數字形式主義的生成邏輯、制度困境及消解策略

佟林杰 張明欣

摘 要：數字形式主義是形式主義的變種，其產生邏輯在于：目標置換效應下數字形式庖代數字內容、理性選擇效應下數字治理政策的執行偏差、科層節制效應下縱向壓力的傳導、多元化獎懲機制缺失下的激勵單一性依賴以及問責機制異化下的相機策略。數字形式主義的制度困境表現為：監管機制與數字痕跡化的自反性、保障機制與數字化技術的異步性、數字智能與數目字管理的負強化、數字精準與數字鴻溝的對沖性。因此，破除數字形式主義要以數字形式主義為對象，推動數字監督制度優勢轉為治理效能;構建良性數字治理生態，強化激勵下的正向政策協同效應;以數字化創新為導向，堅持“標本兼治”的執行原則;以數字精準為靶向，消解數字鴻溝與數字貧困。

關鍵詞：數字形式主義;問責機制;數字治理 ;數字生態

中圖分類號：D63

文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）04-0065-08

基金項目：河北省社會科學基金年度項目“信息安全問責制度國際比較研究”（HB20GL032）階段性研究成果;2021年度山東省重點研發計劃（軟科學項目）“創新價值鏈視角下山東科技人才發展政策協同研究”（2021RKY05084）階段性研究成果。

作者簡介：佟林杰（1986-），男，河北保定人，燕山大學公共管理學院副教授，碩士生導師，管理學博士后，研究方向：數字治理;張明欣（1998-），女，河北黃驊人，燕山大學公共管理學院碩士研究生，通訊作者，研究方向：公共政策。

在以射頻識別、智能傳感、云計算、大數據和物聯網等為代表的第四次工業革命浪潮的推動下，政務服務與新一代數字化技術深度融合的趨勢愈加顯著。然而，囿于數字生態體系的不健全以及傳統官僚體制適應難的問題，政府的數字化轉型不僅難以成為有效解決公共管理和公共服務問題的途徑和工具，反倒成為問題所在。諸如小程序應用的“僵尸化”、線上工作回復“復制粘貼化”等數字形式主義問題層出不窮，這種現象在背離數字化轉型目標的同時，也無法釋放出數字化本身的能量。習近平總書記多次強調，要嚴厲打擊形式主義及其變種，引起了學界的廣泛關注。

通過梳理文獻，可以發現，我國學者對數字形式主義的研究已有不少成果。學者陳新以數字化形式主義為研究對象，認為其產生機制源于上級注意力的扭曲[1];學者趙玉林、任瑩與周悅在肯定數字治理為我們帶來數字紅利的同時，也批判了“指尖上的形式主義”有深層次的制度原因[2];學者馬雪松認為“數字減負”形式主義是形式主義的新變種，其異化表現為“數字工程”“數字掛帥”以及“數字變通”，紙上談兵式制造數字表象、大變戲法式偽裝增添工作負擔以及數字攀比式阻礙減負工作[3];學者鄧斌與龔照綺通過對某市某區市場監督管理局的工作記錄進行實證考察，發現基層痕跡化管理嚴重，工作人員選擇性完成工作以及部門合并人員素質不平衡等問題，這些問題使基層痕跡形式主義成為限制工作人員積極性的枷鎖[4];杜寶貴、范逢春等學者對“智能官僚主義”[5]“信息形式主義”[6]的內涵以及表現進行了闡述。現有研究開啟了數字化背景下新形式主義研究的先河，豐富了新形式主義的內涵，具有重要的學理及現實意義。然而，關于數字形式主義的困境和挑戰還未引起學界的重視。因此，本研究從數字形式主義的生成邏輯出發，分析探究數字形式主義的制度困境，并進一步提出相應的對策建議。

一、數字形式主義的生成邏輯及其表征

（一）目標置換效應下數字形式庖代數字內容

數字形式主義作為形式主義的異化結果，以社會心理學為基點，源于“目標置換效應”的深化。“目標置換效應”由美國心理學家洛克與管理學家約翰·卡提出，其本質是錯把達成目標的手段或策略當成目的，以“如何做”掩蓋了“為了什么”，本末倒置，過度關注實現的方法程序等形式[7]。數字形式主義的“目標置換效應”融于形式與內容的關系之中，以數字指標為例，數字既是一個績效標準，又是一個民生反映。作為績效標準，它所表達的是政府人員完成分配任務的結果，是作為組織經濟人晉升獎罰的依據;作為民生標準，它是人民大眾生活最真實的反映。在當下政府組織中，數字的績效屬性已然超過其民生屬性，更多地表現出其背后的經濟屬性。具體而言：一是巧立名目，APP滋生形式主義溫床。人民日報評“指尖上的形式主義”現象，認為指上“清風”，帶來的是工作“新風”[8]。在實際工作過程中，政務APP不僅沒有提高工作效率，反而占據大量時間。有人為了工作加入幾十個微信群，時刻為微信群的任務待命;有人把活動拍照留痕作為工作效果衡量標準;有人在微信群與朋友圈炫彩作秀，“夸夸群”與“腐敗圈”盛行等等。層出不窮的APP應用偏離本質，終會淪為數字形式的泡沫。二是數字應用呈現出空中樓閣的特點。政務APP的開發目的在于便民便政，然而一些組織不考慮任何實用性，隨便開發一個APP，由于管理不當、用途不大等原因卻淪為“僵尸空殼”應用。APP開發注重的是經濟效益，以高使用量、高評分、高回報為追求，但實質的功能性推廣受阻，慢慢就會被拋棄。互聯網+政務網站客戶端前期投入大量的人力與財力但徒有空殼，出現“事不成”“臉不見”“門難找”等情況。三是私人經費偷梁換柱。在官僚內部，下級要向上級報銷經費，由于經費限制內容，下級便各出其策，將高額經費化為“虛有”的其他可批準形式，甚至私人支出也改頭換面進行申報，內容空殼化，形式成為獲取公共資源的工具。數字形式主義在這種庖代效應中加劇，數字化水準在此根源之下持續下降，起著反作用。

（二）理性選擇效應下數字治理政策的執行偏差

布坎南的公共選擇理論基于經濟人模式，研究了市場經濟下政府干預行為的局限性或政府失靈問題，并提出所謂政府政策低效率是指執行的政策不是最好的政策，不能確保資源的最佳配置[9]。政策執行偏差是政策執行者在執行過程中受到主客觀因素的影響，其執行效果偏離政策目標并產生了不良后果的現象。數字治理越來越成為國家治理的重要支撐，在數字技術的支持下，強化了政府對社會的管控，增強了政府對社會治理的自信，政府在享受數字紅利的同時對數字治理的依賴性也在增強，但強控制下的數字化矯治會反噬數字治理的成果，產生數字形式主義。數字治理政策的執行偏差主要表現為：一是政策的執行定位偏差[10]。理想化的數字治理政策是一個基于精準識別、分析和檢驗執行，從向外“輸血”邁向政府社會“造血”的良性過程。從某種意義上說，政策精準定位是數字治理政策的核心要義。然而，政策執行在賦權、標準、動態調整方面執行力不足，表現在上級權力及下級權力不足，基層可量化標準過多，以及從經驗性治理到數字化治理的轉變過程中，基層政府的工作被程序化的技術支配，其自主裁量的空間越來越小，對環境的敏感性降低，致使動態調整不足。二是政策的執行權配置偏差[10]。主要表現為：一方面，央地目標沖突，由于中央與地方數字治理目標訴求不一致，地方政府在接受信息后選擇性執行政策。以精準脫貧為例，中央訴諸長效治理機制，而地方更關注短時期治理成果，大部分地區認為精準脫貧就是政府有針對性地撥款，從而直接對地方貧困群體強制性脫貧，致使一味強調經濟收入指標卻忽視生活質量長久發展，流于數字表達脫貧政績。另一方面，基層內卷化嚴重，基層組織數字治理存在資源稀缺與分配不公平現象。目前數字技術因地受限、因人而異，出現諸如基層政府獨斷、政務平臺APP下載出現“三低”、政府“自我評價”強制規定“民意選項”以及各種線上辦公為加強控制工作，管理功能碎片化、缺乏系統整合等秩序混亂現象。三是支持性配套政策環境偏差。數字治理政策的成功執行，不僅需要政策本身的靈活性，還需要經濟、文化、政治、社會等全方位環境的支持。但在實際運行中，數字治理在個別地方被同化。業績流于形式，這與嚴密的制度考核、社會風氣、文化結構、政治官僚作風都有著密不可分的關系。基層治理政策是由地方實際狀況決定的，要結合宏觀政策與地方制度，制定與地方特征相適應的有效治理規則。然而，既定的電子政務程序為下級執行帶上了枷鎖，不僅會背離治理目標，而且會催生由形式主義異化的數字形式主義。

（三）科層節制效應下縱向壓力的傳導

在體制自上而下的政策傳遞過程中，向下層層加碼，致使目標與執行偏離，多重壓力之下，有限的精力只能應對合理的形式，卻疲于保證內容的質量，因此各種形式主義普遍存在。以上級注意力為導向，當數字技術與組織結構更迭脫節時，其就會演變為“催化劑”，加快了上級注意力的擴張，從而其聚焦基層的維度變大，在此狀態下超負荷工作成為常態，演變為形式主義產生的導火索。具體而言：一是科層壓力型體制過度強化考核、控制和監督。政府提倡評估方式定量化和現代數字技術普遍化，如注重形象面子工程、通過可量化來展示工作、重視新媒體的瀏覽量、忽視關鍵性指標等，過度使用技術只會徒增合理的形式和行政成本，不能優化數字的實質內容和治理成效。另外，上下級考核往往以書面、現場、答辯考核為主，而書面考核幾乎都是數字的堆砌，現場答辯更是臨場發揮，如此下來成效甚微。二是科層壓力型體制削弱基層自主裁量空間。科層式組織管理具有自上而下的程序統一性，由于各基層數字治理現狀差異大，背離了因地制宜的政策導向，從而減弱了基層治理的彈性。除此之外，基層為避責打造亮點式工程，耗費大量資源追求形式上的創新，忽視短板的基礎性工作。同時，也會產生文牘主義，以電子表格、數字以及文件應對文件的方式來表現治理效果。三是科層壓力型體制解構行政發包模式。科層制與基層的治理目標存在差異，科層制注重時效性，總是憑借強制性形式督促基層按時達標。因此，為回避上級與同級的壓力，基層往往編造文字數據材料回應上級，并且上級通過象征性執行治理政策，以及數量化的會議、調研、臺賬等形式考察下級，如此導致數字治理形式化、表面化和短期化問題嚴重。

（四）多元化獎懲機制缺失下的激勵單一性依賴

數字治理的多元化獎懲機制較傳統治理方式提出了更高的要求，要求數字治理激勵機制更加精細化、具體化、多樣化。然而，數字治理激勵機制單一性特征明顯，基層政府采取“有效應對”而不是“治理績效顯著”，導致激勵失靈。主要表現在：一是激勵手段單一化。在數字治理過程中，由于政府還未能從傳統的激勵中脫離出來，對數字技術應用精細化的認可程度比較低，只注重單一的精神激勵模式，相應的物質基礎未能跟上，但這種單一激勵方式不是一種長效的治理方式，更注重短期效益，導致激勵流于形式，粗放化嚴重。二是激勵模式殘缺化。一方面，行政部門作為數字治理的主體，往往處于“治理壟斷”狀態，在保證治理穩定性的同時，存在盲目決策、缺乏長遠規劃以及客觀評判等問題，激勵手段作為治理政策之一，政府人員通過記功等固定方式進行激勵，在政府體制約束下，更多表現為“一職到老”，晉升機會渺茫;另一方面，無效競爭泛濫，良性競爭模式逐漸走向偏離。三是激勵對象的固定化。在多元化獎懲機制下，要求正負激勵均衡化以及激勵對象多樣化。數字治理激勵的要點在于典型激勵，由點到面，但數字治理過程中典型應用不足，往往對某個地方進行負面或者正面激勵后，在后續基層治理過程中再無表現，致使激勵失效。四是激勵理念滯后化。數字治理過程中最重要的角色是人，對人的思想起主導作用的是職業價值觀，我國傳統意義上的人力資源管理仍僅限于程序化的激勵方式，沒有根本的轉變以事為中心的管理理念，缺乏對人的價值觀的培養，沒有將人才發展戰略與員工的管理統籌規劃[11]，注重長遠發展的動力不足，最終亦會使人才埋沒，助長形式主義及其變種。

（五）問責機制異化下的相機策略

問責制是在體制內對超出責任范圍行使權力或者在責任范圍內承擔責任不足的行為進行懲罰的制度。一方面，嚴苛的問責制度能夠矯治政府典型的胡作為式亂政、假數據式虛政、假態度式弱政現象;另一方面，政府過度依賴問責工具，問責制也在持續加碼，下級承受的問責風險在膨脹，導致基層不敢為不敢當式懶政。異化的問責情形衍生出隱蔽化的數字形式主義，主體仍在按照程序執行任務，但趨于主觀被迫執行。具體表現為：一是問責范圍的泛化慣性[12]。問責作為落實工作的一種形式，是統籌頂層與分層一致性的工具。由于問責范圍的膨脹，問責異化出了多種形式，出現了泛化現象。首先，多部門問責，橫向與縱向設置了若干個部門，下級承擔責任眾多，出現了“凡有問題，必有問責”的情形。其次，多種類問責，問責制具有主觀和客觀的雙重作用，客觀督查工作進度，主觀考察執行者的責任與工作擔當。最后，多層次問責，我國實行分層治理問責模式，中間執行層既要應對上級的問責，又要對下級進行問責。人民日報刊文指出，在多部門、多種類、多層次問責下，“有的縣要接受300多次督查檢查，有的企業迎檢要寫上千份材料，有的基層干部有200多天忙于應對檢查考核”，多問責下造成泛化結果。[13]二是問責力度的強化慣性。中間執行層將上級的問責壓力傳遞給下一層級，下一層級的業績是中間層級晉升與避責的依據，因此中間層級對下級問責力度強化而異形。首先，向下層層加碼。中間執行層為了同層級的競爭需要，不顧實際情況，向下傳遞的過程中數量和標準被層層放大，最終演變為不可能實現的工作任務或脫離實際。其次，層層問責加頻。問責制有自上而下的強化與波及效應，面對一些情況復雜、沖突激烈的情形，有的中間執行級為避責對下級強化問責，只做“傳旨者”和“甩鍋者”，不反思本身工作問題，以對下級加壓代替實質性執行因地制宜的政策。最后，層層問責加壓。問責制本用來懲治濫用權力或履責不足情形，但被中間層利用，頻繁向下施以高強度問責手段，以問責強度和數量來顯示，一旦遇到問題，不辨是非與過失輕重，直接采取大范圍問責等極端方式。三是問責過程的虛化慣性。虛化是最為典型的形式化表現，具體表現在：首先，問責要求程序化，問責過程中，問責直接由直屬下屬承擔，導致問責精準化缺失，問責情形偏移具有針對性的問責形態。其次，問責內容痕跡化，問責對象在具體情況下負相應責任，其問責情形越來越以可見性的材料、文字、數字等體現。最后，問責方式表面化，基層逃避責任，上級不愿走訪調查問題真實所在，而是急于尋找“背鍋俠”，不徇出處，“定罪”方式簡單粗暴。

二、治理數字形式主義的制度困境

（一）約束困境：監管錯位與數字痕跡化自反性

當前我國處于深化改革和經濟轉型的關鍵階段[14]，政府事務趨于繁雜，面臨的風險挑戰增多，重擔通過層層傳遞累積為基層的壓力，使基層負擔加重，但各種人力資源、行政資源并沒有發生改變。監督是最好的防腐劑[15]，一方面，中央自十八大以來十分重視巡視督查作用，監管制度在數量與嚴厲程度方面持續加強，督查層層進行，疊加壓力累積至基層政府。另一方面，監督喪失精準性，督查過于頻繁、指標過于細化，準備工作浪費了大量時間，基層為了應付上級督查不乏有補材料、偽造數據的痕跡化現象。具體表現為：一是監管的形式化。一方面，在上級督查時，基層積極響應，轟轟烈烈搞理論學習，但有時卻僅僅落實了心得體會，只注重巧目卻不注重學習效果，甚至有官員通過網絡抄襲、代寫敷衍了事，督查流于痕跡，結果違背了初衷。另一方面，監管不問只罰，數字稍微有出入便直接進行批評追責，不深入了解背后原因，不考慮各地方的行政環境、資源能力等實際情況。二是監管的人格化。為蒙蔽上級，中間執行級為下級制定極端細致的數字指標，使上級備受“迷惑”，而基層卻是其中的犧牲品，他們所推行的“兩手一起抓”，既要耗費時間準備督查，又要將細化的指標還原為最初的形態，這種新的督查形式看似合理有效，實際浪費的是行政資源、人力資源與物質資源，不會產生任何治理效能。三是監管的機械化。傳統監管部門對數字指標具有依賴性而數字的效用、相關性、持久力以及數據的誤差都將影響數字指標的質量。當數字使用之前沒有經過可行性評估、用于治理的數字與治理領域的相關性呈負相關與零相關、數字的生存空間具有地域性需要考慮其背后的承載物、大數據誤差在幾百次方后的差值足以影響某一進程時，才不得不反思整改制度的漏洞。

（二）動力困境：規則約束與數字化技術的異步性

在技術社會的發展過程中，社會關系由“個體—家庭—地方”之間的三層關系轉變為“個體—家庭—地方—組織”四層關系[16]，那么數字治理所面臨的主體變多，所以其對規則的需求也在增多。一般認為，運用數字技術進行國家治理，是在沿用國家規則，在不違反地方規則的前提下，更多地采用組織規則進行治理，這就是村莊治則天下治、組織治則國家治的基本治理邏輯[16]。數字技術更迭速度較快，從1.0進階到3.0，快于社會規則的更迭速度，因此數字治理結果產生技術失范異化。具體表現在：一是技術場域缺乏制度保障。過快發展的數字技術在應用于數字治理過程中時，由于過度精細化、準確化以及超前化，致使制度與數字技術脫節。精細化的數字技術在沒有約束下放大上級的關注力，苛責下級的義務，從而產生技術異化現象。譬如，政府在專家評分系統引進數字技術以彌補人工的不足，而基層政府為提高考評分數廣泛采用不適宜的先進技術，這與政府數字化轉型過程中不完善的制度相沖突，導致產生數字化的形式主義。二是技術創新受制于技術精英[16]的自我規制。在沒有規則約束的場域，數字技術的創新完全取決于技術精英的自我調度。如何讓數字技術與國家治理協同發展？這需要從國家治理現狀出發，來創新數字技術形式。然而，技術精英的有限理性與自我約束限制其創新形式，至今仍無法消弭技術的負外部性。例如，新冠疫情期間，健康綠碼作為出行第一要求，給一些信息弱勢群體帶來了不便。繁瑣的小程序使信息貧困者如老年人等出行困難，但也不乏“漏網之魚”，在為健康帶來保障的同時又帶來了隱患，技術創新沒有做到貫徹以人為本的理念。三是數字應用規則與個體發展規則異步。較為典型的就是數字鴻溝的出現，數字發展出現了嚴重不均衡現象，表現在城市與農村之間、不同年齡階層行業的人之間，信息擁有與使用量不均等。諸如各種APP應用于百姓生活中，政務平臺中各種APP由于操作繁瑣實用性不強，在農村與中老年人中如同擺設，推廣受阻。四是數字技術稀釋數字指標規則異化[16]。信息技術科學量化指標是近年來較為流行的政府數字治理方法，以更公平細致的指標進行考核。然而，隨著數字技術的發展，數字指標由單一化到逐漸設立新指標去掩蓋不利指標的比例。

（三）保障困境：數字智能與數目字管理的負強化

數字智能嵌入政府治理已是大勢所趨，其能夠解決傳統治理過程中精準服務度低、人力資源匱乏、決策時間長等問題，但是智能治理所帶來的風險也必須納入考量之中。數字智能在保障機制無法同步時，會帶來技術負能，會使政府陷入決策困境。數目字管理是中國傳統治理的一套方法，很多學者認為這是治理無能的重要根源，由于數字智能參與決策治理具有不兼容性與局限性，對數目字管理進行了負強化。具體表現為：一是數字智能難以衡量數目字的公正性。人工智能參與治理，追求效率是根本目的，避免了受人情、情感、經驗等非理性因素的影響，而政府目標為追求效率兼顧公平。數目字管理以數字指標為核心，人工智能以數據為基礎，通過數據分析，進行決策，作出最優選擇，但最優絕對不是最合適，持續選擇最優可能會犧牲大多數人的利益，那么智能決策的終端不能兼顧公平，最優的數字不是政府所追求的，因此只會對治理數字形式主義產生負強化。二是數字智能加大數目字管理的成本。智能決策將指標層層分解細化，上級政府對分解對象全面監管的成本非常高，需要足夠的人力資本與技術資本。但在不能保證成本的情況下，上級政府不得已采取定量的方式來保證下級政府完成績效，而數字表格、文字報告等客觀數字指標就成為衡量的工具，成本降低的代價則是成效“空心化”。三是數字智能使數目字管理彈性空間變小。技術理性在數字智能決策中占據主導，在數字技術使國家治理效能大幅提升的同時，其技術手段的效用被放大，理應承擔重要引導作用的價值理性逐漸偏移，并且國家對數字技術的依賴性呈遞增狀態。在大趨勢下，數目字管理變為智能化數目字管理，智能化意味著程序死板化，傳統的人為數據分析以及管理都將被程序固定化，價值理性逐漸被掩蓋，數目字的靈活管理空間將變小。

（四）調節困境：數字精準與數字鴻溝的對沖性

數字精準有兩層含義，一是數字必須準確精要，二是數字技術治理必須切中要害。在治理數字形式主義過程中，由于調節機制精準化服務的精準性不足，在不同領域、不同群體或不同地區之間存在著巨大的鴻溝，使數字精準與數字鴻溝之間存在著負能的對沖性。這種對沖性具體表現在：一是數字的精準受制于人的趨利避責。在數字治理過程中，理應以數字精準為矯治點，然而數字形式主義是在政府層級節制與僵化效率低下的體制下政府無法及時有效回應使命式與問題式的治理需求的結果，這使得形式主義不斷地被重復異化，最終導致對待數字形式主義陷入改而不變的困境中。由于調節制度、追求數字精準性缺乏常態化，使得基層一旦被追究責任，便會手忙腳亂以及不顧實際，有的地方為規避責任，大搞“地下動作”，篡改數據追求精準或者為“甩鍋”責任下移，導致層層形式主義陷入循環往復之中。二是數字精準性治理受制于人力資源與能力。有效政策的實現有賴于良好的執行力，而人力資源是政策獲得持久生命力的核心要素，基層干部自身的能力與資源是最有效的保障。數字的精準性實施與執行人員的執行能力以及熟練運用數字技術的能力直接相關，但是政府各層級人員素質參差不齊，導致偏離初衷，治理效力不足。三是數字精準性普及受制于短期考核的壓力。“立竿見影”成為普及數字精準性治理政策的最大隱患，很多地方官員急于應對上級“數字脫貧”目標，倒逼各級干部不得不優先考慮那些能夠立即出成績的措施，但數字精準性普及需要一個適應過程，在普及中面臨的環境極其復雜，不能囊括所有可能性，需要不斷調整適應，達到理想的治理效果，否則在短期考核壓力下，只會加劇數字形式主義現象。四是數字技術的精準性制約公民權利保障。數字技術為組織和個人表達帶來了機遇，賦予平等的話語權。但是，精準嚴密的數字技術對公民個人隱私造成了侵犯，“一切皆數字，人人被數字化”，任何行為、身份以及交往軌跡都被數字所破解，完全暴露在數字世界。很大程度上，這種數字暴力[17]的存在，極易引發社會恐慌。

三、破除數字形式主義困境的策略

（一）約束機制：以數字形式主義為對象，推動數字監督制度優勢轉為治理效能

其一，克服“唯數字論”，建立隱蔽性“數字”指標督查循環機制。隱蔽性“數字”指標不是真正可量化的數字，而是民生的量化。“量化民生”體現在人民的成就感、滿意度以及幸福感上，這就要求不能停留在表面、正面的數字， 還要追求深層次、側面的“數字”。這就需要督查小組監督深入日常，建立循環系統，即實地調研——反饋——治理——反饋——督查調研，真正從根源上了解基層治理現狀，擺脫數字依賴，用真實的“民聲”去反映民生，再反饋，以此循環，彌補漏洞。其二，嚴懲數字形式主義行為，建立事前、事中、事后的監督鏈。要把力戒數字形式主義行為作為督查、述職以及考核的重要篇幅，以此來應對數字形式主義問題。首先，提高事前敏感度。提高各級干部的責任意識，使其做到權責一致，明確滋生形式主義問題的領導直接責任，建立治理數字形式主義考核指標并增加其權重。同時，以上級為標桿，做好表率。其次，注重事中的動態監督。在事前的預警基礎上，對形式主義行為進行全方位多視角立體式的監督跟蹤，對稍有萌芽的行為進行自上而下、自下而上的監督。最后，加強事后嚴厲打擊。曝光批評怠慢治理數字形式主義政策的組織部門及個人，懲治其不畏不為之過，充分發揮輿論監督與民眾監督的作用，暢通民眾舉報通道。其三，以客觀理性評判為基礎，建立督查容錯機制。督查組織部門中存在不問只罰行為的原因在于容錯機制的不完善。督查的意義在于更好地治理，治理講究因地制宜。因此，依據事實建立一定的容錯機制是必不可少的，要綜合考慮各地方的主客觀因素，包括人力資源的能力、工作壓力過大、群眾主觀說法不一等主觀因素以及環境惡劣、調研人口數量過多、組織層級原因等客觀因素。

（二）動力機制：構建良性數字治理生態，強化激勵下的正向政策協同效應

協同理論認為，在一定條件下，處于系統內部的相對獨立的各子系統之間能夠協同工作，從而有效實現系統的運行目標[18]。由此，一要推動政策執行的條塊協同[19]。在我國數字治理過程中，最典型的政策機制是自上而下以及自下而上的縱向政策執行協同機制以及橫向的同級之間的協同機制。一方面，在縱向上，由領導機制發揮作用，自上而下出臺相關治理政策，向下傳導，建立高頻次的考核晉升體系，形成縱向競爭，各級政府根據實際制定地方激勵政策。與此同時，利用自下而上的反饋機制彌補以上模式的不足，僅憑頂層設計不足以見成效，只有民眾訴求得到真正滿足才能達到治理效果。另一方面，在橫向上，地方政府之間聯合發文響應上級政策，通過規則、政策、制度整合，推進同一層次上的主體進行聯合治理。二是推動政策執行的目標、工具、結果協同[19]。明確開放各級政府數字政策的治理目標，以數字技術作為政策執行重要工具，強化公共服務以用戶為導向的理念，重視大數據作用，以此分析用戶需求，并加強引導公眾數字化轉型體驗，調動基層政府與公眾共同學習新型技術的積極性，營造共同學習的氛圍。定期檢驗成效，以結果為反饋，發現政策執行偏差，及時調整并不斷適應，制定協同治理下的最優制度。三是推動政策執行的多主體協同。重視數字化轉型，通過多方政策激勵為公眾提供更為多元的參政渠道。政府作為背后的掌控者，要實時關注各主體間的利益訴求，發揮數字技術的最大優勢，構建數字生態系統，每一個主體都是系統的一個要素，扮演著不可或缺的角色，充分發揮相應作用，及時鏟除不協調的因素。

（三）保障機制：以數字化創新為導向，堅持“標本兼治”的執行原則

數字化發展給社會帶來紅利的同時也帶來了負面效應，數字治理出現了“治標不治本”的根本性偏離。因此，要克服主觀主義與功利主義的價值取向，注重技術、價值、制度整體協調的治理模式。一是公共理念與數字技術應用的協調。數字化形式主義的產生根源于趨利避責，為避免此類現象的發生，需要重塑技術理念。一方面，摒棄數字技術至上的觀念，技術不是萬能的，仍然需要制度約束，否則會走向絕對化、非人性化、客觀化，從而變得死板教條。另一方面，引導人性主導技術，擺脫技術依賴，樹立技術為人服務的理念。明確價值理性與技術理性的最優比例，做到實現人自由限度的同時保持技術的溫度，繼而克服技術負能。二是數字技術創新與制度的平衡。要消弭信息孤島與數據壁壘，數據不應是孤立的，應是流通起來的，數據庫要進行技術性地尋求數據，由于各個地方組織數據收集的標準不同，因此建立跨部門、跨組織的大型流通數據庫對治理發揮著重要作用，并以技術開發來控制其他成本水平。三是加快官僚體制的數字化轉型。一方面，通過數字技術創新，完善體制內的激勵體制，優化體制內部的競爭環境，以新任務、新挑戰為動力，使競爭公開公正透明。另一方面，要制定公正合理的數字化標準，統籌線上與線下管理，以電子化消除“無效留痕”行為。在數字化創新的引領下，標本兼治，享受數字化帶來的便利。

（四）調節機制：以數字精準為靶向，消解數字鴻溝與數字貧困

數字貧困，顧名思義，是指數字化普及度低的地區、人口以及階層落后于時代的現象，也是指數字形式主義泛濫，致使數字失去本身屬性的領域。數字精準性的實現以其所服務的對象需求為導向，要通過數字技術對公眾意見和需求進行數據智能化分析，精確及時回應并實現更加有效的治理，同時要保證數字質量過硬。為此要做到：首先，要精準引導樹立正確的數字觀，走出數字陷阱。一方面，正確的數字觀基于準確地界定數字在治理中所扮演的角色，數字只是治理的輔助性工具，并不是決定性條件，要科學地認識、獲取、使用數字，通過數字發現問題、糾正偏差，走出困境、實現目標，不要“為了數字而運用數字”[20]，切忌用關乎民生大計的任務來服務數字。另一方面，綜合運用數字，杜絕精準服務過程中由于片面使用數字而發生重大的、難以挽回的錯誤。這就要求領導著眼于動靜態數字、顯隱性數字、多角度數字等，對實際情況進行全方位研判。其次，要精準識別“數字貧困”，確保數字資源公平分配。“數字脫貧”的要義在于搞清數字脫貧的貧困點，這就需要深入數字化發展貧困地區，走訪信息貧困人口，調查信息貧困行業，精準識別不同等級的貧困人口，切實根據當地數字化發展水平制定不同的信息貧困幫扶計劃，進行相應投入以實現數字資源的公平分配。最后，要精準凸顯政策認知，強化政策受眾的人文價值導向。社會倫理是社會輿論導向的重要組成部分，數字治理政策應彰顯人文價值。在治理理念上，要以人為本，數字治理要始終著眼于解決關乎人民根本利益的問題，摒棄數字導向，精準地識別不利數字、不真實數字等一切有可能對人產生“數字污染”的戾氣。在政策設計上，要結合數字治理目標與人們的治理需求，平衡目標群體的利益結構。數字形式主義的產生部分原因來自于利益受損，弱勢群體同樣擁有使用數字資源的權利。因此，在政策評估過程中，要以人民反饋為主線，在數字賦能基礎上發揮目標群體的主觀能動性，建立更加科學、良好的數字生態環境。

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【責任編輯：張曉妍】