黨的十九大以來我國著作權領域學術觀點述評

張洪波 付麗霞

【摘要】黨的十九大以來，以中國特色為基礎的著作權制度體系日趨完善，著作權主體、客體、權屬規則等得到優化。與此同時，技術推動的新業態發展也在指引著我國著作權制度的變革，體育傳媒新產業、短視頻新媒介和區塊鏈的著作權新問題逐步得到解決。不僅如此，我國著作權治理機制全方位優化也已開啟，著作權集體管理制度得到進一步強化，著作權司法保護和行政保護得到進一步加強。

【關鍵詞】十九大 著作權 制度變革 治理機制

【中圖分類號】G230 【文獻標識碼】A 【文章編號】1003-6687（2022）4-141-06

【DOI】 10.13786/j.cnki.cn14-1066/g2.2022.4.017

黨的十九大開啟了中國特色社會主義建設的新時代，黨中央高度重視新時代背景下知識產權保護工作，作出了一系列重大戰略部署。習近平總書記多次強調，“創新是引領發展的第一動力，保護知識產權就是保護創新”。2019年11月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關于強化知識產權保護的意見》，為今后《中華人民共和國著作權法》（以下簡稱《著作權法》）等專門法修改完善中實行懲罰性賠償原則，提高侵權違法成本，強化知識產權行政執法、司法保護、技術保護和社會治理等明確了方向。2020年11月30日，中央政治局第二十五次集體學習時，作出了知識產權工作“五個關系”的重要論斷，將我國知識產權工作提到了前所未有的歷史新高度，為新時代著作權工作提供了根本遵循和行動指南。作為知識產權的核心組成部分，著作權保護工作的開展對于我國新時代經濟社會高質量發展和社會主義知識產權強國、文化強國建設具有重要意義。為使著作權保護的積極效用得以發揮，理論界與實務界也在不斷加強研究和探索，分析研討新時代背景下我國著作權領域的新發展與新變革、新問題與新挑戰，深刻反映出黨的十九大以來我國著作權領域的新格局、新氣象。隨著2021年中共中央、國務院先后印發《知識產權強國建設綱要（2021—2035年）》《“十四五”國家知識產權保護和運用規劃》，國家版權局印發《版權工作“十四五”規劃》，我國開啟了版權強國建設的新征程。

站在新的歷史起點上，在黨的十九屆六中全會精神和《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》指引下，對黨的十九大以來我國著作權法治建設經驗，新時代著作權理論創新、制度建設和產業發展等方面影響重大的新觀點與新見解予以充分總結，可為實現我國從版權大國向版權強國的轉變提供借鑒與指引。

一、中國特色著作權制度體系日趨完善

黨的十九大以來，在經濟全球化的國際環境、技術現代化的現實情景以及文化強國建設的中國場景下，我國著作權領域呈現了一系列新發展與新變革，中國特色著作權制度體系不斷完善。[1]

1. 主體轉向：著作權主體由傳統作者轉向“AI作者”

人工智能技術的飛速發展使人們日常的生產生活方式發生了顛覆性的改變，人類社會進入了全新的人工智能時代。從農業生產、工業制造到金融保險、廣告傳媒、醫療診斷等各行各業中都可以發現人工智能的身影，新聞出版行業也不例外。人工智能可以脫離人類控制和干預成為出版傳媒領域的新作者，自主生成新聞稿件，自主創作視頻內容等。[2]從人工智能數據輸入—機器學習—結果輸出的機器創作過程出發，可發現人工智能批量化的機器閱讀行為具有著作權合理使用性質，其算法創作實際上是機器作者與人類作者共同創作，因而具有作品的思想表現形式和人格主義要素的人工智能生成內容，無疑應受《著作權法》保護。[3]此時，人工智能扮演了作者的角色，承擔了作品創作的實質工作，引發了學界從著作權傳統作者向“AI作者”的研究轉變。

我國正處于人工智能應用的迅速擴張時期，人工智能技術引發的“AI作者”熱潮不停。隨著社會發展，AI還能創作出更多的作品。因此有必要及時正視相關問題，在著作權法律制度中對“AI作者”的身份進行回應，為智能社會中人工智能技術的發展提供更多的著作權應對方案。

2. 權屬變動：媒體融合趨勢下新聞作品權屬規則得以調整

技術的發展推動了作品傳播媒介的變革，今日頭條、微信等網絡新媒體成為新時期公眾獲取新聞的重要渠道，其多樣化、高效化的特點也給報刊社、廣播電臺和電視臺等傳統新聞媒體帶來了挑戰。媒體融合發展是黨中央部署的意識形態工作和傳媒發展的重大課題。媒體融合發展關系國家意識形態、傳媒治理體系和治理能力現代化，關系滿足人民日益增長的美好生活需要，關系國家文化軟實力和中華文化國際影響力。2014年8月18日，中央全面深化改革領導小組第四次會議審議通過了《關于推動傳統媒體和新興媒體融合發展的指導意見》。2019年1月25日，中央政治局就全媒體時代和媒體融合發展舉行第十二次集體學習，鮮明指出了媒體融合發展的緊迫性和重要性。2020年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快推進媒體深度融合發展的意見》。2015年3月31日，國家新聞出版廣電總局和財政部發布的《關于推動傳統出版和新興出版融合發展的指導意見》明確要求加強著作權保護。2015年3月，中國文字著作權協會完成了中國記協委托的課題《新輿論格局背景下新聞界的版權保護》，該課題成果得到中央領導批示。同年，中國文字著作權協會還參與了中宣部委托新華社開展的“媒體融合背景下新聞作品的版權保護工作”的調研。

在媒體融合進程中，新聞成果的著作權歸屬、授權與運用、著作權資產管理與著作權保護是關鍵問題，是新聞媒體提高市場競爭力、國際影響力，參與國際競爭的重要手段。[4]為此，傳統新聞媒體紛紛順應技術發展態勢和時代發展要求，開啟新媒體的開發與利用。然而，以傳統媒體為傳播路徑的新聞作品權利歸屬規則已無法適應媒體融合的現實場景，依據特殊職務作品權屬模式專設新聞職務作品權屬規則已成為必然選擇。[5]這一舉措具有為媒體單位在作品傳播過程中的利益實現提供制度保障的積極效用，有利于界定新聞成果的著作權歸屬，有利于新聞成果的傳播與著作權保護，對我國新聞事業的發展和媒體深度融合產生重大而深遠的影響。

3. 客體明確：《視聽表演北京條約》的中國化呈現逐步開始

在我國傳媒產業飛速發展的時代浪潮下，傳統的“電影和以類似攝制電影的方法創作的作品”無法滿足技術發展與行業進步的訴求。與2020年4月28日生效的《視聽表演北京條約》同步建立視聽作品法律制度，能夠有效解決相關新型作品的保護問題，促進文化產業的良性健康發展。[6]我國《著作權法》第三次修訂中，視聽作品概念的引入是其中最為重要的內容，也是我國《著作權法》與國際概念接軌的重要體現。與此同時，明確視聽作品中“電影作品、電視劇作品及其他視聽作品”的分類標準，并分別規定歸屬制作者與約定優先的權利歸屬原則，充分考慮了我國影視傳媒行業繁榮發展產生的權屬約定新趨勢，深刻反映了我國社會發展的現狀，回應了實踐中相關新型作品的保護需求，體現出對意思自治、約定優先的民法理論的尊重，實現了《著作權法》作品類型的國際接軌，彰顯了我國著作權立法與時俱進的價值內核，展現了我國著作權法律規則國際化的實踐追求。未來在視聽作品與錄像制品二分立法模式的基礎上，通過視聽作品與錄像制品獨創性認定標準的區分與細化，我國《著作權法》“作品類型”規范會更加完善，實現對國際著作權規則的法律引領。[7]

4. 著作權普惠：作品無障礙版本的出版發行得到關注

技術的發展加速了作品的創作，全球每年有數以億計的圖書出版，通過書籍閱讀，公眾的文化生活得到豐富。然而，由于先天或后天的原因，許多人無法正常進行書籍的閱讀，不僅包括盲人、視力障礙者，還包括因身體殘疾不能持書或翻書的人，以及不能集中目光或移動目光進行正常閱讀的人等。這些閱讀障礙者只能通過作品的特殊無障礙格式進行閱讀，即盲文版、大字版或有聲讀物版等，而這些版本的制作與正常版本相比，需要投入更多的成本，且除盲文版外，大部分需要得到著作權人的許可。因此，實踐中并未有較多出版社參與無障礙版本的制作與發行，無障礙版本圖書市場并未得到有效重視。為此，2021年10月23日，《關于為盲人、視力障礙者或其他印刷品閱讀障礙者獲得已出版作品提供便利的馬拉喀什條約》在我國獲批，2020年11月修訂的《著作權法》中也對此進行了內化，規定了閱讀障礙者著作權例外規則，旨在促進著作權普惠特殊人群、保障閱讀障礙者的知識獲取權和擴大無障礙格式版本的制作與發行。[8]作品無障礙版本出版發行被重視，體現了我國推動特殊群體文化和知識權益保障的決心，提升了我國在人權保障層面的國際影響力。

在后續的規則實施中，還應進一步確認利用主體的范圍，確定商業可獲得前置條款，增加無障礙閱讀教育資料法定許可，[9]強化對作品無障礙版本有效的行政監督和管理，利用技術保護措施限制無障礙版本流通范圍，從而保障閱讀障礙者著作權例外規則的有效實施。[10]

二、新業態下中國著作權制度變革逐步展開

新時期，移動互聯網、區塊鏈等新興創新與傳播模式不斷涌現，我國經濟社會飛速發展，著作權法領域呈現出日益多元的新領域和新業態。這些新業態、新領域的新發展也給著作權制度帶來一定的挑戰，加速了著作權規則的變革。

1. 體育傳媒新產業推動著作權制度優化

新時期，我國體育事業飛速發展，一系列體育傳媒新業態不斷涌現，其中，體育賽事直播因其即時性和不可預知性的特點廣受歡迎，觀看體育賽事直播成為社會公眾文化娛樂生活的重要方面。而體育賽事直播具有高成本、高回報的特點，使舉辦者和投資者都很重視對于體育賽事直播畫面的著作權保護。實踐中，一方面，通過將體育賽事直播畫面認定為著作權法意義上的作品進行保護，結合體育賽事直播畫面的具體內容和創作細節，充分考量操作成本和行業競爭秩序維護等因素，綜合判斷體育賽事直播畫面的獨創性。[11]另一方面，從專設具有排他效果的體育賽事轉播權的角度管理體育賽事直播畫面，強化體育賽事組織者的權利保障，實現體育傳媒新業態發展的價值目標。[12]因此，可以說，有效的著作權保護是體育賽事直播等體育傳媒新業態發展的必然要求，是化解實踐爭議、回應產業訴求的根本，有利于保護體育賽事舉辦者和投資者的合法權益，明確權利界限，促進體育傳媒新業態健康有序發展。

2. 短視頻傳播新媒介推動著作權規則變革

作為內容傳播的新媒介，短視頻已然成為主流媒體的新戰場，成為公眾文化生活的重要方面。我國短視頻產業的迅速崛起，在全球范圍內產生重要影響。艾媒咨詢數據顯示，我國短視頻用戶規模增長勢頭明顯，2020年已超7億人，2021年增至8.09億人;2020年中國短視頻市場規模達到1 408.3億元，繼續保持高增長態勢，2021年接近2 000億元。[13]相應地，與短視頻相關的著作權治理問題也隨之產生。從短視頻的性質認定和權屬規則來看，短視頻的“短”并不影響其獨創性的認定，且以類別來分辨獨創性亦非正確路徑，應從原創性標準的源頭進行個案判斷。[14]同時，短視頻作品的權屬認定應兼顧創作、權利約定和傳播情形三個要素，靈活處理。[15]尤其是在短視頻產業急速擴張的背景下，針對未經授權直接搬運他人短視頻、對他人視頻進行二次創作和使用他人音樂作品等侵權問題，應在完善內容過濾機制的基礎上，構建以平臺為核心、權利人配合、社會公眾監督的社會治理模式，形成政府主管部門主導，行業協會、權利人組織多方努力的格局，各自守土有責，良好配適短視頻傳播的新媒介的著作權法律規則，并對我國短視頻產業著作權治理方案予以及時總結和歸納，從而在全球版權治理的大背景下彰顯中國經驗。 [16]

3. “區塊鏈+版權”創新應用試點持續推進

區塊鏈技術的發展開啟了數字存證的新模式，為數字經濟時代著作權保護提供了廣闊的思考空間。特別是在著作權登記以及交易層面，區塊鏈技術的積極效用表現得尤為突出。在著作權登記層面，結合區塊鏈技術去中心化、可信賴、匿名性、獨立性的特點，利用區塊鏈技術驅動著作權登記制度，構建公私合作登記模式，明確登記服務提供商的法律責任，強化變更登記規則，從而化解著作權登記制度登記成本高、效力低、信息更新慢等問題。[17]在著作權交易層面，利用區塊鏈數字簽名解決著作權交易信用問題，利用區塊鏈共識機制和智能合約緩解作品收益分配糾紛，[18]從而彌補著作權資產保護方面的不足，形成完善的著作權社會化服務體系和治理體系。[19]

2019年10月24日，中央政治局就區塊鏈技術發展現狀和趨勢舉行第十八次集體學習時強調，區塊鏈技術的集成應用在新的技術革新和產業變革中起著重要作用。要把區塊鏈作為核心技術自主創新的重要突破口，明確主攻方向，加大投入力度，著力攻克一批關鍵核心技術，加快推動區塊鏈技術和產業創新發展。2020年4月10日，商務部、工業和信息化部等八部門聯合印發《關于進一步做好供應鏈創新與應用試點工作的通知》。2021年9月24日，為深入學習貫徹中央政治局第十八次集體學習的重要精神，落實《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》關于發展區塊鏈等數字經濟重點產業、推動產業數字化轉型等重要部署，中央網信辦會同中宣部等18個部門和單位組織開展區塊鏈創新應用試點行動。目標是促進形成開放友好可持續的區塊鏈技術生態和多方協同的產業生態，促進形成區塊鏈技術與業務應用相互牽引迭代發展的良好態勢，促進形成完善的區塊鏈技術和應用標準體系，推動經濟社會數字化轉型和高質量發展。到2023年年底，在實體經濟、社會治理、民生服務、金融科技等重點領域形成一批可復制、可推廣的區塊鏈創新應用典型案例和做法經驗，進一步發揮區塊鏈在促進數據共享、優化業務流程、降低運營成本、提升協同效率、建設可信體系等方面的作用，助力網絡強國、數字中國建設。

在區塊鏈創新應用試點行動中，中宣部牽頭“區塊鏈+版權”創新應用試點12個項目的統籌工作，鼓勵相關行業主管部門共同制定版權信息接入標準，并以公信力節點接入等形式深度參與版權區塊鏈建設，探索運用技術手段固定權屬信息，完成版權認證、登記、轉讓等流程操作，加快溯源取證流程，降低版權質押融資認證難度，為我國發展數字經濟、實現國家版權治理體系和治理能力現代化提供重要支撐。

三、中國著作權治理機制全方位優化開啟

著作權治理是我國學界長期以來關注的重點領域，涉及著作權管理、著作權保護和社會服務等諸多方面。著作權治理機制的優化關系到著作權良好生態的構建，同時也是中國特色著作權法治建設的關鍵內容。

1. 以不斷加快的機制改革促進著作權集體管理有序運行

著作權集體管理是保障著作權人合法權益、促進作品有效利用、降低著作權交易社會成本的重要制度，是衡量一個國家著作權管理與保護水平的重要標志。我國五大著作權集體管理組織在著作權集體管理制度的規范下高效運營，在背景音樂、網絡音樂、卡拉OK、匯編作品、有聲書、電子書、報刊轉載、教科書法定許可等方面做了大量卓有成效的工作，協助著作權人海量授權與集體維權，促進中外優秀作品的交流與利用，推動產業發展，維護市場著作權秩序，加強著作權社會治理。然而，新時期，學術界不斷呼吁加快優化著作權集體管理制度，市場也對著作權集體管理組織提出了新要求，帶來了新機遇、新挑戰。一方面，涉及著作權集體管理組織定性層面的優化。明確著作權集體管理組織的市場功能和角色，減少行政干預的范圍和力度，強化集體管理組織非營利性。[20]著作權集體管理組織應當堅持“人民利益至上”“以人民為中心”的發展思想，牢記服務國家、服務社會、服務權利人和產業界的初心和使命，以權利人利益最大化為宗旨，完善內部治理，創新授權手段與模式，加快隊伍建設，提高團隊業務素質和能力，提升權利人的獲得感、幸福感、安全感，努力成為國家法治建設和社會治理的重要力量。[21]另一方面，涉及著作權集體管理制度內容設置的優化。要加強對著作權集體管理組織的監管和服務基礎，確保付酬標準的制定、使用費收取和分配受到權利人和使用者的認可和監督，盡可能在尊重權利人自主意識的基礎上建立外部協商機制，確保著作權集體管理制度發揮實效。[22]在此基礎上，新修改的《著作權法》對著作權使用費爭議的解決機制、集體管理組織的調解職能、信息公布和監督管理機制進行了明確規定。

與此同時，2017年，五大集體管理組織按照黨中央、國務院部署完成了與行政主管部門的脫鉤，新《著作權法》明確了國家著作權主管部門對其監督和管理的職能。這樣的立法設計和職責安排回應了長期以來社會對集體管理組織的諸多關切，為規范著作權集體管理組織健康發展、有效參與著作權的社會治理和維護社會公平正義提供了制度支撐，有利于提高集體管理組織工作的透明度，提升其自身的服務能力和水平，有利于社會監督，推動集體管理組織加強自身建設，更好地服務于黨和國家工作大局，不斷滿足社會、會員、使用者的需求，成為全面依法治國、加強社會治理、建設知識產權強國的重要力量。這是落實黨中央關于行業協會商會脫鉤不脫管的統一部署，規范著作權集體管理組織健康發展，發揮其社會治理作用和維護社會公平正義的重要機制，將有效提高我國著作權管理和社會治理的水平。

2. 以不斷加強的著作權侵權損害賠償力度保障作者權益

近年來，隨著作品傳播的渠道、媒介、載體形式、途徑和方式不斷增加，公眾獲得作品的便捷度不斷提高。在此背景下，著作權人對于作品的控制有所減弱，侵權人更易非法獲得作品，以直接或間接地換取經濟利益。然而，與日益增長的經濟社會發展水平不相協調的是，著作權侵權損害賠償的數額卻未有提高。2018年，習近平總書記在出席博鰲亞洲論壇時指出，要加強知識產權保護，把違法成本顯著提上去。一方面，應從立法層面完善損害賠償數額計算標準和方法，提升損害賠償數額，改善違法成本低的局面;[23]另一方面，應嚴格法定賠償的泛用，引入懲罰性賠償制度。[24]實踐的需要與理論的助力最終在我國新《著作權法》中得以體現，其明確將法定賠償額的上限由50萬元提高至500萬元，同時首次設定下限500元，并且在填平原則的基礎上實行懲罰性賠償原則，即對于故意侵權、情節嚴重的情形，可按照權利人的實際損失、侵權人的違法所得、權利使用費等標準的1～5倍確定賠償數額。新《著作權法》的這兩個重大變化按照黨中央的決策部署積極回應社會關切，有效解決了著作權侵權賠償低的問題;對侵權盜版產生巨大的威懾力，有效遏制侵權盜版行為的發生;權利人的主動維權意識進一步增強，維權底氣更足;很多當事人會主動尋求調解、和解、仲裁等較為平和的方式解決著作權糾紛，化解大量社會矛盾，分解司法機關的壓力;與其他知識產權法律步調一致，形成全社會對知識產權侵權盜版的統一打擊態勢，構建知識產權嚴保護、大保護、強保護格局。

3. 以日趨強化的著作權行政執法規范出版產業運營

網絡時代，互聯網侵權行為不斷發生，僅依靠司法保護手段已無法遏制侵權盜版的普遍態勢，與著作權司法保護并行的著作權行政保護無疑成為權利人著作權保護的重要路徑。與司法保護滯后性和高成本不同，著作權行政執法具有查處快速及時、積極主動、投訴方便、成本低、效率高的特點和優勢，[25]因此，著作權行政執法一直被視為快速化解互聯網領域著作權侵權問題的最優路徑。從2005年開始，國家版權局聯合中央網信辦、公安部、工信部開展打擊網絡侵權盜版的“劍網行動”，建立重點作品著作權保護預警機制，通過主動約談、警告、罰款及沒收侵權復制品、設備、工具等手段，查處了一批有影響的侵權案件，多起案件移送司法機關追究刑事責任，對規范網絡視頻、網絡音樂、圖片市場著作權秩序和促進相關產業發展發揮了重要作用。然而，2017年全國人大常委會著作權法執法檢查結果顯示，實踐中，我國著作權行政執法機關缺乏行政強制手段，應對網絡侵權行為能力不足，著作權行政保護的有效性和威懾力被大大削弱。[26]隨著著作權相關產業利益的不斷增長，應當參照《中華人民共和國商標法》《中華人民共和國專利法》的規定，及時擴大著作權行政執法機關的執法權限，明確行政執法機關的執法措施。在擴大著作權行政執法權限的同時，強化以保護為指引，兼顧相關主體利益，兼顧不同執法手段，兼顧公私綜合治理，從而形成自我規制與行政規制相結合的多元共治格局。[27]

《著作權法》實施31年來，我國已建立了司法與行政并行的著作權雙軌保護體系，形成了中央、省、市、縣四級著作權行政管理體系，構建起以著作權管理部門為基礎、文化市場綜合執法部門為骨干的著作權行政執法監管工作新格局，著作權行政執法機制逐步健全，著作權執法隊伍不斷壯大，尤其是2018年黨和國家機構進行重大改革時，國家版權局轉隸中宣部。2020年新修訂的《著作權法》進一步明確了著作權主管部門對于損害公共利益的著作權侵權行為的執法權限，增加了著作權主管部門在查處著作侵權時的行政執法手段，包括詢問、查封、扣押等，強化了執法手段與力度，有效提高了著作權行政執法的強制力，加大了著作權行政保護的力度，全國著作權管理和行政執法得到了空前加強。

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