當前預算績效評價存在的問題及對策

易純冰

摘要：自2018年發布（中發34號《關于全面實施預算績效管理的意見》）以來，我國開始對財政預算績效體系進行改革，擬建立一個負責、高效、清廉的新公共管理平臺。預算績效評價是對財政預算支出的監督與問責，我國以其為切入點，迅速自上而下推廣，不斷擴大評價規模、拓寬評價范圍、暢通專家和第三方參與渠道。至今，已基本覆蓋除社保基金以外的三本政府預算，并在部分省份進行了部門整體績效評價的試點，取得了階段性的成果。但當前我國預算績效評價在隊伍建設、指標體系、評價結論、結果應用和技術支撐等方面仍存在不足，本文針對這些問題提出一些對策，以供參考。

關鍵詞：預算績效評價;問題;對策

預算績效評價是構成預算績效管理的最核心的要件，是衡量政府預算部門和資金使用部門工作能力的手段，我國預算績效評價秉持經濟性、效率性、效益性和公平性（即4E原則），在節約公共資源、提高資金使用效益、促進財政預算管理科學性等方面，作出了卓越的貢獻。

一、預算績效評價概述

（一）預算績效評價的定義

預算績效評價簡稱績效評價，是指政府主管部門、政府資金管理及使用部門、單位等于公共資金投入使用后一定時間內或項目結束后，以既定的績效目標為依據，適當地選取評價辦法，以科學現實的評價標準為參照，按照績效的內在原則，依據規范的評價程序，對財政資源投入的效率高低、效益好壞、經濟性的強弱和是否具有公平性開展的客觀、公正的測量、分析和評判。

（二）預算績效評價的對象、范圍、內容

績效評價的對象與預算管理的范圍一致，包括各級政府所有收支預算，分為單位自評、部門自評和財政評價三大主體方式。單位自評包括本部門所有資金;部門預算包括財政預算安排的資金和部門自有資金以及由部門主管分配使用的資金等，部門和財政預算選擇重大項目周期性評價。

（三）預算績效評價的意義

績效評價是財政部門正確決策的基石，提高預算編制的準確性，促進財政資金的合理分配、降低財政投入成本;提升項目單位使用公共資源的責任感、提高其管理預算資金的能力、推動完善政策設計、加強過程監管、改進管理、堵塞漏洞，促進資金使用效益的提升，提高公共產品的服務質量;績效評價更有效的作用點在于行政管理層面，能為財政部門對各單位問責提供依據，以改善管理、優化流程、規范行為，也是各級政府有效轉變政府職能、大力推進政府管理創新的關鍵手段。

二、當前預算績效評價存在的主要問題

（一）績效評價人員匱乏，績效意識薄弱、專業能力不足

目前各級政府雖然設置了預算績效股等專業機構，但編制不足，大部分是由財務人員兼職，時間和精力分配不足;預算績效管理制度尚不健全，部分資金主體責任沒有落實，資金運行各環節分工不細，績效管理要求不清，績效意識未能建立;傳統預算“重過程，輕結果”的思想尚存，尤其在偏遠縣區，預算績效管理剛剛普及，人們缺乏對它的理解和關注，績效評價成了形式主義的走過場，蒙混過關的現象比比皆是。同時，財務人員大多是會計、財務管理、經濟學等專業，而績效評價工作人員不僅需要掌握財經知識，還要熟悉相關政策、了解財政、預算、項目業務，這就要求必須具備管理學、法學、統計學、工程學等方面的知識，并持續更新知識體系;另外，部分縣份缺乏專業的第三方評價機構，技術支撐力量不足，需要積極開展培育并引導規范。

（二）績效目標管理不規范，設定不完整

績效目標是項目立項、預算執行、績效評價的依據。預算績效評價是滯后的，但其考核卻是全面的，要有效地提高績效管理水平，就要把4E原則前移，在預算編制申報階段設置績效目標時融入相關理念。當前，受投入型預算思想的影響，績效指標設計重點偏離，側重于對建立規章制度、編制實施方案、撥付時限等靜態方面情況的衡量，缺乏對資金使用效果、效率、預算執行剛性約束等動態情況具體、有針對性的考量;部分資金仍未按要求設定績效目標或設定不完整;績效目標的設定較為空洞，指標沒有細化量化，可衡量性不強，甚至存在不合理現象：如重投入輕效益、關鍵指標設定低于規劃要求、量化指標與項目內容無關、目標設置不能體現總體目標實現程度或與計劃數、投資額不匹配;績效目標沒與實際結合，經常出現指標的完成值是績效目標值的幾倍以上的情況;另外，績效目標未按要求審核及同步批復下達現象也時有出現。

（三）績效評價指標體系不完善，實用性差

績效評價指標用于量化財政資金管理過程和支出結果，是績效評價的關鍵。當前，各級財政預算支出的范圍、項目在逐年變化，新政策、新要求時有出現，現有的評價標準已不能滿足需要;由于項目行業不同、屬地不同、專業和使用方向不同需要不同的評價指標，急需要出臺全國性的細分指標庫，形成統一“度量衡”;績效評價指標庫定性指標多，定量指標少，不利于橫向縱向比較;個性化指標可參考性低，案例庫不豐富;前期對成本效益重視不足，導致成本指標虛化、質量指標弱化、效益指標軟化;沒有高級別高效力的法律文書對指標設置統一規范的操作程序，指標權重和評分標準的選擇全憑主觀判斷。評價人員在設置指標時容易陷入“指標陷阱”，設計得太多、太細，或未根據項目內容進行個性化開發，指標結構、權重及賦值不合理，不能體現指標與預算和項目初衷的關系，使評價缺乏依據，直接影響績效評價的質量。

（四）績效評價報告不規范，結果流于形式

績效評價報告由評價方根據績效指標評分編制，真實反映被評價單位預算績效管理現狀和績效目標完成情況，揭露存在的問題并進行分析，提出解決方案。它是預算批復流程的必要步驟，能促使各級政府部門尋找問題的根源，積極尋找方法，出臺相關措施，糾偏改錯，提升財政資金管理水平。當前，受績效指標虛設和工作人員專業性不強、經驗不足等的影響，作為成果環節的績效評價結果缺乏科學性和權威性，結論千篇一律，基本都是優和良，無法反映資金實際使用效率和真實的績效水平，更不利于揭示問題的根源。主要表現有：評價結論與評價分值不符，勉強定級;評價結論互相矛盾，降低了報告的可信度;揭露的問題與評價指標賦分之間沒有建立對應關系，論據不充分;未能深入分析核心問題的根源，定性不準確;對策建議的提出針對性不強，甚至存在邏輯偏差和專業錯誤等。

（五）預算績效評價應用機制形同虛設

目前，績效評價結果的公開不透明，往往“報喜不報憂”;績效評價與監督融合機制有待建立，績效評價工作中發現的違規問題缺乏及時跟蹤核查、整改落實的依據和手段;評價結果運用不充分，沒能起到對預算安排的指導作用和對方案的調整作用，績效評價報告淪為了保證次年預算安排的一個過場式流程：自評得分低的項目仍安排下年預算，預算資金大量結轉情況下，繼續下放資金，造成大量資金閑置或無效。另外，我國公共部門績效管理“重績效、輕激勵”問題比較突出，兩者的融合不夠緊密，追責問效機制也不健全，評價運用主要停留在部門單位整體層面，最多下達到科室，并未分解到個人，導致許多崗位人員誤認為績效評價與其崗位職責不相關，不重視績效，甚至不積極、主動配合績效管理，尤其在基層，績效評價幾乎相當于工作總結。評價結果對負責人、經辦人問責和懲治沒有落到實處，與其職位升降，薪酬增減也沒有掛鉤。

（六）信息技術支撐是短板

通過信息化建設，實現對各類信息的整合，便于在戰略層面展開全面的分析，不斷提升政府的績效預算能力，是現代化公共管理的硬性要求。當前，由于部門和單位整體績效評價尚未成熟，政府績效管理也還未全面覆蓋，我國雖然已有大數據系統，但整個政府的多主體不能有效的配合，數據不能互通，暫時不能實現跨部門的信息配合和充分利用，績效與政策、業務、資產等信息未能實現融合，至今沒有一個獨立統一的預算績效管理數據化系統。尤其在基層區縣級政府，現代化辦公還未普及，很多文件還在用紙質材料進行傳遞，數據庫建設落后;評價人員要獲取信息往往需要溝通各方關系、書面遞交很多請示報告、花費大量時間、輾轉多部門、而最終獲得的資料卻不一定實用有效。

三、對策和建議

（一）加快基層隊伍建設，提高績效意識和管理人員專業水平

增設專門的機構來對預算績效做管理，并配置相應的人員編制，拓寬引入專業人才的參與渠道，打破原有的人才引入觀念，嘗試把教育、環保、工程等相關專業的人才吸收進來;引入第三方機構，并做好專家和第三方機構的交流和監管;破除投入型預算“只管把預算爭取來，把資金用出去，績效不考慮”的思想禁錮，進一步明晰權責，將權、責細化分解到每個崗位;建立績效評價結果與激勵融合機制，將每個崗位績效目標完成情況與薪酬水平、晉升機會掛鉤，讓績效理念深入人心，調整思路。強化專業培訓，工作調研，學習交流等措施，培養“一專多能”的復合型人才，重點讓主要領導和分管負責人參與到培訓中來;加強縣區之間的交流，對標學習，吸收先進經驗;嘗試與人大、政協、監察、審計部門建立績效評價小組，發揮專業能力和帶頭作用，形成工作合力。

（二）強化績效目標管理，踐行相關程序

強調績效目標是申報預算的必備條件，全面實行績效目標管理;績效目標要隨文下達，有項目就有績效目標;在事前績效評估和項目評審的基礎上，按照具體可衡量、關聯可細化、現實可達到、輕重相匹配的原則系統分析，科學設立績效目標，反映資金活動的范圍、方向與效果;特別要設計一些反映項目內容與成果的指向性指標，以直觀判斷項目實施效果，避免項目單位利用已有成果或相對成熟的技術套取科技資金的風險。具體來說，在預算決策層面強調相關性，確保預算資源被用于正確的事業，充分滿足人民群眾的需求;在預算管理和執行過程中關注效率和規范性，制定嚴密的管理制度、運用正確的手段與方法、確保資金被正確的使用;還要重視預算的效果，即產出、效益和滿意度，強化支出責任，促進績效目標實現，并關注其帶來的經濟、社會、環境影響。

（三）建立全面、統一的績效指標體系，規范指標設計方法

豐富、補充未來價值、可持續發展等方面的指標，強化成本、質量、效益指標，優化刪減重復的類似指標;制定一套分行業、分領域、分層次的全國統一的核心指標體系，出臺個性化指標參考庫。在法律法規層面細化績效評價指標設計方案、規范操作流程，強調績效指標應明確、具體、可衡量;突出結果導向，強化“成本效益”理念，原則上財政和部門績效評價的產出、效益指標權重不低于60%;要求指標設計必須體現項目特點，聚焦評價重點和所要回答的關鍵問題，選取最有代表性、最能直接反映產出和效益的核心指標;突出邏輯層次，遵循SMART原則和“二八”法則，盡量精簡量化，并合理安排結構和賦分。還要建立評價指標動態調整體系，提升指標運用能效，對原有的評價指標作出必要的調整和補充。項目實施階段（年度評價、中期評價）側重于過程指標與產出指標，項目完成后側重于產出指標和效益指標。

（四）提升評價報告的規范性、有效性

績效評價報告要求邏輯清晰、內容完整、依據充分、數據詳實、分析透徹、結論準確、建議可行。要建立質量監控體系，設計相關制度、程序，保證績效評價報告結論真實有效。

從政策高度給出整體評價結論，突出項目決策是否科學合理，項目運行是否符合發展趨勢。對存在的問題，要圍繞績效評價指標進行分析：沒達到目標的，分析查找原因，定性時要有法可依;按照重要程度順序提出問題，分類指出，明確精煉;分清問題所在環節，抓住重點，指出問題產生的根源;對于普遍性的問題，從政策設計找原因，具有典型性的問題，透過現象找本質，并用以借鑒到同類項目。意見、建議的提出要站在法律法規和政策高度，同時還要借鑒國內外的成功經驗和做法;要對應問題提出意見、建議，強調針對性和可操作性，不能是大話、套話;還要兼顧支出安排的合理合規性，執行的約束有效性、資金安全效益性和以后年度計劃等。

（五）著力解決績效引領和約束激勵不強的問題

績效評價結果是事后的、時點上的，有一定的局限性，而預算的本質是政治的，影響其分配、執行及結果的因素很復雜。當前，我們仍應按照社會需求來分配預算資源，同時運用評價報告科學引領預算安排，實行競爭性分配改革：低效無效的資金削減或取消，長期沉淀資金一律收回，績效好的優先保障，存在問題的限期整改;對延續項目，下一年度預算的分配時要充分考慮績效評價結果，對轉移支付，評價結果作為中央分配預算的參考依據;另一方面，將權、責細化分解到每個崗位，踐行首長負責制、行政問責制和重大項目終身責任制，壓實績效主體責任;讓評價與激勵高度融合，構建金字塔激勵機制，將每個崗位績效目標完成情況上報人事，讓評價結果與薪酬水平、晉升機會掛鉤。

（六）建立智能化大數據信息平臺

廣泛開展部門績效評價，讓部門作為橋梁，向上鏈接戰略規劃和政策方向，向下鏈接基層項目，借鑒省級財政業務一體化系統，著力構建一個服務于預算績效評價的公用信息平臺。將指標庫、信息庫、項目庫、專家庫聯系起來，實現跨部門數據集合，給指標應用提供績效大數據支撐;通過大數據應用、分享，找準評價切入點和可行方法;將數據進行縱橫對比分析，對評價對象給予科學合理的定位;分析問題根源，提供預警、預測未來發展趨勢。另一方面，打造一個將預算績效管理全過程都覆蓋的信息化系統，實現各模塊全數字化，全員按權限操作，全過程在線管理、評價全流程跟蹤、指標庫全動態管理;利用信息平臺公開績效目標、評價結果以及后續的追蹤問責，接受外部監督，倒逼責任部門積極采取措施改進預算管理，提高預算績效水平。

四、結束語

我國較晚才開展績效評價工作，當前在理論研究方面，仍處于摸石頭過河階段，學術界對績效評價標準、方法、結果應用等方面研究尚淺，文獻極為匱乏，希望筆者以上建議能為當前績效評價難題提供方向和思路，貢獻微薄之力。

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