優化高職院校制度框架體系建設的實證研究

尹 洋

重慶航天職業技術學院，重慶 400021

一、研究背景

黨的十八大以來，習近平總書記對加強制度建設作出重要指示，強調制度要務實管用，突出針對性和指導性；要搞好配套銜接，增強整體功能；要增強執行力，使制度成為硬約束而不是“橡皮筋”。自《國家職業教育改革實施方案》發布以來，職業教育再次迎來發展的大好時機。好的制度體系是學校各項事業成功的重要保證。重慶某高職院校A正處于改革發展的重要時期，但在快速發展的同時，面臨諸多壓力和挑戰。如何搭建運行高效的制度體系，提升內部管理水平，是其亟待解決的問題之一。

本文以A校為例，通過對其現行制度框架的分析，剖析目前我國高職院校普遍存在的制度框架體系及其運行中的諸多問題及動因，試圖優化高職院校制度建設，以提升其管理水平，更好地發揮內部控制在高職院校發展中的作用。

二、A校制度建設現狀

A校高度重視制度建設工作，經過數年來的建設和運行，基本打破了學校規章制度以往長期存在的制定程序不規范、內容形式和結構等技術性方面存在的問題瓶頸，逐步完善了規章制度制定、修訂、評審、執行和監督的工作機制，強化了對規章制度的法律審核，切實保障了學校規章制度的合法性、程序性和針對性，充分發揮出了規章制度在學校管理中的引導、規范和保障作用。目前，學校已建立完善了以決策管理、文化建設與黨群管理、資產財務管理、人力資源管理、教科研管理、后勤保障、安全管理、學生管理、對外合作管理等10個模塊共計126項規章制度體系，保障了學校各項業務的有序開展和合規辦學。學校黨政領導非常重視制度體系建設工作，要求通過制度設計、制度規范、制度執行，支撐學校治理能力現代化。

三、高職院校制度體系建設存在的主要問題

（一）規章制度意識不夠強化

規章制度體系建設是一項全局性、基礎性、長期性的工作，需要頂層策劃，統籌推進、重在執行、持續完善［1］。長期以來，高職院校對制度的功能和力量重視不夠，更多地強調思想教育和思想改造，管理上存在明顯的局限性。隨著高職院校的發展，建章立制的意識不斷增長，通過規章制度的制定、修訂和持續完善，制度的覆蓋范圍不斷延伸，但仍存在制度廢立改不夠及時、制度執行依據不足、實效性不夠等問題，體現出制度意識不夠強化。

1.制度廢立改不夠及時

筆者對A校現有規章制度進行梳理（見圖1），發現2007年文件1份，2011年文件1份，2012年文件5份，2014年3份，2015年9份，2016年22份，2017年43份，……。5年以上文件占比15%，3年以上文件占比67%。

圖1 A校不同年份文件占比

隨著新領域、新業務的拓展等內外部環境的變化，沒有及時有效制（修）訂規章制度或宣布廢止，造成制度缺失或與管理實際不符等問題。

2.制度執行依據不足、實效性不夠

部分高職院校在制定制度時，一味追求彌補制度空缺，要么簡單復制、照搬同類學校或上級制度規定，與本校工作實際不相吻合，實效性不夠，使制度流于形式；要么制度規定的具體條款沒有可操作性，對制度執行過程僅作簡單描述，欠缺落實的具體措施，尤其對違規行為如何追責沒有清晰表述，使得制度形同虛設，難以發揮其作用［2］。經過近年的快速發展，高職教育成就顯著，但由于高職教育起步較晚，對制度建設重視不足。

（二）規章制度體系不夠完善

目前，各高職院校能夠根據學校發展出臺一些制度，但對制度管理不夠，尤其在制度歸類、流程管理和協調性方面不同程度存在問題。制度歸類方面，歸類不是很清晰，且細分的業務類別及子類不完全覆蓋學校管理的各個環節、關鍵領域，有的甚至出現嚴重漏項、缺項，進而出現管理真空；流程管理方面，制度管理流程不夠清晰，有的制度未經主管部門審查即通過，對所有制度不分輕重地“眉毛胡子一把抓”，不利于制度管理的針對性、不利于提升制度管理質量；制度協調性方面，有的由于制度數量龐雜，制度之間存在不銜接、不配套、不協調，甚至沖突的現象，影響制度管理效率和效果。

如A校近年來連續出臺了涉及發展規劃的系列制度，但制度歸類缺少“戰略管理”分項，不利后續工作開展及對相關制度的跟進管理；財務方面僅有日常報銷等一般性管理制度，經費管理等約定俗成但未形成制度，缺少根本上位大法；資產管理辦法對學校重要資產處置房屋租賃無相關內容闡述；對制度分類但未進行分級管理，所有制度不管重要性、涵蓋面、影響度均走同一流程，既降低了工作效率又影響工作質量；學生管理制度中提到的處理依據、認證辦法要么沒具體規定要么年代久遠不具有可操作性，還存在把行為、資格認定和對應處理辦法分列的情況。

（三）規章制度建設不夠規范

規章制度管理不夠規范，制度名稱雜亂無章，行文表述上有的存在歧義；暫行、試行文件較多，不考慮是否有必要簡單轉發上級標準性文件，發文標準不夠清晰，如A校根據教育部41號令基本原文印發的《學生管理規定》；針對具體事項臨時起意發文，新制定多、少修訂、無廢止，如針對廢舊物資出臺管理辦法，與原資產管理辦法無銜接；存在較多針對具體事項、臨時性任務的發文，如A校針對優質校建設印發的《優質高等職業院校建設項目管理辦法》等。

筆者對A校現有規章制度進行梳理（見圖2），發現暫行文件2份，時間分別為2015.2017年；試行文件15份，其中2019年2份，其余均為2018年及其以前印發。臨時性文件總計17份，占比13.5%。

圖2 A校正式、臨時性文件占比

四、高職院校制度體系建設的優化策略

（一）以及時廢立改和加強宣貫提高制度有效性，提升制度意識

制度建設關鍵是要管用、可行，堅持走科學化、規范化的道路，是對制度及其功能的深層次把握和運用。制度牽頭主管部門對規范性文件實行動態管理，適時清理、匯編現行有效的規范性文件。規定一般文件有效期3年或5年，“試行”文件有效期1年或2年，在文件有效期滿前6個月由起草部門進行評估，認為需要繼續執行的，按照管理辦法重新行文、并有效期。依據情況變化及時跟進修訂、廢止制度，使得校內各項事務、活動“有章可循”，提高制度執行的有效性，同時加強對規章制度的宣貫和培訓工作，對制度執行過程中遇到的正反面典型案例進行宣傳或開展討論，提升自覺主動貫徹實施規定的制度意識，營造教工愿意“照章辦事”的工作氛圍，使制度切實發揮應有的激勵和約束力，進而提升學校的管理水平。

（二）搭建制度分類分級管理框架，完善規章制度體系

依據學校發展現狀，參考上級內控風險指引、高校主要領導干部履行經濟責任重要風險提示清單等文件要求對制度重新梳理歸類，每個板塊下按業務類別進一步細分為邊界相對清晰的業務子類，從而初步搭建起學校規章制度管理框架體系（見圖3）。

圖3 制度分級管理示圖

在分類管理的同時，對制度進行分級管理，不同級別的制度執行不同的審批流程。制度由綱領性文件向業務指導細則而逐漸細化，可大致分為以下幾級：根本制度，學校章程、議事規則等綱領性文件，是黨、政各項工作應遵循的總的程序和原則，規定了學校的運作機制，是后續制度建立的基礎和依據，其制定和變更都必須經過決策會議審批通過后才能生效；一級制度，主要規定學校各類重要工作的工作機制、原則和要求，是全校通用或跨多部門的制度，必須經過校長辦公會審批通過才能生效，如財務制度、采購制度、人力資源管理制度［3］；二級制度，學校各方面管理的具體制度，用于具體規范各個業務環節的實施程序，明確實施步驟和方法，制度涉及跨部門時，必須經過相關部門會簽，經校長辦公會審批通過后方能生效；三級制度，主要針對一些專項業務提出詳細做法和要求的制度。其中部門級制度（二級制度）和操作級制度（三級制度）屬于執行層面的制度，根本性制度和校級制度（一級制度）是學校管理層所應了解和掌握的。

（三）從結構、用語、流程三方面加以改進，規范制度建設

對規范性文件，應當堅持精簡原則，確保發文確有必要。上級文件已有明確規定，且操作性較強，不需要另外作出補充規定或者其他規定的，原則上不再發文；為實施專項工作任務或者階段性整頓，部署有關工作，明確有關工作職責和工作要求的，以方案形式呈現。引導規章制度嚴格按照章、節、條、款、項、目成文，結構清晰、內容完備；按照編寫規范進行表述，內容簡潔，易于理解，避免出現表述生澀、難以理解的問題；規定一級制度后綴名為“制度”、二級制度后綴名為“規定”、三級制度后綴名為“實施細則”，統一制度名稱后綴明確制度等級，有利于教工對學校制度層級的認識，以便于對制度有效管理。

但凡好的制度，必定是考慮到了成員以及關聯成員方方面面的利益，并經過周詳嚴謹的論證才能出臺。提交會議審議時，匯報稿內容要包括規范性文件的制定背景、發文是否必需、措施是否可行、起草依據及過程等相關情況的說明。要更加注重制度的程序性規定，明確其適用對象、行為方式、操作流程以及違反規定如何處理等，即既有該怎么辦、又有違規處罰的監督措施，從而形成一套完整、規范、科學的制度體系［4］。

五、結語

一所學校的內控制度如果健全并得到落實，則風險可控［5］！提升制度意識，健全制度體系，規范制度建設，實現規章制度的閉環管理和全壽命周期管理，保障各項業務合規有序運轉，是持續提升學校管理水平的有力舉措。