我國(guó)學(xué)校督導(dǎo)的政策現(xiàn)狀與優(yōu)化對(duì)策

摘 要：我國(guó)教育督導(dǎo)正處在全面深化改革的新階段，學(xué)校督導(dǎo)是教育督導(dǎo)的重要內(nèi)容，是規(guī)范辦學(xué)行為、促進(jìn)學(xué)校發(fā)展和提升教育質(zhì)量的重要手段。對(duì)8省（直轄市）《教育督導(dǎo)條例》等政策文本中學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析，結(jié)果表明各省（直轄市）學(xué)校督導(dǎo)政策存在一定差異，體現(xiàn)在督導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其職能、督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)校督導(dǎo)實(shí)施、督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用等方面。結(jié)合新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革要求，建議各地方進(jìn)行學(xué)校督導(dǎo)政策優(yōu)化：加強(qiáng)學(xué)校督導(dǎo)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè);著力學(xué)校督導(dǎo)工作精準(zhǔn)化實(shí)施;推動(dòng)學(xué)校督導(dǎo)結(jié)果多元化運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：教育督導(dǎo)條例;學(xué)校督導(dǎo);政策優(yōu)化

研究緣起

教育督導(dǎo)是國(guó)家的一項(xiàng)基本教育制度。我國(guó)現(xiàn)行教育督導(dǎo)制度是1977年根據(jù)鄧小平同志倡導(dǎo)恢復(fù)和發(fā)展起來(lái)的，經(jīng)過(guò)四十余年發(fā)展演進(jìn)，已經(jīng)成為我國(guó)教育制度體系不可或缺的組成部分。教育督導(dǎo)改革是深化新時(shí)代教育體制機(jī)制改革的重要內(nèi)容，是推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。目前，我國(guó)已經(jīng)基本建構(gòu)起督政、督學(xué)和評(píng)估監(jiān)測(cè)“三位一體”的教育督導(dǎo)體系，其中“督學(xué)”①職能即學(xué)校督導(dǎo)，在規(guī)范辦學(xué)行為、推進(jìn)學(xué)校發(fā)展和提升教育質(zhì)量方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

綜觀我國(guó)教育督導(dǎo)制度發(fā)展歷程，國(guó)家和地方層面學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)在不斷完善，學(xué)校督導(dǎo)改革在積極推進(jìn)，綜合督導(dǎo)、單項(xiàng)督導(dǎo)和常態(tài)督導(dǎo)逐步確立并走上正軌。1988年，時(shí)任國(guó)務(wù)委員、國(guó)家教委主任李鐵映曾批示“要建立學(xué)校督導(dǎo)制度，建立督導(dǎo)條例”“以法促教，依法辦學(xué)”。學(xué)校督導(dǎo)制度作為我國(guó)教育督導(dǎo)制度體系的重要內(nèi)容，正在逐步建立起來(lái)并在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善。但是，由于教育督導(dǎo)長(zhǎng)期“體制內(nèi)地位不高和知識(shí)性、技術(shù)性和輿論關(guān)注度不足”[1]，這一困境影響和制約著教育督導(dǎo)功能有效發(fā)揮。2012年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《教育督導(dǎo)條例》，盡管對(duì)教育督導(dǎo)發(fā)揮了一定規(guī)范作用，其現(xiàn)實(shí)困境也有所改善，但仍難以適應(yīng)教育事業(yè)健康發(fā)展對(duì)教育督導(dǎo)提出的“保駕護(hù)航”功能要求。學(xué)校督導(dǎo)政策在某些方面存在不同程度的缺位，亟待進(jìn)一步完善優(yōu)化，以快速“補(bǔ)鈣增骨”實(shí)現(xiàn)其“長(zhǎng)牙齒”需求。

2020年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，對(duì)于學(xué)校督導(dǎo)工作強(qiáng)調(diào)，“建立國(guó)家統(tǒng)籌制定標(biāo)準(zhǔn)、地方為主組織實(shí)施，對(duì)學(xué)校進(jìn)行督導(dǎo)的工作機(jī)制”。隨后各省（自治區(qū)、直轄市）結(jié)合區(qū)域教育實(shí)際情況，陸續(xù)發(fā)布了地方層面新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)，其中有多份強(qiáng)調(diào)提出進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)、完善教育督導(dǎo)法規(guī)規(guī)章。2020年9月，北京市委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《北京市關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“推進(jìn)《北京市教育督導(dǎo)規(guī)定》②修訂，開(kāi)展教育督導(dǎo)地方性法規(guī)相關(guān)調(diào)研工作”。由此看出，在學(xué)校督導(dǎo)工作強(qiáng)調(diào)“地方為主組織實(shí)施”的原則下，地方層面《教育督導(dǎo)條例》對(duì)于學(xué)校督導(dǎo)工作開(kāi)展發(fā)揮著重要作用。適應(yīng)教育事業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求，進(jìn)一步完善各地方《教育督導(dǎo)條例》相關(guān)內(nèi)容是當(dāng)前必要工作，也是切實(shí)推進(jìn)新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的重要舉措。

從世界范圍來(lái)看，教育發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視教育督導(dǎo)工作，并且對(duì)學(xué)校督導(dǎo)開(kāi)展有明確的法規(guī)，形成了相對(duì)完善的教育督導(dǎo)制度體系。英國(guó)是教育督導(dǎo)制度建立最早的國(guó)家，從1939年初步建立至今八十余年來(lái)發(fā)展已經(jīng)比較完善，對(duì)于學(xué)校督導(dǎo)從督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置、督學(xué)任職條件、督學(xué)職責(zé)、督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用等方面有清晰明確的規(guī)定，學(xué)校督導(dǎo)工作開(kāi)展獨(dú)立于行政，保證其專業(yè)性、權(quán)威性和公平性。

政策是政治系統(tǒng)針對(duì)一定領(lǐng)域而產(chǎn)出的行動(dòng)準(zhǔn)則，往往是為實(shí)現(xiàn)一段時(shí)期目標(biāo)而制定的，具有明顯的時(shí)代性特征。政策有多種表現(xiàn)形式，法規(guī)規(guī)章是政策最基礎(chǔ)也是最常見(jiàn)的表現(xiàn)形式。《教育督導(dǎo)條例》等法規(guī)規(guī)章是教育督導(dǎo)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性政策文本，對(duì)其進(jìn)行分析既是準(zhǔn)確理解教育督導(dǎo)政策的基本手段，也是為進(jìn)一步完善和優(yōu)化相關(guān)政策從而促進(jìn)我國(guó)教育督導(dǎo)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性工作。政策文本分析分為詞頻定量分析、詞語(yǔ)定性分析、綜合分析三種類型，詞頻定量分析重在表述文本中的某些規(guī)律性現(xiàn)象或特征，詞語(yǔ)定性分析則是從某一視角出發(fā)對(duì)文本進(jìn)行闡釋，綜合分析是前兩者相結(jié)合，有定量描述也有定性闡釋甚至還有預(yù)測(cè)。無(wú)論是描述、闡釋還是預(yù)測(cè)，政策文本分析旨在通過(guò)文本分析最終走出文本，從具體微觀的文本中抽象概括一般的過(guò)程，在與文本所處歷史脈絡(luò)中發(fā)掘文本的“深層結(jié)構(gòu)”[2]。本文選取我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展相對(duì)發(fā)達(dá)的8個(gè)省（直轄市），對(duì)地方層面《教育督導(dǎo)條例》等政策文本中學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析。同時(shí)，結(jié)合新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革對(duì)學(xué)校督導(dǎo)提出的新要求，研究提出學(xué)校督導(dǎo)政策優(yōu)化路徑，旨在推進(jìn)學(xué)校督導(dǎo)工作制度建設(shè)，提高學(xué)校督導(dǎo)工作的科學(xué)性、系統(tǒng)性和客觀性，并為正在開(kāi)展的地方層面《教育督導(dǎo)條例》修訂工作提供參考借鑒。

學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)政策法規(guī)的發(fā)展歷程

學(xué)校督導(dǎo)作為教育督導(dǎo)重要職能之一，伴隨教育督導(dǎo)制度變遷在不斷發(fā)展成熟，學(xué)校督導(dǎo)政策法規(guī)大體分為三個(gè)變革階段：

1.萌芽階段（1991年—2012年）

1991年之前，少數(shù)省市已經(jīng)開(kāi)始了教育督導(dǎo)法制化建設(shè)，如廈門市早在1987年即發(fā)布了市級(jí)層面的《教育督導(dǎo)規(guī)定》，為全國(guó)教育督導(dǎo)制度推進(jìn)提供了可借鑒的樣本。1991年4月，為建立教育督導(dǎo)制度和加強(qiáng)對(duì)教育工作的行政監(jiān)督，原國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》是我國(guó)教育督導(dǎo)法制化進(jìn)程的起點(diǎn)，教育督導(dǎo)從此走向制度化發(fā)展道路。《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》對(duì)機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、實(shí)施和罰則進(jìn)行了初步明確，盡管內(nèi)容條款比較粗梳，如教育督導(dǎo)范圍僅覆蓋了中小學(xué)和幼兒園教育，但是在我國(guó)教育督導(dǎo)法制化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了旗幟作用，規(guī)范和指導(dǎo)了全國(guó)教育督導(dǎo)工作開(kāi)展。之后，部分省、市據(jù)此文件制定發(fā)布了相應(yīng)層面的地方教育督導(dǎo)暫行規(guī)定，如山東省于1992年、南京市于1997年、北京市和湖南省于1999年、 廣東省于2002年分別發(fā)布地方層面《教育督導(dǎo)規(guī)定》。全國(guó)教育督導(dǎo)制度的基本框架體系初步形成，基本確立了對(duì)政府教育工作和中等及以下各級(jí)各類學(xué)校教育教學(xué)工作進(jìn)行督導(dǎo)的工作體系，并普遍建立起了督學(xué)制度，為學(xué)校督導(dǎo)工作開(kāi)展提供了法律依據(jù)和制度保障，也為教育督導(dǎo)規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

2.發(fā)展階段（2012年—2020年）

在2012年國(guó)務(wù)院發(fā)布《教育督導(dǎo)條例》之前，已經(jīng)有省市結(jié)合地方實(shí)際研究制定了本層級(jí)的教育督導(dǎo)條例，如深圳市1995年率先發(fā)布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)教育督導(dǎo)條例》;廈門市于1998年、山東省于2002年、寧夏回族自治區(qū)于2004年、湖南省于2012年陸續(xù)發(fā)布了地方層面的教育督導(dǎo)條例。相較萌芽階段而言，這一階段地方性教育督導(dǎo)條例先期實(shí)施的地區(qū)更多，這些實(shí)踐為國(guó)家教育督導(dǎo)條例研制與實(shí)施提供了有益經(jīng)驗(yàn)，客觀上推動(dòng)了國(guó)家教育督導(dǎo)法制化進(jìn)程。2012年發(fā)布的《教育督導(dǎo)條例》對(duì)我國(guó)教育督導(dǎo)法制化建設(shè)有重要意義，它比較系統(tǒng)地進(jìn)行了教育督導(dǎo)制度體系設(shè)計(jì)，為教育督導(dǎo)更深入的改革奠定了法制基礎(chǔ)。《教育督導(dǎo)條例》學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)條目?jī)?nèi)容有擴(kuò)展，尤其是對(duì)實(shí)施學(xué)校督導(dǎo)的事項(xiàng)，綜合性督導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)和經(jīng)常性督導(dǎo)的具體實(shí)施以及督導(dǎo)結(jié)果的公布和運(yùn)用，相比《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》有進(jìn)一步明確和補(bǔ)充。之后，多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)布了地方性的教育督導(dǎo)條例，本文選取的8省（直轄市）教育督導(dǎo)條例，基本上是在這一時(shí)期制定的。盡管北京市沒(méi)有跟進(jìn)發(fā)布教育督導(dǎo)條例，但是學(xué)校督導(dǎo)改革一直在推進(jìn)，建立起了市區(qū)分級(jí)督導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)的教育督導(dǎo)機(jī)制，督學(xué)隊(duì)伍專業(yè)化水平不斷提升，督學(xué)責(zé)任區(qū)建設(shè)不斷完善，推動(dòng)智慧督導(dǎo)取得成效。

3.完善階段（2020年至今）

隨著我國(guó)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化推進(jìn)，教育管辦評(píng)分離步伐加快，教育督導(dǎo)制度建設(shè)進(jìn)入改革新階段，教育督導(dǎo)的性質(zhì)、地位、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等方面發(fā)生著較大變化。2020年2月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)專門針對(duì)教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)深化教育督導(dǎo)管理體制、運(yùn)行機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制、督學(xué)聘用管理和保障機(jī)制作出系統(tǒng)部署，并明確要求“完善教育督導(dǎo)法律法規(guī)，加快相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，推動(dòng)地方出臺(tái)配套法規(guī)政策”。各省（自治區(qū)、直轄市）結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H開(kāi)展研究，相繼發(fā)布地方性的實(shí)施意見(jiàn)，如北京市委教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組于2020年9月出臺(tái)《北京市關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），明確提出“推進(jìn)《北京市教育督導(dǎo)規(guī)定》修訂，開(kāi)展教育督導(dǎo)地方性法規(guī)相關(guān)調(diào)研工作”。北京市教育督導(dǎo)工作始終走在全國(guó)前列，取得了很多好的學(xué)校督導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)做法，近年來(lái)相繼出臺(tái)了《北京市督學(xué)管理暫行辦法》《學(xué)校督導(dǎo)規(guī)程（試行）》《關(guān)于做好中小學(xué)責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)工作的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》等多份政策文件。由于這些政策文件缺乏系統(tǒng)性整合，還不能構(gòu)成具有內(nèi)在一致性和全面覆蓋度的規(guī)則體系，實(shí)踐中好的經(jīng)驗(yàn)做法也有待提升固化進(jìn)規(guī)章中。

學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)政策要點(diǎn)特征—以8省（直轄市）現(xiàn)行教育督導(dǎo)條例等政策文本為例

1.教育督導(dǎo)條例基本結(jié)構(gòu)和學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)條目情況

8份地方性教育督導(dǎo)條例的條目數(shù)量和文本內(nèi)容基本上呈正相關(guān)，這與現(xiàn)行條例發(fā)布時(shí)間有關(guān)，后期發(fā)布的地方性條例在內(nèi)容上更加充實(shí)。改革開(kāi)放以來(lái)尤其黨的十八大召開(kāi)之后，在依法治國(guó)方略下教育督導(dǎo)改革進(jìn)程加快，沿著時(shí)間發(fā)展軸線，國(guó)家層面教育督導(dǎo)系列政策出臺(tái)，各地方結(jié)合實(shí)際推進(jìn)教育督導(dǎo)改革，對(duì)教育督導(dǎo)地位和作用認(rèn)識(shí)不斷加深，教育督導(dǎo)內(nèi)涵在不斷豐富和完善，這些在地方教育督導(dǎo)條例中有明顯體現(xiàn)。各省（直轄市）教育督導(dǎo)條例（或規(guī)定）總條目數(shù)量和涉及學(xué)校督導(dǎo)條目數(shù)量不一（見(jiàn)表1），整體上看，8份地方教育督導(dǎo)條例文本中，涉及學(xué)校督導(dǎo)的條目和內(nèi)容占比較大，大致在2/3上下。條目最多的是《重慶市教育督導(dǎo)條例》（2015年），共六章39條，涉及學(xué)校督導(dǎo)28條，占比71.8%;《天津市教育督導(dǎo)條例》（2013年）中有15條涉及學(xué)校督導(dǎo)，占比68.2%;《廣東省教育督導(dǎo)規(guī)定》（2017年）中有21條涉及學(xué)校督導(dǎo)，占比65.6%。由此可以看出，學(xué)校督導(dǎo)作為“三位一體”教育督導(dǎo)體系的重要內(nèi)容，在地方教育督導(dǎo)條例中被充分重視，相關(guān)條目涉及督學(xué)管理和督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)，包括專兼職督學(xué)聘任、培訓(xùn)和考核;督學(xué)實(shí)施教育督導(dǎo)的原則和回避制度;教育督導(dǎo)委員會(huì)職責(zé)（含學(xué)校督導(dǎo)具體范圍）;學(xué)校督導(dǎo)類型，包括綜合督導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)和經(jīng)常性督導(dǎo)，各類督導(dǎo)實(shí)施程序;教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)制度及責(zé)任督學(xué)配備;教育督導(dǎo)開(kāi)展的具體方式;督導(dǎo)報(bào)告公開(kāi)及督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用等。

2.學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)條目?jī)?nèi)容分析

各省（市）教育督導(dǎo)條例中涉及學(xué)校督導(dǎo)條目的覆蓋面大小和具體化程度不同，但總體上可以分為學(xué)校督導(dǎo)具體實(shí)施、督學(xué)管理和隊(duì)伍建設(shè)、督導(dǎo)報(bào)告和結(jié)果運(yùn)用，這三部分構(gòu)成了規(guī)范學(xué)校督導(dǎo)的主要方面。

第一，學(xué)校督導(dǎo)具體實(shí)施

以法規(guī)條款的形式對(duì)督導(dǎo)實(shí)施進(jìn)行明確，可以避免學(xué)校督導(dǎo)過(guò)程中的主觀性和隨意性，最大限度保證督導(dǎo)的科學(xué)、客觀和公正。國(guó)家層面《教育督導(dǎo)條例》（2012年）“第三章 督導(dǎo)的實(shí)施”共14條，就教育督導(dǎo)實(shí)施進(jìn)行規(guī)定，涉及學(xué)校督導(dǎo)實(shí)施內(nèi)容占大部分，這些內(nèi)容相比《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》（1991年）已經(jīng)有很大擴(kuò)充，主要包括：教育督導(dǎo)的具體事項(xiàng);教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的具體職權(quán);各類督導(dǎo)實(shí)施的頻次和程序要求;建設(shè)教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)和實(shí)施經(jīng)常性督導(dǎo);可以聯(lián)合有關(guān)部門和聘請(qǐng)專業(yè)人員實(shí)施綜合督導(dǎo)和專項(xiàng)督導(dǎo);強(qiáng)化社會(huì)廣泛參與，征求師生、家長(zhǎng)和公眾意見(jiàn);可要求被督導(dǎo)學(xué)校組織自評(píng)，激發(fā)學(xué)校自我檢視和修正能力等。

結(jié)合國(guó)家層面總體要求，各省（市）教育督導(dǎo)條例對(duì)學(xué)校督導(dǎo)具體實(shí)施有不同程度發(fā)展，體現(xiàn)了因地制宜的學(xué)校督導(dǎo)政策彈性，有一定特色亮點(diǎn)。例如：2011年，天津市在全國(guó)率先成立市、區(qū)縣人民政府教育督導(dǎo)委員會(huì)，由相應(yīng)行政層級(jí)的教育委員會(huì)、發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政局、人事局等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)組成，《天津市教育督導(dǎo)條例》（2013年）將其固化在條例中，進(jìn)一步明確教育督導(dǎo)委員會(huì)須履行九項(xiàng)職責(zé);《浙江省教育督導(dǎo)條例》（2019年）對(duì)學(xué)校督導(dǎo)實(shí)施有很具體的規(guī)定，明確了九方面事項(xiàng)，并對(duì)專項(xiàng)督導(dǎo)和綜合督導(dǎo)實(shí)施程序、責(zé)任督學(xué)開(kāi)展經(jīng)常性督導(dǎo)實(shí)施程序分別進(jìn)行詳細(xì)清晰的規(guī)定;《上海市教育督導(dǎo)條例》（2015年）明確了學(xué)校教育督導(dǎo)的六方面事項(xiàng)，強(qiáng)調(diào)學(xué)校依法自主辦學(xué)與民主管理情況以及學(xué)校與家庭、社會(huì)合作與資源共享情況。各省（市）教育督導(dǎo)條例又有一些共性特征，如突出強(qiáng)調(diào)學(xué)校貫徹立德樹(shù)人、社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育;普遍強(qiáng)調(diào)根據(jù)各級(jí)各類學(xué)校的教育特點(diǎn)，實(shí)施分級(jí)、分類督導(dǎo)，確保協(xié)調(diào)發(fā)展、科學(xué)發(fā)展;關(guān)注教育公平、師德師風(fēng)建設(shè);學(xué)校督導(dǎo)不局限于查閱帳目、文件、資料和質(zhì)疑，還強(qiáng)調(diào)采用問(wèn)卷、測(cè)評(píng)、訪談、座談、考察等多種方式。

第二，督學(xué)管理與隊(duì)伍建設(shè)

1983年7月，教育部發(fā)布《建立普通教育督導(dǎo)制度的意見(jiàn)》，提出在縣級(jí)以上教育行政部門設(shè)立督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從試點(diǎn)開(kāi)始逐步全面推行，明確由督學(xué)實(shí)施教育督導(dǎo)，并初步提出了督學(xué)任務(wù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和任職條件。1991年4月，原國(guó)家教委發(fā)布《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》，要求教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)聘任專兼職督學(xué)，明確督學(xué)須具備五方面條件以及頒發(fā)督學(xué)證書(shū)和接受必要培訓(xùn)。2012年9月，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)發(fā)布的《教育督導(dǎo)條例》對(duì)督學(xué)管理和隊(duì)伍建設(shè)有進(jìn)一步明確，包括兼職督學(xué)聘任期限、督學(xué)任命或聘任條件、督學(xué)履職考核、督學(xué)回避制度等。此后，2016年7月，印發(fā)了《督學(xué)管理暫行辦法》，提出“建設(shè)一支高水平、專業(yè)化、適應(yīng)教育督導(dǎo)工作新形勢(shì)的督學(xué)隊(duì)伍”;2020年2月，印發(fā)《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出“提高督學(xué)專業(yè)化水平，著力建設(shè)一支數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務(wù)精湛、廉潔高效、專兼結(jié)合的督學(xué)隊(duì)伍”。

結(jié)合國(guó)家層面教育督導(dǎo)法規(guī)對(duì)督學(xué)管理與隊(duì)伍建設(shè)的相關(guān)要求，各省（直轄市）地方層面督導(dǎo)條例均有發(fā)展，在相關(guān)條款中進(jìn)行了不同程度的內(nèi)容細(xì)化，結(jié)合先期實(shí)踐提出了更加明確的要求。例如：《天津市教育督導(dǎo)條例》（2013年）提出“教育督導(dǎo)委員會(huì)聘任的首席督學(xué)、督學(xué)顧問(wèn)，負(fù)責(zé)督導(dǎo)活動(dòng)的專業(yè)指導(dǎo)工作”，《湖南省教育督導(dǎo)條例》（2006年）和《廣東省教育督導(dǎo)規(guī)定》（2017年）均提出“根據(jù)職責(zé)和任務(wù)設(shè)主任督學(xué)、副主任督學(xué)”，目的是加強(qiáng)督學(xué)隊(duì)伍領(lǐng)導(dǎo)和督學(xué)梯隊(duì)建設(shè);均重視提升督學(xué)隊(duì)伍專業(yè)化水平，《福建省教育督導(dǎo)條例》（2017年）提出，“根據(jù)督學(xué)的構(gòu)成和特點(diǎn)，采取專題講座、工作研討等多種形式對(duì)督學(xué)進(jìn)行定期培訓(xùn)，支持督學(xué)開(kāi)展教育督導(dǎo)科學(xué)研究和交流，提高督學(xué)政策水平和專業(yè)能力”，《上海市教育督導(dǎo)條例》（2015年）提出“定期對(duì)督學(xué)開(kāi)展相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章以及教育管理、教育質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)測(cè)等方面的專業(yè)培訓(xùn)，并采取措施支持督學(xué)開(kāi)展教育督導(dǎo)科學(xué)研究與交流，提高督學(xué)專業(yè)能力”;均強(qiáng)調(diào)對(duì)督學(xué)隊(duì)伍的管理考核，有相關(guān)獎(jiǎng)懲條款，《廣東省教育督導(dǎo)規(guī)定》（2017年）提出“推動(dòng)建立兼職督學(xué)考核淘汰機(jī)制，另行指定兼職督學(xué)管理辦法”;均強(qiáng)調(diào)督學(xué)工作公正、透明，要求督學(xué)持證開(kāi)展督導(dǎo)，向社會(huì)公開(kāi)責(zé)任督學(xué)信息，《重慶市教育督導(dǎo)條例》（2015年）提出“將督學(xué)姓名、聯(lián)系電話等基本信息公布在責(zé)任區(qū)學(xué)校顯著位置”以及“建立教育督導(dǎo)責(zé)任區(qū)督學(xué)輪換制度”。《重慶市教育督導(dǎo)條例》（2015年）《浙江省教育督導(dǎo)條例》（2019年）《廣東省教育督導(dǎo)條例》（2017年）均有關(guān)于督學(xué)回避情形的明確規(guī)定，推進(jìn)督學(xué)回避制度建設(shè)。

第三，督導(dǎo)報(bào)告公開(kāi)與結(jié)果運(yùn)用

督導(dǎo)報(bào)告公開(kāi)和結(jié)果運(yùn)用是建立教育督導(dǎo)閉環(huán)的關(guān)鍵，關(guān)系到督促整改和監(jiān)督問(wèn)責(zé)的有效落實(shí)，也是學(xué)校督導(dǎo)實(shí)施的價(jià)值意義所在。《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》（1991年）關(guān)于督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用的表述為“督導(dǎo)機(jī)構(gòu)完成督導(dǎo)任務(wù)后，應(yīng)向本級(jí)人民政府、教育行政部門及上級(jí)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)報(bào)告督導(dǎo)結(jié)果，提出意見(jiàn)和建議，并可向社會(huì)公布”，結(jié)果運(yùn)用途徑單一，具體要求模糊且強(qiáng)制性不足。《教育督導(dǎo)條例》（2012年）強(qiáng)調(diào) “督導(dǎo)報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”以及要求“被督導(dǎo)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)督導(dǎo)意見(jiàn)書(shū)進(jìn)行整改”和“教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被督導(dǎo)單位的整改情況進(jìn)行核查”，并且“將督導(dǎo)報(bào)告作為被督導(dǎo)單位及其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)”。

各省（直轄市）教育督導(dǎo)條例結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)于督導(dǎo)報(bào)告公開(kāi)和結(jié)果運(yùn)用有相應(yīng)具體化要求，對(duì)督導(dǎo)結(jié)果上報(bào)方式、公開(kāi)途徑和問(wèn)責(zé)方式等進(jìn)行不同程度的具體規(guī)定，使督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用于整改、約談、獎(jiǎng)懲及決策服務(wù)等多方面。《浙江省教育督導(dǎo)條例》（2019年），要求“通過(guò)政府網(wǎng)站、新聞媒體等向社會(huì)公開(kāi)”并接受公眾反饋異議，“對(duì)被督導(dǎo)單位存在貫徹國(guó)家教育方針政策不堅(jiān)決、履行教育職責(zé)不到位、辦學(xué)不規(guī)范、教育教學(xué)質(zhì)量下降、校園安全問(wèn)題多，或者拒不接受教育督導(dǎo)等情況的，應(yīng)當(dāng)約談被督導(dǎo)單位主要負(fù)責(zé)人，督促其改進(jìn)工作”。《重慶市教育督導(dǎo)條例》（2015年）將“督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用”單列為一章，該章條款內(nèi)容涵蓋：通過(guò)政府公眾信息網(wǎng)公開(kāi)督導(dǎo)報(bào)告;根據(jù)督導(dǎo)結(jié)果督促被督導(dǎo)單位整改和約談其主要負(fù)責(zé)人;督導(dǎo)結(jié)果服務(wù)于教學(xué)改革和管理決策;確立重大問(wèn)題報(bào)告本級(jí)人大常委會(huì)制度。

學(xué)校督導(dǎo)政策的優(yōu)化路徑

依據(jù)國(guó)家層面《教育督導(dǎo)條例》（2012年），地方層面各省（直轄市）條例對(duì)學(xué)校督導(dǎo)有不同程度的發(fā)展，結(jié)合理論研究和地方實(shí)踐呈現(xiàn)了一些特色亮點(diǎn)。但從新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革對(duì)學(xué)校督導(dǎo)的要求看，地方層面仍有不少條款內(nèi)容缺失，條款內(nèi)容創(chuàng)新不夠，仍有地方間同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，存在簡(jiǎn)單模仿照搬情況，脫離地方實(shí)際，針對(duì)性不強(qiáng)。這些有待結(jié)合新一輪督導(dǎo)條例修訂工作進(jìn)行政策優(yōu)化，建議重點(diǎn)在如下三方面著力：

1.推進(jìn)學(xué)校督導(dǎo)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)

督學(xué)是實(shí)施各級(jí)各類學(xué)校督導(dǎo)的主體，其專業(yè)化水平影響和制約著學(xué)校督導(dǎo)工作的實(shí)施成效。國(guó)家層面《教育督導(dǎo)條例》（2012年）強(qiáng)調(diào)我國(guó)實(shí)施督學(xué)制度以及配備專兼職督學(xué)，沒(méi)有督學(xué)培訓(xùn)條款，但是《督學(xué)管理暫行辦法》（2016年）有對(duì)督學(xué)培訓(xùn)的獨(dú)立成章，規(guī)定了培訓(xùn)主體、培訓(xùn)形式、培訓(xùn)時(shí)間和培訓(xùn)內(nèi)容。部分省（市）條例中有涉及督學(xué)培訓(xùn)條款，且制定了地方性《督學(xué)管理暫行規(guī)定》，均有督學(xué)培訓(xùn)章節(jié)及條款內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)提升督學(xué)專業(yè)化水平。《北京市督學(xué)管理暫行辦法》（2016年）在“培養(yǎng)與培訓(xùn)”一章中有所發(fā)展，結(jié)合學(xué)校督導(dǎo)工作特征要求督學(xué)提升專題調(diào)研能力，“每年提交一篇工作總結(jié)或?qū)ｎ}研究報(bào)告”。在此原則導(dǎo)向下，以專題研究視角開(kāi)展學(xué)校督導(dǎo)已成為北京市督學(xué)工作特征，提升了隊(duì)伍專業(yè)化水平。2019年，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室組織“首屆責(zé)任督學(xué)掛牌督導(dǎo)典型案例評(píng)審”，遴選出50篇優(yōu)秀案例在全國(guó)范圍交流學(xué)習(xí)，北京市有9篇入選，占比18%，在參選的22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）中遙遙領(lǐng)先;2020年9月發(fā)布的《北京市關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，“優(yōu)化督學(xué)培訓(xùn)方式和手段”“建設(shè)教育督導(dǎo)培訓(xùn)示范基地”“與高校聯(lián)合培養(yǎng)培訓(xùn)教育督導(dǎo)專門人才”等。盡管在政策和實(shí)踐層面有一些示范性的“地方樣本”，但從全國(guó)督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)整體狀況來(lái)看，督學(xué)培養(yǎng)培訓(xùn)的適應(yīng)性、針對(duì)性仍不強(qiáng)，專業(yè)化水平有待提升。中國(guó)教育科學(xué)研究院2020年對(duì)16個(gè)省2，000余名督學(xué)調(diào)查顯示：“40.9%的督學(xué)培訓(xùn)沒(méi)有達(dá)到每年40學(xué)時(shí)的最低標(biāo)準(zhǔn)”“培訓(xùn)內(nèi)容主要為政策法規(guī)、督導(dǎo)實(shí)施等，期望增加問(wèn)卷量表應(yīng)用、現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用等”“培訓(xùn)方式多為集中培訓(xùn)或自學(xué)，期望增加實(shí)踐考察方式”[3]。督學(xué)隊(duì)伍現(xiàn)實(shí)狀況對(duì)學(xué)校督導(dǎo)相關(guān)政策建設(shè)提出了要求，涉及督學(xué)培訓(xùn)的內(nèi)容、方法、形式和技術(shù)支持等多方面，資格準(zhǔn)入和考核制度建立需要國(guó)家層面進(jìn)行政策頂層設(shè)計(jì)和地方層面政策創(chuàng)新，推動(dòng)各地督學(xué)隊(duì)伍建設(shè)實(shí)踐切實(shí)做出成效。另外，督學(xué)資格準(zhǔn)入和考核機(jī)制對(duì)于專業(yè)化水平也很關(guān)鍵，英國(guó)、美國(guó)等西方國(guó)家教育督導(dǎo)相對(duì)完善，關(guān)于督導(dǎo)人員資格準(zhǔn)入與考核有一套行之有效的制度保證，涉及督學(xué)專業(yè)水平和行政素養(yǎng)等方面，其經(jīng)驗(yàn)做法值得學(xué)習(xí)借鑒[4]。2021年8月，整合北京教育科學(xué)研究院、北京教育學(xué)院等多方教育督導(dǎo)專業(yè)力量，掛牌成立北京教育督導(dǎo)評(píng)估研究院，為各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)提供專業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)，是北京市推進(jìn)教育督導(dǎo)獨(dú)立履職的重大突破，更是提升教育督導(dǎo)專業(yè)化水平的重要機(jī)制保障[5]。

2.著力學(xué)校督導(dǎo)工作精準(zhǔn)化實(shí)施

學(xué)校督導(dǎo)內(nèi)涵很寬泛，內(nèi)容覆蓋了各級(jí)各類學(xué)校人才培養(yǎng)工作諸多領(lǐng)域，既有宏觀層面的學(xué)校發(fā)展，又有中微觀層面的專業(yè)建設(shè)、師德師風(fēng)、資源配置、課程建設(shè)、課堂教學(xué)、安全穩(wěn)定等。無(wú)論是綜合督導(dǎo)、專項(xiàng)督導(dǎo)還是經(jīng)常性督導(dǎo)，需要結(jié)合每一次學(xué)校督導(dǎo)具體目標(biāo)精心設(shè)計(jì)和實(shí)施督導(dǎo)，做到明確聚焦、精準(zhǔn)發(fā)力。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)督導(dǎo)需要在內(nèi)容維度、組織維度和技術(shù)維度三方面著力：一是在督導(dǎo)內(nèi)容維度，除了圍繞目標(biāo)科學(xué)設(shè)計(jì)督導(dǎo)方案、整合有關(guān)督導(dǎo)資源進(jìn)行辦學(xué)行為普遍意義督導(dǎo)外，更需要關(guān)注學(xué)校辦學(xué)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)以及熱點(diǎn)、急點(diǎn)，如2020年新冠肺炎疫情突發(fā)狀況下學(xué)校教育教學(xué)中的一系列新問(wèn)題;二是在督導(dǎo)組織維度，專兼職督學(xué)隊(duì)伍是實(shí)施學(xué)校督導(dǎo)工作依靠的主體力量，在進(jìn)行專業(yè)性很強(qiáng)的督導(dǎo)時(shí)還須吸收相應(yīng)專家進(jìn)入督導(dǎo)小組以及發(fā)揮學(xué)校內(nèi)部督導(dǎo)體系優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)外部督導(dǎo)和學(xué)校內(nèi)部督導(dǎo)有機(jī)結(jié)合;三是在督導(dǎo)技術(shù)維度，充分利用信息技術(shù)手段，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)端不受時(shí)空限制的高效便捷優(yōu)勢(shì)以及大數(shù)據(jù)和云計(jì)算在數(shù)據(jù)采集統(tǒng)計(jì)方面的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行數(shù)據(jù)快速挖掘和可視化呈現(xiàn)，推進(jìn)“智慧督導(dǎo)”，提升學(xué)校督導(dǎo)工作的精準(zhǔn)度、高效性和支撐度。2009年以來(lái)，在陸續(xù)建立各專項(xiàng)督導(dǎo)數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上，北京市推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+” 督導(dǎo)信息化建設(shè)，圍繞督導(dǎo)數(shù)據(jù)采集、教育督導(dǎo)評(píng)估、督學(xué)責(zé)任區(qū)網(wǎng)格化管理、教育輿情監(jiān)測(cè)、教育決策支持五方面功能實(shí)現(xiàn)，建設(shè)完成了“北京市教育督導(dǎo)信息管理應(yīng)用系統(tǒng)”[6]。2020年，新冠肺炎疫情期間，北京市嚴(yán)格落實(shí)市級(jí)疫情督察任務(wù)，圍繞疫情防控、線上學(xué)科教學(xué)、部分學(xué)段試開(kāi)學(xué)、中考和高考、全學(xué)段開(kāi)學(xué)復(fù)課、校園安全等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，依托“北京市教育督導(dǎo)信息管理應(yīng)用系統(tǒng)”移動(dòng)服務(wù)端，組織全市1，400余名責(zé)任督學(xué)開(kāi)展全覆蓋專項(xiàng)督導(dǎo)，提供翔實(shí)有力的數(shù)據(jù)支撐，精準(zhǔn)有效地推動(dòng)學(xué)校整改問(wèn)題，為市、區(qū)疫情防控部署和教育決策提供重要參考。

3.推動(dòng)學(xué)校督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用多元化

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育督導(dǎo)對(duì)結(jié)果運(yùn)用重視不夠，結(jié)果運(yùn)用在教育督導(dǎo)政策法規(guī)和教育督導(dǎo)實(shí)施中均被弱化，很大程度上影響著教育督導(dǎo)的生命力，更影響著教育督導(dǎo)作用的有效發(fā)揮。當(dāng)前，教育督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用不被重視體現(xiàn)在兩方面：教育督導(dǎo)報(bào)告權(quán)威性不足，意見(jiàn)被采納不多;教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，問(wèn)題整改不及時(shí)、不到位[7]。如果說(shuō)前者是因?yàn)殚L(zhǎng)期“缺鈣”導(dǎo)致沒(méi)有力量，那么后者就是因?yàn)椴婚L(zhǎng)“牙齒”導(dǎo)致不夠鋒利，本質(zhì)上兩方面具有相關(guān)性，歸因是督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用不暢，督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失。從世界范圍看，英國(guó)、德國(guó)等教育督導(dǎo)先進(jìn)國(guó)家均強(qiáng)調(diào)結(jié)果運(yùn)用，將其作為教育督導(dǎo)全過(guò)程最重要、最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，督導(dǎo)結(jié)果沒(méi)有充分有效運(yùn)用，也是我國(guó)教育督導(dǎo)相比遜色的癥結(jié)所在[8]。英國(guó)一直將學(xué)校督導(dǎo)評(píng)價(jià)作為教育督導(dǎo)的核心任務(wù)和重要途徑，20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著學(xué)校的社會(huì)責(zé)任日益成為政府和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，教育督導(dǎo)更加強(qiáng)調(diào)對(duì)學(xué)校的問(wèn)責(zé)制度[9]。《關(guān)于深化新時(shí)代教育督導(dǎo)體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》提出“進(jìn)一步深化教育督導(dǎo)問(wèn)責(zé)機(jī)制改革”，強(qiáng)調(diào)完善報(bào)告制度、規(guī)范反饋制度、強(qiáng)化整改制度、健全復(fù)查制度、落實(shí)激勵(lì)制度、嚴(yán)肅約談制度、建立通報(bào)制度、壓實(shí)問(wèn)責(zé)制度共八方面，為學(xué)校督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用指明了方向。雖有少數(shù)省（直轄市）條例樣本涉及督導(dǎo)結(jié)果運(yùn)用，但規(guī)定仍不全面且比較模糊，如督導(dǎo)報(bào)告公開(kāi)路徑還不明確，社會(huì)公眾參與和監(jiān)督還不夠;督導(dǎo)問(wèn)題的責(zé)任追查和整改核查程序還不規(guī)范，整改不力連帶責(zé)任追查存在缺位;督導(dǎo)結(jié)果與被督導(dǎo)單位資源配置以及與主要責(zé)任人績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲和任免等之間的激勵(lì)關(guān)系還不清晰，教育督導(dǎo)與教育行政審批、處罰、執(zhí)法的聯(lián)動(dòng)機(jī)制還沒(méi)有建立;各級(jí)各類學(xué)校業(yè)務(wù)和行政主管部門不盡相同，約談制度和問(wèn)責(zé)制度執(zhí)行情況也比較復(fù)雜，更加需要明確化。

教育督導(dǎo)是推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的重要抓手，《教育督導(dǎo)條例》是我國(guó)教育督導(dǎo)最完整、最系統(tǒng)、最上位的行政法規(guī)，其中關(guān)于學(xué)校督導(dǎo)的相關(guān)條款和內(nèi)容具有綱要性、方向性作用。期待地方層面新一輪《教育督導(dǎo)條例》修訂成為學(xué)校督導(dǎo)政策完善的契機(jī)，由此推動(dòng)地方學(xué)校督導(dǎo)工作既有基礎(chǔ)性規(guī)范建設(shè)，又有個(gè)性化創(chuàng)新發(fā)展，做出更多有示范作用的“地方樣本”。

本文系全國(guó)教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2019年度教育部重點(diǎn)課題“近二十年臺(tái)灣地區(qū)本科高等技職教育政策研究”（項(xiàng)目編號(hào)：DJA190341;主持人：梁燕）的研究成果

注釋：

①在我國(guó)教育督導(dǎo)語(yǔ)境下，“督學(xué)”有兩種含義：一是指學(xué)校督導(dǎo)這項(xiàng)工作，二是指開(kāi)展學(xué)校督導(dǎo)的專業(yè)人員。為避免出現(xiàn)指代混淆，本文“督學(xué)”指代為后者，而用“學(xué)校督導(dǎo)”一詞指代學(xué)校督導(dǎo)工作.

②關(guān)于“規(guī)定”“條例”的稱謂，各地方不盡相同，盡管國(guó)家層面先后有《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》和《教育督導(dǎo)條例》發(fā)布，并且隨著后者發(fā)布前者已經(jīng)廢止，但是地方層面仍有部分省（自治區(qū)、直轄市）繼續(xù)保留“規(guī)定”稱謂，如北京市、廣東省.

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（作者單位：北京教育科學(xué)研究院）

[責(zé)任編輯：于 洋]