組態視角下農地經營權抵押配套制度對貸款規模的影響研究

宋 羽，劉偉平，2

（1.福建農林大學 經濟管理學院，福建 福州 350002；2.國家林業和草原局集體林業改革發展研究中心，福建 福州 350002）

一、引言

農戶缺少銀行認可的抵押資產是限制其融資的主要原因之一[1]，為破解這一困境，農地經營權抵押貸款試點于2015年啟動①2015年12月，全國人大常委會審議通過了《關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》。。經過三年改革和探索，2019年1月1日起施行的《中華人民共和國農村土地承包法》從頂層設計消除了農地經營權抵押融資的法律障礙①《中華人民共和國農村土地承包法》第四十七條：“承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保，并向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意并向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。”。但是，抵押品產權不明晰，市場價值低[2]，土地流轉市場薄弱，抵押物處置難[3]，缺乏統一的價值評估標準和專業的評估機構，以及風險防控等相關配套機制不健全[4]，限制了信貸規模的擴大。在不少試點地區，農地抵押貸款總量少，平均貸款規模小[5-6]，部分地區出現停貸[3]，或者面臨貸款戶違約而抵押農地難以處置的困境[7]。這一現象引起了廣泛關注：在土地制度的頂層設計基礎上，如何構建土地金融配套機制？怎樣的配套制度組合可以發揮“聯合效應”，激活農地的財產屬性，進一步擴大農地抵押信貸規模？

2019年2月，中國人民銀行等五部門聯合發布《關于金融服務鄉村振興的指導意見》，明確指出：“配合農村土地制度改革和農村集體產權制度改革部署，加快推動確權登記頒證、價值評估、交易流轉、處置變現等配套機制建設，積極穩妥推廣農村承包土地的經營權抵押貸款業務。”在此政策背景下，本研究選取福建省10個農地經營權抵押貸款試點縣（市）為案例，梳理并總結了試點地區已有配套制度的設計、組合與成效，進而運用模糊集定性比較分析法（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis,fsQCA），識別制度因素影響信貸規模的組態路徑，并結合案例深入探討各項配套制度之間的“聯合效應”與“互動關系”，以期為深化農村土地制度和農村金融制度聯動改革提供理論參考與實踐經驗。

二、研究框架與文獻回顧

已有文獻圍繞農地金融的配套制度因素，對貸款可得性以及貸款規模的影響機制進行了定性與定量解釋。基于研究進展和實踐經驗，本文構建了涵蓋抵押物產權明晰、價值評估、抵押物處置變現以及金融風險防控等四個方面，具體包括確權頒證、價值評估、組合抵押、抵押物處置、流轉市場、擔保機制和風險補償金等七項配套制度因素的邏輯分析框架（如圖1）。

圖1 本文的邏輯分析框架

（1）抵押物產權明晰：確權頒證是農地經營權抵押擔保的前提，土地產權的清晰化有利于農地經營權流轉市場的發展，提高農地的抵押價值[8]，改善金融機構對抵押品的認可度，從而提高貸款可得性[9]。然而在發展中國家的研究發現，農地確權并不能直接提高農地抵押貸款規模，實現信貸供給效應需要出臺全面的配套政策支持[10]。

（2）農地經營權價值評估體系：農地價值較低，抵押權評估難是限制農地經營權抵押貸款供給的主要因素[11-12]。農地經營權價值的評估缺少統一的標準，專業評估機構和評估人員數量較少，在核定土地的抵押價值時主觀意愿成分較大，容易導致實際價值發生偏離。

（3）抵押物處置：土地流轉體系與農民專業合作社的發展對農戶抵押貸款意愿有顯著正向影響[13]，當抵押品處置的交易成本相對于借款額度差別較大時，會抑制土地抵押貸款規模的擴大[10]。建立產權交易市場是農村資產價值發現和有效配置的基礎，也是農村資產資本化的重要前提[14]。“土地承包經營權流轉合作社+市場”的治理結構降低了抵押貸款的交易費用，有力提高了普通農戶基于地權的融資能力[15]。

（4）金融風險防控：擔保缺失與信息不對稱是限制信貸規模擴大的主要原因，物權融資公司為農戶提供土地收益保證擔保，可提高銀行的放貸意愿[16]。土地抵押協會擔保和農地經營權反擔保的機制設計，提高了農戶信貸可得性[17]。拓展農業設施組合抵押融資，是解決農業公司、農民專業合作社、養殖戶等生產經營主體資金難題的現實需要[18]。由于農地經營權估值較低，目前以承包土地的經營權為名義的抵押貸款超過半數都是組合貸，依托農業設施（包括小型水利設施、大棚、菇房、畜禽舍等）及其附屬設施抵押登記管理辦法，賦予農民更多的抵押、擔保資產權能[19]。建立健全農地抵押貸款風險緩釋及補償機制，通過設立政府風險擔保基金，可以化解農地抵押風險[20]。銀行與擔保機構協同式合作能增大貸款規模，增加各自收益并提升風險防范能力[21]。

綜上，農地經營權抵押貸款的規模受到多項配套制度因素的影響，已有研究主要關注某一項特定制度的實施成效，對多項配套制度因素的“聯合效應”尚缺少系統的論證。在研究方法上，傳統定量化的回歸分析只能解釋單個制度因素對結果的“凈效應”和顯著性，難以揭示多個制度變量聯合作用下的“組態路徑”，采取定性的案例研究也無法準確反映多案例的共性經驗。本文引入模糊集定性比較分析（fsQCA）方法，探尋確權頒證、價值評估、組合抵押、抵押物處置、流轉市場、擔保機制和風險補償金等配套制度因素的“聯合效應”，以及七項因素之間的互補或替代的“互動關系”，為土地金融配套機制設計與試點模式的改進提供實證依據。

三、研究方法

（一）研究設計

本文選擇fsQCA作為研究方法的主要理由有以下幾方面。

（1）傳統的計量回歸模型主要考察單個變量對結果的“凈效應”，而定性比較分析（QCA）方法通過布爾邏輯和代數進行案例比較和分析，并發掘多種條件共同對特定結果的“組態路徑”[22]，符合本研究的目標。

（2）QCA方法可以適用于不同規模樣本，它既適合于小案例數的研究（10個或者15個以下的案例數），或中等規模樣本（10個或者15個至50個案例數），也適合超過100個案例數的大樣本[23-27]。本研究選取福建省10個試點縣（市）作為案例，符合小案例數樣本要求。

（3）QCA結合了定性、定量研究，改變了傳統的案例研究方法缺少量化分析的缺陷，能夠依靠多條件構成的組態分析，歸納多個案例的共性路徑（定量分析），并準確呈現條件組態所對應的典型案例，在案例層面開展條件組態的整體分析和對比研究，即質性分析[27]。

（4）QCA方法可細分成清晰集定性比較（csQCA）、多值集定性比較（mvQCA）和模糊集定性比較（fsQCA）。清晰集只能處理條件和結果變量都是二分變量的情況；多值集放松了條件變量類型，可以解釋多分類變量；而模糊集基于模糊數學理論，引入了隸屬度概念[24]，能夠處理連續型變量。本文中的結果變量“貸款增量”為連續型，故選取模糊集定性比較分析方法。

（二）案例選擇

2015年8月10日，《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》出臺。福建省漳浦縣、建甌市、沙縣、仙游縣、福清市、武平縣、永春縣、屏南縣、邵武市、古田縣等10個縣（市）相繼啟動了農地經營權抵押貸款的試點，并陸續出臺了一系列配套政策。10個試點地區在總體改革背景和政策框架上具有區域的共性，但同時在地區產業特色、農地抵押模式和配套制度設計方面也存在差異，因此案例的選取滿足異質性要求。相關數據和資料的時間節點從2015年8月試點啟動至2016年年末，即試點啟動一年后的情況。數據主要通過對各個試點地區的相關部門調研獲取，相關政策和法規文件的收集均來自各地方政府網站。

（三）變量測量與校準

采用fsQCA方法，需要對連續型以及非二分型變量進行數據校準，賦予隸屬分數[28]。數據校準根據理論和實際的外部知識或標準設定了3個臨界值：完全隸屬、完全不隸屬和交叉點。交叉點是區分完全隸屬和完全不隸屬的中間點，因此在該點，案例是否屬于某集合的模糊性最大[29]。本文采用直接校準法[24]將數據轉換為模糊集隸屬分數，結果變量和條件變量的校準設置如表1所示。

表1 結果與條件的校準

1.結果變量

農地經營權抵押貸款規模為連續型變量，測量方法依據2016年福建省10個試點地區農地經營權抵押貸款余額與上一年度貸款余額的比較，求取貸款增量（Increment）。數據校準依據案例樣本的統計量，以貸款增量最大值5549萬元、均值1894.47萬元和最小值-2267.7萬元分別作為完全隸屬點、交叉點和不完全隸屬點，由此得到結果變量的隸屬分數位于0到1之間。

2.前因條件

（1）農地承包經營權確權頒證進度（Certification）。

對確權頒證制度因素的測量依據各試點縣已完成權屬調查并公示的農地承包經營權比例進行賦值，農地承包經營權確權頒證進度取整數值0到3，分別對應各試點縣已確權比例區間為[0,40%）[40%,60%）[60%，80%）[80%,100%]。截至2016年年末，福建省沙縣和福清市確權頒證比例超過80%，漳浦縣、建甌市和邵武市確權比例超過60%，永春縣、古田縣和屏南縣確權比例超過40%，武平縣和仙游縣進度較慢，不足40%。數據校準以最大值3為完全隸屬點，均值1.5為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（2）農地經營權價值評估體系（Evaluation）。

依據各試點縣（市）農地經營權價值評估體系建設的實際情況賦值，取整數值0到3。已成立專業評估部門，且政府已發布價格評估規范或者政府指導價公示的，賦值為3；設立評估制度且正常運行的，賦值為2；初步出臺評估辦法，尚未運行的賦值為1；尚未建立評估制度的賦值為0。沙縣已建立較完整的評估體系，運轉已較成熟，漳浦縣設立了政府指導價，賦值均為3；永春縣、古田縣和建甌市分別設立了評估制度并投入運行，賦值為2；武平縣初步引入了專業化評估公司，但運行效果尚未明確，賦值為1；屏南縣、仙游縣、邵武市和福清市尚未明確出臺農地經營權評估制度，賦值為0。數據校準以最大值3為完全隸屬點，均值1.3為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（3）組合抵押機制（Combination）。

為解決農地經營權抵押物價值不足的缺陷，漳浦縣、沙縣、永春縣、古田縣、屏南縣和仙游縣等地探索建立了以地上附屬設施設備、種養物、種植業、禽畜養殖業、水產養殖設施等農業生產要素為抵押物的組合抵押機制，擴大了可貸農戶的范圍及貸款額度。本文將組合抵押制度安排視為一個二分條件，建立了組合抵押機制的地區賦值為1，沒有建立的賦值為0。

（4）抵押物處置制度（Disposal）。

抵押物處置作為第二還款途徑，是農地經營權價值實現的關鍵，依據抵押物處置制度安排的情況，變量取整數值0到3。對于已經建立收儲機構或建立鄉、村一級抵押物處置協調機制的賦值為3。例如，古田縣在政府領導下，依托民富中心、民富專業合作社，在合作社內部形成了基于農村熟人社會的合作社社員風險共擔機制，實現農地的內部流轉處置；建甌市出臺了農地經營權收儲辦法，建立收儲中心，擔保公司也可利用土地收儲職能，將農地經營權收儲后流轉變現，從而將金融機構的風險降至最低。這兩個樣本均賦值為3。沙縣、漳浦縣兩地主要依靠政府介入、村委會協調處置，賦值為2。屏南縣已明確處置范圍但未建立明確協調機制，賦值為1。其余試點暫未確定抵押物處置制度安排，賦值為0。數據校準以最大值3為完全隸屬點，均值1.1為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（5）農地流轉市場（Circulation）。

主要依據試點縣（市）建立的流轉市場的級別和市場交易活躍度賦值，取整數值0到2。對于已經建立登記機關、信息交易平臺，有掛牌交易地點，或成立縣、鄉、村三級流轉市場的試點縣賦值為2；已開展農地流轉，市場有一定活躍度的賦值為1；未運行流轉平臺的賦值為0。沙縣由于勞動力外出務工較普遍，采用“土地信托”專業化流轉模式，由村委會統一委托、信托公司統一流轉，將分散、細碎化的農地集中向規模經營主體流轉，已經形成一定規模；漳浦縣依托當地特色的臺灣農民創業園開展集中流轉，市場成熟度較高；永春縣專門成立了鄉鎮土地流轉平臺指導小組，平臺已建設完成并對接22個鄉鎮，流轉規模較大；武平縣成立了縣、鄉、村三級流轉市場，大規模流轉交易較多。以上試點均賦值2。邵武市由財政注資1000萬元成立農村土地流轉信托有限公司，設立16個鄉、鎮、街道子公司，但運行效果較為一般，賦值為1。其他試點地區多為自發流轉，專業化、組織化水平較低，賦值為0。數據校準以最大值2為完全隸屬點，均值1.1為交叉點，最小值0為完全不隸屬點。

（6）擔保機制（Guarantee）。

由于農地抵押價值較低，而抵押物處置交易費用較高，引入擔保機制可以為農地經營權抵押貸款增信，同時解決了金融機構處置抵押物的現實難題。例如，在古田縣，普通農戶和農業經營主體可以將農地經營權入股加入農民專業合作社，合作社為有貸款需求的社員向金融機構提供擔保，從而省去農地抵押所需的產權登記、第三方估價等程序，且合作社可以通過收儲返租或轉讓方式，在合作社內部化解違約風險。這種依靠非正式契約的抵押物處置方式更靈活，處置成本更低。本文將擔保機制視為一個二分條件，已設置了抵押擔保機制或引入擔保機構參與的試點標記為1，否則為0。

（7）風險補償金制度（Risk）。

沙縣、古田縣、建甌市、漳浦縣、屏南縣等試點地區都已設立政府風險擔保金，并且制定了專項規定用以明確風險擔保金的管理、使用、補償分成比例以及風險控制等細則。風險補償金的使用作為金融機構發放貸款未能夠按期收回，并且經抵押物處置后仍然存在實際損失的部分補償，在一定程度上降低了銀行的風險。本文將風險補償金制度視為一個二分條件，已設置風險補償金的試點標記為1，否則為0。

四、研究結果

（一）單個條件的必要性分析

本文首先檢驗單項制度因素及其非集是否是構成農地經營權抵押貸款規模擴大的必要條件，也即檢驗結果變量是否是某個條件變量集合的子集。衡量必要條件的重要標準是一致性水平大于0.9[24]。通過fsQCA 3.0軟件運行必要條件分析模塊，結果如表2所示，所有條件的必要性分析的一致性水平均小于0.9，故七個單項制度因素及其非集不是構成農地經營權抵押貸款規模擴大的必要條件①由于本研究主要考察試點地區農地經營權抵押的制度安排是否帶來貸款規模擴大，所以在必要條件分析中不考慮結果變量為非集。后文組態分析部分同理。。下文將進一步考察配套制度因素的“聯合效應”，即進行多個制度條件所構成的不同組態導致結果產生的充分性檢驗分析。

表2 單項配套制度的必要性分析

（二）條件組態的充分性分析

1.真值表構建與參數設置

對條件組態進行充分性分析，首先通過fsQCA 3.0軟件構建真值表，并通過設置一致性閾值和頻數閾值對真值表進行篩選。組態充分性的衡量標準一般要求一致性閾值不低于0.75[28]，而頻數閾值根據樣本規模確定，大樣本取值應大于1，對于中小樣本取值為1即可，PRI一致性設置在0.75以上以降低潛在的矛盾組態[27]。本研究根據已有研究經驗，設置一致性閾值為0.80，頻數閾值為1，PRI一致性為0.75。

通過真值表參數設置和篩選，得到符合一致性和頻數閾值的案例，接著使用fsQCA 3.0軟件的標準分析，可以得到三類解：復雜解、簡約解、中間解。參考已有研究，中間解和簡約解是分析重點[29]。七項配套制度的條件組態對貸款規模擴大的實現路徑如表3所示，實心圓表示條件存在，含叉圓表示條件不存在，空格表示條件可存在也可以不存在。大圓表示核心條件，即該條件同時存在于簡約解和中間解；小圓表示輔助條件，即該條件僅存在于中間解。

2.結果分析與比較

對組態分析結果的衡量，主要依據總體解和單個組態的一致性水平大于0.75為標準。由表3可知，無論是總體解，還是單個組態的一致性水平均滿足要求，因此可以認為存在三個組態，即三條路徑分別是農地經營權抵押貸款規模擴大的充分條件。同時，組態分析總體解的覆蓋度達到53.4%，表示結論中的三種組態可以有效解釋實踐中超過半數以上的案例。

表3 農地經營權抵押貸款規模擴大的組態路徑

（1）組態路徑。

從三個條件組態自身角度看（縱向），組態1中，農地經營權確權頒證進度、農地經營權價值評估體系是核心條件，而抵押物處置、擔保機制、風險補償金、組合抵押機制缺席和農地流轉市場缺席都是輔助條件。該組態覆蓋了1個試點案例（建甌市）。組態2中，農地流轉市場和擔保機制發揮核心作用，而農地經營權價值評估體系、組合抵押機制、風險補償金制度、確權頒證進度缺席、抵押物處置制度缺席都是輔助條件。該組態覆蓋了1個試點案例（永春縣）。組態3中，農地經營權確權頒證進度、農地經營權價值評估體系、農地流轉市場和擔保機制是核心條件，組合抵押、抵押物處置和風險補償金制度缺席發揮輔助作用。該組態的唯一覆蓋度最高，包含了漳浦縣、沙縣兩個案例。

（2）核心條件。

從單個前因條件角度看（橫向），農地經營權價值評估體系、擔保機制兩項配套制度均存在于三個組態，農地經營權價值評估體系在組態1和組態3中都發揮核心作用，在組態2中發揮輔助作用。擔保機制在組態2和組態3中都是核心條件，在組態1中起輔助作用。這兩項制度條件對農地經營權抵押貸款規模的擴大起重要作用，農地經營權價值評估體系的建立促進了抵押物價格的形成，直接影響金融機構的貸款額度。擔保機制則搭建了金融機構的風險屏障，尤其是在經營權確權頒證進度較緩慢、尚未建立抵押物處置制度的試點區域，或是政府未設立風險補償金制度的地區，可以最大程度降低金融機構的信貸風險，發揮風險緩釋作用。

（3）配套制度的替代關系。

通過組態間的比較可以考察不同配套制度因素的“互動關系”。組態2中風險補償金制度與組態3中確權頒證和抵押物處置兩項制度組合存在替代關系，即在確權頒證進度滯后、抵押物處置制度缺席的情況下，可以通過風險補償金制度來降低農地經營權抵押融資的違約風險，實現貸款規模的擴大（組態2）；相反，對于沒有建立風險補償金制度的試點，則需要通過加快確權頒證進度，同時健全抵押物處置機制，完善農地經營權的擔保權能，以提高金融機構的信貸供給（組態3）。后文將通過理論解釋與案例分析對三種組態進行深入研討。

3.穩健性檢驗

本文使用調整一致性水平（一致性水平由0.75提高至0.80）的方法進行穩健性檢驗，仍然可以得到上述結果，表明研究結論是穩健的。

五、理論解釋與案例分析

模糊集定性比較分析法識別了促進貸款規模擴大的三個配套制度組態，如表4所示。根據三個組態的核心條件和理論邏輯，可將其歸納為三條路徑：政府推動型、市場驅動型以及政府與市場協同型。

表4 政府推動、市場驅動與協同型路徑比較

（一）政府推動型

組態1對應政府推動型路徑，該路徑適用于農地流轉市場尚不成熟、未建立組合抵押機制的弱市場環境，其核心條件是確權頒證和農地價值評估體系，二者聯合構成農地經營權抵押貸款的前置制度環境，確保了農地產權明晰與農地評估價值引導，使金融機構貸款審批的交易費用大大降低。同時輔以抵押物處置、擔保機制和政府風險補償金等措施，構建了有效的風險防控機制。

政府推動型路徑的典型案例是建甌市。建甌市是福建省主要的商品糧生產基地，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業企業等規模經營主體較活躍，信貸需求旺盛。土地承包經營權確權頒證進度較快，已超過70%。在價值評估體系建設方面，建甌市頒布了政府指導價，鼓勵金融機構采取協議評估或自評估的方式進行運作，并在全省首創由政府指定第三方擔保、負責出險后對抵押物進行收儲處置的模式，提升了抵押物的處置效率。同時，建甌市財政還出資設立風險補償金，委托國有全資背景的綠甌農林發展有限公司（以下簡稱“綠甌公司”）代為管理，用于補償由綠甌公司提供擔保的貸款違約損失，由貸款發放銀行和綠甌公司按照8∶2的比例分擔貸款風險責任。基于組態1及政府推動型路徑的典型案例分析，本文提出以下命題。

命題1：在農地流轉市場較不成熟的情況下，創設以良好的產權環境和價值評估體系為核心的前置配套機制，對農地經營權抵押貸款規模擴大起核心作用。

（二）市場驅動型

組態2對應市場驅動型路徑，該路徑適用于確權頒證進度較慢、抵押物處置制度缺位的試點地區，通過農地流轉交易平臺和擔保機制等市場化手段，提高抵押物處置變現能力，降低銀行風險，改善貸款違約執行的后續制度環境。同時，價值評估、組合抵押以及風險補償金制度構成了市場驅動型路徑的輔助條件。

市場驅動型的典型案例是永春縣。永春縣依托農地經營權抵押貸款有效支持農業新型經營主體的信貸需求，促進該縣的蘆柑水果、茶葉、食用菌、花卉苗木等特色產業的規模化經營。盡管該縣農地確權頒證進度還不足50%，但是依托已建成的縣級綜合農村產權交易平臺，連接了22個鄉鎮平臺，為農村土地承包經營權，農村集體經濟組織的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等“四荒地”使用權等多類農村產權提供咨詢、信息發布、交易、結算和融資等一站式服務，農地流轉市場成熟度較高。永春縣還是全省首個推出土地經營權價值評估指導價的試點地區，指導價格覆蓋了土地租金、設施大棚造價以及大宗農產品年產值三個部分，金融機構可參照政府指導價，對50萬元以內的土地經營權抵押貸款實行“免評估”，并且靈活采用“農村土地經營權+地上附著物”“農村土地經營權+農業設施”等組合擔保模式，提高了抵押物價值，實現了單筆貸款規模的放大。基于組態2及市場驅動型路徑的典型案例分析，本文提出以下命題。

命題2：在農地產權環境較薄弱的情況下，農地流轉平臺與擔保機制等市場化配套制度對農地經營權抵押貸款規模擴大起核心作用。

（三）政府與市場協同型

組態3對應政府與市場協同型路徑，該路徑綜合了組態1中的政府在確權頒證、價格評估體系的前置制度安排，以及組態2中的農地流轉交易平臺、擔保機制等后續市場化配套制度設計，不依賴政府風險補償金，同樣實現了貸款規模的增長。

漳浦縣、沙縣兩個試點是政府與市場協同型的典型代表。漳浦縣確權頒證進度超過70%，政府設立了土地租金指導價格標準，為農地經營權抵押創造了良好前置制度環境。該縣于2005年創建全國首家臺灣農民創業園，以臺農、臺企為主體的農地經營權專業化流轉規模較大，價值較高，且設施農業基礎好，2013年印發的《漳浦縣農業設施登記抵押貸款辦法（試行）》構建了“農地經營權+農業設施”的直接抵押貸款模式，形成了針對臺農企業的貸款擔保機制。早在2014年單筆貸款最高額已達1500萬元，最低額為30萬元，遠遠超出農村小額信用貸款10萬元的最高額度。

沙縣確權頒證進度超過80%，且已建立較完善的農地價格評估體系，同樣具備良好前置制度安排。同時，該縣土地信托業務初具規模，專業化、組織化的農地流轉主要在沙縣綜合產權交易中心完成，交易中心還對農業生產設施設備、土地承包經營權流轉等無產權證的農業產權進行產權鑒證，統一核發產權鑒證書。沙縣源豐農村土地承包經營權信托有限公司，可以為農村產權抵押貸款提供擔保，把借款人的農業品牌、土地承包經營權、農業生產設施設備、土地預期收益等納入反擔保范圍，通過拓展抵押品的范疇提升了貸款額度。基于組態3及政府與市場協同型路徑的典型案例分析，本文提出了以下命題。

命題3：產權制度改革與市場機制雙軌驅動，對農地經營權抵押貸款規模擴大起核心作用，確權頒證與抵押物處置兩項制度協同作用，構成對政府風險補償金的有效替代。

六、結論與政策啟示

（一）結論

（1）農地經營權抵押配套制度對貸款規模的影響，具有“聯合效應”和“殊途同歸”的特征。

單獨一項制度因素不能構成貸款規模擴大的必要性條件，但是多項制度共同作用，實現了“1+1＞2”的“聯合效應”；多個配套制度的互動和組合，形成政府推動型、市場驅動型以及政府與市場協同型三條組態路徑，實現“殊途同歸”。這一結論對試點地區在現有基礎上，持續推進土地金融配套制度建設提供了新的視角和思路。

（2）政府扶持是農地經營權抵押貸款規模擴大的重要支撐力量。

確權頒證和農地價值評估體系兩項前置條件，可以改善金融機構對抵押資產的認可度，規范農地價值引導，從而有效降低農地經營權抵押貸款的交易費用，這對于農地流轉市場不發達的試點地區是至關重要的。

（3）市場機制是農地經營權抵押貸款規模擴大的主要推動力量。

在農業產業較發達、農地流轉市場需求較旺盛的地區，農村產權交易平臺的有效運轉能夠改善農地經營權的處置變現能力，而農地經營權反擔保或組合擔保等靈活的信貸模式，不僅可以提高貸款授信額度，實現單筆貸款規模的擴大，而且對貸款違約執行的后續制度環境構成了有益的補充，在一定程度上化解了金融機構的信貸違約風險。

（4）風險補償金制度對政府推動型和市場驅動型兩條路徑都是一項關鍵的輔助條件，尤其在試點的初期階段，地方財政設立風險補償專項基金可以改善金融機構的風險預期，促進信貸供給規模的擴大。

此外，配套制度因素之間的“互動關系”表明，確權頒證與違約抵押物處置“一前一后”兩項制度的協同作用，構成對風險補償金制度的有效替代，這對于緩解地方財政壓力有較大裨益，也有利于政府的職能轉變和農村金融市場改革的深化。

（二）政策啟示

1.試點地區應當因地制宜，選擇適宜的路徑完善配套制度的短板

依據研究得到的三條路徑，各試點可以結合當地農地流轉市場環境和已經形成的制度基礎，制定發展對策。

（1）在農地流轉市場發展較慢的地區，宜采用政府推動型路徑，重點完善前置配套制度，推進產權登記頒證工作和培育農地價值評估體系，頒布政府指導價，鼓勵金融機構在一定的資產價值范圍內采取“內評”或者“免評估”方式，降低農地抵押的審批成本。

（2）在已經形成縣、鄉、村三級流轉市場，農地流轉交易較活躍的地區，可以積極探索市場驅動型路徑，建立農業信貸擔保體系，健全市場化的風險防控機制。

（3）對具備一定的市場基礎且確權頒證進度較快的地區，可嘗試政府與市場協同型路徑，制定評估規則，支持農村產權評估中介機構的發展。同時充分利用已建成的農村產權交易平臺，發揮信息發布、產權登記、交易鑒證、抵押融資、收儲處置等綜合服務職能。

2.風險補償金制度應逐步向市場化的風險防控機制過渡

從政府角度，設立專項風險補償金可以降低金融機構的貸款風險，但并非一項長效、可持續的風險防控機制。研究發現，確權頒證與抵押物處置的制度組合與風險補償金制度存在替代關系，因此可以通過強化產權環境，以及采取靈活的抵押物處置辦法，逐步構建市場化的風險防控手段，引導風險補償金制度適時退出。沙縣、古田縣和建甌市的做法具有一定借鑒意義。沙縣采取“村級融資擔保機構（擔保基金）+農村產權抵押”模式，在集體內部協商處置違約貸款；古田縣采取“農民專業合作社擔保+農地經營權反擔保”模式，依托合作社處置和盤活抵押物；建甌市采取“土地收儲擔保機構擔保+農地經營權反擔保”模式，由擔保公司負責收儲和處置。通過擔保機構、合作社等市場主體參與下的擔保模式與抵押物處置機制設計，有效解決了抵押物的處置難題，從而化解金融機構的風險。農地金融改革最終應落實市場機制的決定性作用，政府的職能應發揮在產權保障、價值引導、產權交易平臺建設等農村金融基礎設施的完善方面。

3.持續深化農村產權制度改革，激活農村各類生產要素的財產屬性

在市場驅動型以及政府與市場協同型的組態路徑下，組合抵押制度通過農業設施和地上附屬設施設備等農村生產要素的價值附加，能夠緩解農地經營權價值較低的現實障礙，提高金融機構的放貸額度，對貸款規模的擴大起到積極的輔助作用。因而，試點地區應當充分結合地方的特色產業與農業設施發展基礎，建立農村生產要素的產權登記管理辦法，將地區發展較成熟的種植業、林業、禽畜養殖業以及水產養殖等農業設施產權，納入抵質押的擔保物范疇，賦予農民更多的交易、抵押和擔保權能，通過深化農村產權制度改革，為農村產權要素的流動提供制度保障，激活農村各類生產要素的財產屬性，培育和釋放農村生產要素的金融活力。