收斂性、彈性與差異性：退休政策調(diào)整的國際實踐及對中國的啟示

劉桂蓮

（首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100048）

20世紀70年代以來，全球大部分國家受到人口老齡化的影響。出生率的下降和預(yù)期壽命的延長改變了人口年齡結(jié)構(gòu)，給待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度籌資帶來嚴峻挑戰(zhàn)。出生人口下降意味著未來勞動年齡人口數(shù)量的減少，預(yù)期壽命延長則意味著人們領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇時間的延長，如果養(yǎng)老保險制度不相應(yīng)進行調(diào)整，將會對公共養(yǎng)老金制度的可負擔(dān)性和待遇充足性帶來重要影響。為適應(yīng)人口、經(jīng)濟和勞動力市場結(jié)構(gòu)的變化趨勢，很多國家積極探索退休政策改革，逐漸實現(xiàn)從支持提前退休到鼓勵勞動者自愿延長工作時間。雖然各國社會經(jīng)濟環(huán)境、人口結(jié)構(gòu)、社會保障制度和勞動力市場狀況差異明顯，但政策調(diào)整實踐呈現(xiàn)出一定的趨同性特征，普遍做法是提高養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡和限制或逐漸關(guān)閉提前退休通道。然而，退休政策的調(diào)整并不是單兵突進，而是需要結(jié)合改善高齡勞動者就業(yè)環(huán)境、調(diào)整勞動力市場結(jié)構(gòu)和完善社會保障體系等措施。發(fā)達國家退休政策調(diào)整起步早、老齡化程度更深，其在退休政策調(diào)整改革方面的經(jīng)驗和教訓(xùn)值得我們借鑒。探索發(fā)達國家退休政策調(diào)整的一攬子組合拳措施與優(yōu)化路徑，對“十四五”期間我國漸進式延遲退休政策的落地實施有重要的借鑒意義。因此，本文在明晰退休和不同退休年齡內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)分析國外退休政策調(diào)整的內(nèi)容、特征和實踐效果，最后探討其對構(gòu)建中國特色退休政策體系的重要啟示。

一、退休、退休年齡和退休方式的內(nèi)涵：基于生命周期的視角

（一）生命周期視角下的退休和退休年齡

個體生命周期大體經(jīng)歷出生期、工作期、退休期和死亡四個階段，其中個人從出生到參加工作前為接受教育進行人力資本積累時期，參加工作到退休時點為工作期，從退休到死亡則為退休期。退休是個動態(tài)發(fā)展的概念，不斷受到社會政策、勞動力市場、經(jīng)濟制度、家庭動態(tài)和個人偏好的影響，不僅是個體生命周期的一個階段，還體現(xiàn)為角色轉(zhuǎn)換或生活方式、心理狀態(tài)適應(yīng)性的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)意義的退休是從持續(xù)從事一份全職工作到永久離開勞動力市場的突然轉(zhuǎn)變過程。

與退休密切相關(guān)的一個重要概念為退休年齡。退休年齡是公共養(yǎng)老金制度運行的重要參數(shù)。從生命周期收入平滑角度分析，可將個人的一生簡單分為在職繳費積累期和退休待遇領(lǐng)取期。個人在職期間將其收入的一定比例用于繳費，積累養(yǎng)老金權(quán)益，達到退休資格條件后享有從制度中領(lǐng)取待遇的權(quán)利。一般而言，退休年齡與初始就業(yè)年齡、死亡年齡共同決定著積累期和待遇領(lǐng)取期限的長短。待遇領(lǐng)取期與退休期存在高度重合，以個人不參與社會勞動、領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇為主要特征。

綜上，退休的含義由不同部分組成：一是完全或永久性退出勞動力市場；二是開始從政府主導(dǎo)的養(yǎng)老金計劃或私人養(yǎng)老金計劃領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇；三是一種精神狀態(tài)，自我感知實現(xiàn)從工作到休閑的轉(zhuǎn)換。傳統(tǒng)意義上退休的發(fā)生意味著停止就業(yè)并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇。隨著勞動力市場結(jié)構(gòu)的變化和工作模式的轉(zhuǎn)變，退休含義具有動態(tài)發(fā)展性，如今越來越多國家將退休定義為涵蓋休閑、照料、志愿服務(wù)和繼續(xù)工作的一段時期[1]。在很多情況下，停止工作，開始領(lǐng)取養(yǎng)老金和個體感知自己是否退休并不是同時發(fā)生，工作和退休的界限從之前的清晰變成相互滲透。

（二）不同類別的退休年齡與退休方式

退休政策關(guān)注的基本要素涉及退休年齡的確定和退休方式的選擇，即關(guān)注退休何時發(fā)生和怎么退休的問題。退休年齡的設(shè)定首先需要區(qū)分三個不同的概念：一是提前退休年齡（early retirement age），也稱為最低退休年齡，允許勞動者最早開始領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的年齡。二是正常退休年齡（normal retirement age），一般為全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡或完全退休年齡（full retirement age），是指個人全額領(lǐng)取政府主導(dǎo)的基本養(yǎng)老金而不會因提前退休遭受養(yǎng)老金待遇下降懲罰的年齡[2]。一般而言，提前退休年齡是允許符合條件的勞動者開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，勞動者獲得的養(yǎng)老金將會適當(dāng)扣減；而正常退休年齡是勞動者可申領(lǐng)全額養(yǎng)老金待遇的年齡。三是實際退休年齡（effective retirement age），是指勞動者實際退出勞動力市場的年齡，其可能早于制度規(guī)定的正常退休年齡，也可能晚于正常退休年齡。需要注意的是，正常退休年齡是養(yǎng)老保險待遇計發(fā)的參數(shù)，由國家根據(jù)社會整體養(yǎng)老負擔(dān)大小統(tǒng)一確定，并非所有人都會選擇在法律規(guī)定的正常年齡退休，全額領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的年齡不一定是待遇水平最大化的年齡，僅是個人可獲得不因提前退休扣減養(yǎng)老金待遇的年齡。可見，勞動者退出勞動力市場和開始領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的年齡并不總是一致，會存在一定時間差。隨著退休途徑的多元化，勞動者會根據(jù)自身情況在達到養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡之前或之后離開勞動力市場。

現(xiàn)行國際上常見的退休方式包括強制退休制和彈性退休制。強制退休制包含兩種形式：第一種是政府以法律法規(guī)的形式對勞動者退休年齡做出統(tǒng)一的制度安排，達到規(guī)定年齡的勞動者離開勞動力市場，比如中國；第二種是企業(yè)以合同的方式明確本公司雇員退休的制度安排，雇員達到雇主合同規(guī)定的年齡必須離開工作崗位，屬于公司人事管理或集體協(xié)議的一部分，要求雇員在某一年齡退休，比如日本和韓國。然而，彈性退休制度賦予個人在退休年齡和退休形式上具有一定的自主決策權(quán)，實現(xiàn)從全職工作逐步過渡到退休的彈性方式，通常設(shè)定退休年齡選擇區(qū)間，勞動者在達到最低退休年齡后，可在一定時間范圍內(nèi)自主選擇退休時間，根據(jù)自身情況選擇提前退休、正常退休或延遲退休，相應(yīng)獲得減額養(yǎng)老金、全額養(yǎng)老金或超額養(yǎng)老金退休待遇。彈性退休制的出現(xiàn)模糊了停止工作、開始領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇和自我感知已經(jīng)退休的嚴格對應(yīng)關(guān)系，主要體現(xiàn)在：一是退休不再是從全職工作到零工作時間的突然轉(zhuǎn)變，而是漸進退出勞動力市場的過程；二是停止工作的時間和開始領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的時間相分離。

二、國外退休政策調(diào)整的收斂性與彈性：目標、路徑與措施

20世紀90年代以來，越來越多的國家注重退休的靈活性，引入彈性退休制。雖然各國彈性改革的方向具有一致性，但并不存在通用的彈性退休模式。任一國家彈性退休制度的建立與發(fā)展受到一國經(jīng)濟體制、政治環(huán)境、福利制度、勞動力市場狀況和文化傳統(tǒng)等多重因素的共同影響，從而形成不同的退休文化。國外實踐表明，各國退休政策的調(diào)整呈收斂特征，即不同國家彈性化退休政策的改革工具和路徑優(yōu)化方向呈現(xiàn)相互影響、差異逐漸縮小的發(fā)展態(tài)勢。政策的收斂性并不意味著改革內(nèi)容的一致性，各國的改革內(nèi)容仍有國別差異。同時，因退休政策調(diào)整是一系列推動因素和阻礙力量相互作用的綜合結(jié)果，各國政策調(diào)整幅度并不是勻速的，其推進速度有快有慢。概括而言，國外退休政策調(diào)整的收斂趨勢主要體現(xiàn)在：退休年齡調(diào)整目標的多重相似性、退休年齡調(diào)整方式和結(jié)果的趨同性、退休政策調(diào)整配套措施的立體化、改革路徑的漸進性和政策設(shè)計的彈性化。

（一）退休年齡調(diào)整目標的多重相似性

人口老齡化進程加快、健康預(yù)期壽命的延長、公共養(yǎng)老金制度財務(wù)壓力、受教育年限延長和工作環(huán)境改善等因素構(gòu)成延遲退休政策調(diào)整的推動因素，而勞動力市場環(huán)境、個人健康狀況等因素則可能對延遲退休政策產(chǎn)生阻礙。各國經(jīng)濟、社會、政治、人口、工會力量和心理等多重力量在博弈和妥協(xié)中持續(xù)推動著退休年齡政策的調(diào)整進程?？v觀整個20世紀，發(fā)達國家退休政策調(diào)整經(jīng)歷了鼓勵提前退休和激勵延遲退休的發(fā)展過程。20 世紀80 年代以前，發(fā)達國家為解決年輕勞動者就業(yè)問題，通過社會保障制度及其他經(jīng)濟激勵手段促進勞動者提前退休。隨后因人口年齡結(jié)構(gòu)老化和經(jīng)濟增速放緩等外部環(huán)境的變化，很多發(fā)達國家紛紛進行延遲退休年齡政策的調(diào)整，勞動者實際退休年齡經(jīng)歷了先下降后緩慢上升的發(fā)展趨勢?？傮w而言，發(fā)達國家延遲退休政策調(diào)整的改革目標具有相似性，具體包括：一是樹立積極老齡化的理念，提高高齡勞動者的勞動參與水平。積極老齡化已成為歐洲各國應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的首要社會政策，積極老齡化關(guān)注個人獨立和潛能的發(fā)揮，隨著年齡的增長最大限度地提高福祉水平，同時通過延長工作時間和保證退休后積極生活鼓勵老年人的社會參與。二是促進人力資本潛能的充分發(fā)揮。很多國家對嬰兒潮一代退休后可能出現(xiàn)的勞動力短缺問題深感擔(dān)憂，如德國、美國和加拿大等。如今越來越多青年勞動者接受了高等教育，不僅初始就業(yè)年齡不斷延后，而且大量勞動者獲得了較高的知識技能，延長工作時間可避免人力資本的浪費，促進個人知識、能力和才干的充分發(fā)揮。同時，大多數(shù)雇主的觀念也發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐漸認識高齡勞動者豐富的工作經(jīng)驗和專業(yè)知識，不僅可以為企業(yè)發(fā)展帶來更多好處，還可以將經(jīng)驗傳授給年輕勞動者，在增加生產(chǎn)性投入的同時節(jié)約人力投資成本，從而促進企業(yè)發(fā)展。三是緩解社會保障制度持續(xù)增加的財務(wù)壓力，促進制度代際公平、長期可持續(xù)發(fā)展。大規(guī)模老年人口增加了對養(yǎng)老金、醫(yī)療、長期護理和其他與老年人相關(guān)的支出需求。各國養(yǎng)老金待遇計發(fā)規(guī)則對退休決策的影響往往不是中性的，會對勞動力市場造成扭曲。提高勞動者實際退休年齡可通過降低制度負擔(dān)比改善制度收支情況。四是確保老年人退休收入的充足性。因人們健康預(yù)期壽命的延長，退休期的延長需要有更多的經(jīng)濟資源用于滿足勞動者退休后的基本生活消費，客觀上要求勞動者在職期間增加儲蓄，而延長工作時間是勞動者增加儲蓄的有效工具之一。

（二）退休年齡調(diào)整方式和結(jié)果的趨同性

為鼓勵勞動者自主延長工作時間，各國對退休政策規(guī)則進行調(diào)整，采取的措施可歸納為：一是分階段、漸進式提高全額養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡，縮小男女退休年齡的差距。大多數(shù)國家根據(jù)本國老齡化水平、勞動力市場結(jié)構(gòu)和預(yù)期壽命的變化，分階段、漸進式提高正常退休年齡。各國具體調(diào)整方式多樣化，包括女先男后、男女同步調(diào)整或女快男慢或男先女后（見表1），但調(diào)整結(jié)果具有趨同性，即退休年齡上的性別差異逐漸縮小，大多數(shù)國家將65歲視為男女標準退休年齡，未來將逐步提高到67歲及以上，部分東亞和東歐國家退休年齡較之歐洲國家更低，男女退休年齡的差距呈縮小趨勢。二是多措并舉扭轉(zhuǎn)提前退休。以往一些國家提供的失業(yè)保障待遇或殘疾保障待遇是勞動者提前退休的其他收入渠道，為有效控制制度運行成本和提升高齡勞動參與率，部分發(fā)達國家立法強制關(guān)閉特殊提前退休計劃，還有一些國家，如法國、丹麥、挪威、波蘭和意大利等，保留了提前退休的規(guī)定，但收緊了提前退休的條件，通過降低待遇水平或提高受益資格年齡等方式收緊領(lǐng)取殘疾保險待遇或失業(yè)保障待遇的資格條件，比如德國將提前退休年齡提高到63歲，只有嚴重殘疾者才可在62 歲退休[3]。三是實行將待遇水平與工作年限或繳費期與預(yù)期壽命變化相掛鉤的調(diào)整機制。部分國家逐步提高最低繳費年限，要求領(lǐng)取全額養(yǎng)老金待遇時需要的繳費年限逐漸提高。比如，法國從2018 年開始，退休者享受全額養(yǎng)老金的工作年限要求從41 年零3 個月提高到41.5 年，計劃到2035 年工作年限要求達到43年。

（三）退休政策調(diào)整配套措施的立體化

大多數(shù)發(fā)達國家普遍面臨勞動年齡人口減少、社會保障制度和公共財政支出增加、照料需求增長和高齡勞動者風(fēng)險多樣化等多重挑戰(zhàn)，退休政策的調(diào)整不只是退休年齡的簡單提高，而是全方位、多元化的系統(tǒng)工程，還需要輔之以社會保障制度改革和積極促進高齡勞動者就業(yè)的勞動力市場建設(shè)，即構(gòu)建年齡友好型勞動力市場。

1.養(yǎng)老金制度改革的“拉力”作用

退休年齡是公共養(yǎng)老金制度的重要參數(shù)，對參保者自身權(quán)益和制度的財務(wù)可持續(xù)性均會產(chǎn)生重大影響。退休政策的調(diào)整離不開養(yǎng)老金制度的改革，核心措施是增強制度的經(jīng)濟激勵功能，較為普遍的做法包括建立多支柱養(yǎng)老金體系、強化完全積累因素和增強精算獎勵。當(dāng)前大多數(shù)國家養(yǎng)老金制度仍是以待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制為主，為降低制度對勞動力市場的扭曲水平，需要增強制度的激勵性和彈性，改革的主要措施是增強退休年齡的彈性與建立養(yǎng)老金待遇獎懲機制，即賦予個人一定范圍內(nèi)的退休選擇權(quán)，同時在待遇計發(fā)中實行養(yǎng)老金待遇與退休年齡掛鉤調(diào)整，對于提前退休者減發(fā)相應(yīng)比例的養(yǎng)老金待遇，對于延遲退休者將增加一定比例的退休金（見表2），提高制度的激勵性。值得注意的是，獎懲機制的建立并非完全遵循精算公平調(diào)整，而是兼顧了制度激勵性和待遇充足性。此外，部分國家還探索了延遲退休津貼制度。澳大利亞政府于2005年建立“向退休過渡”的養(yǎng)老金制度，鼓勵高齡勞動者從全職工作逐步過渡到退休，允許其減少工作時間，通過延遲退休津貼方式補充其勞動收入。加拿大、丹麥等國也采取這一做法。

表2 部分國家提前退休的懲罰因子和精算因子情況

2.完善高齡勞動者就業(yè)穩(wěn)定和就業(yè)保護的推動功能

高齡勞動者能夠繼續(xù)工作不僅取決于自身勞動力供給的意愿，還取決于雇主對高齡勞動者的需求和政府就業(yè)服務(wù)能力。大多數(shù)國家就業(yè)市場對高齡勞動者并不友好，存在不同程度的年齡歧視[4]，很多雇主對年長勞動者的刻板印象依舊存在，認為他們不愿接受培訓(xùn)、缺乏創(chuàng)造性、過于謹慎、不能從事重體力勞動等。勞動者自身健康狀況、知識技能等就業(yè)能力不足以及工資、社會保障制度加大雇用成本等因素都是高齡勞動者難以被雇用的阻礙因素。為促進積極老齡化，構(gòu)建年齡友好型勞動力市場是退休政策調(diào)整的重要支撐保障。具體包括：第一，立法消除對高齡勞動者就業(yè)的年齡歧視。過去30年時間內(nèi)，英國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等國都制定了相關(guān)法律，逐漸取消所謂的默認退休年齡，部分國家明確規(guī)定禁止雇主強制高齡勞動者退休，比如英國于2006 年頒布《就業(yè)平等（年齡）條例》，用于解決就業(yè)年齡歧視問題。第二，開展高齡勞動者就業(yè)能力提升培訓(xùn)。提升高齡勞動者的就業(yè)能力是提高勞動生產(chǎn)率的重要方面，不少發(fā)達國家對高齡勞動者開展專門培訓(xùn)。法國早在2003 年就賦予雇員每年累計獲得20 個小時免費培訓(xùn)的權(quán)利。第三，建立多層次、多方位企業(yè)補貼制度，鼓勵雇主為高齡勞動者提供就業(yè)崗位。發(fā)達國家對雇主采取直接財政補貼或資助的方式提高其雇用高齡勞動者的意愿。韓國規(guī)定55 歲及以上高齡勞動者在同一單位工作1 年及以上，雇主將獲得財政補貼。日本政府對自行將退休年齡延長至70 歲的中小企業(yè)發(fā)放補助金。丹麥政府則會根據(jù)雇員工作能力的下降對雇主進行直接補償[5]。第四，稅收制度和收入限制規(guī)定的變化。部分實行彈性退休的國家規(guī)定勞動者在達到法定退休年齡后繼續(xù)工作，可降低其社會保障繳費水平或降低再就業(yè)的收入所得稅，比如，澳大利亞通過稅收減免方式鼓勵老年人從事兼職工作。此外，很多國家取消了收入限制。設(shè)置收入限制是在之前允許提前退休且養(yǎng)老金待遇保持不變的背景下提出的，隨著彈性退休制度的出臺，部分國家取消了收入限制，有些國家，如德國、丹麥和芬蘭等，允許人們邊領(lǐng)取養(yǎng)老金邊從事兼職工作獲取收入，用于補償精算調(diào)整帶來的養(yǎng)老金待遇的削減部分。比如，個人可減少20%的工作時間，每周工作4天，同時還可申請1/2或1/3的養(yǎng)老金以彌補提前退休的收入損失。

（四）改革路徑的漸進性

各國退休政策調(diào)整的普遍特征是漸進改革和小步慢行。退休年齡的調(diào)整牽涉范圍廣，不僅影響微觀個體生命周期內(nèi)工作和退休的安排，還會在宏觀層面對經(jīng)濟、社會、勞動力市場產(chǎn)生重要影響，這意味著其調(diào)整過程不可能一帆風(fēng)順，可能面臨來自不同政黨、工會力量、勞動者或?qū)＜业淖枇?。因此，延遲退休的調(diào)整改革是一個長期而復(fù)雜的過程，需要經(jīng)歷“政策初期研究—醞釀改革方案—改革方案出臺—改革方案預(yù)告宣傳—正式實施”的緩慢發(fā)展過程。考慮到改革的深遠影響，發(fā)達國家普遍在退休年齡調(diào)整方案出臺到正式實施中間設(shè)定一個較長的過渡期，給予社會公眾一定的心理適應(yīng)期和接受期。部分國家每年延長1—2個月，有些國家每年延長3—4個月。小步漸進方式有利于實現(xiàn)對勞動力市場沖擊的最小化，比如美國通過立法將用24年時間實現(xiàn)全額養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡從65歲提高到67歲[6]。此外，部分國家針對不同年份出生人口實施不同的改革措施，緩解退休年齡調(diào)整對不同代際人群的沖擊。

（五）政策設(shè)計的彈性化

延遲退休年齡并不意味著所有老年人都應(yīng)該延遲退休，人們在退休決策上應(yīng)有更多選擇。因勞動者群體自身具有較強的異質(zhì)性，部分勞動者可能會因經(jīng)濟收入、社會參與或喜歡自己的工作而有動力繼續(xù)工作，其他勞動者可能因身體健康狀況不佳或承擔(dān)家庭照料責(zé)任選擇提前退出勞動力市場。傳統(tǒng)上從完全工作到完全退休的斷崖式轉(zhuǎn)換方式正在逐漸取消，取而代之的是引入靈活的退休安排滿足高齡勞動者多樣化的需求。彈性化退休安排允許個人自主選擇退休時間和退休方式。各國彈性化政策設(shè)計歸納起來主要體現(xiàn)在兩方面：一是退休方式上的彈性化。高齡勞動者選擇繼續(xù)從事有薪工作時，通常工作時間相應(yīng)縮短，工資待遇有所下降，即實現(xiàn)漸進退休或部分退休。二是退休時間的靈活性，輔之以待遇領(lǐng)取規(guī)則的彈性化。設(shè)定彈性退休年齡區(qū)間，允許勞動者在達到制度規(guī)定的最低退休年齡后，自由選擇何時退休，允許個人在正常退休年齡前后一定年齡范圍內(nèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金，提前退休養(yǎng)老金待遇相應(yīng)降低，延遲退休養(yǎng)老金待遇相應(yīng)增加。彈性退休改革有助于引導(dǎo)高齡勞動者自主決策，更好地實現(xiàn)工作和退休之間的平衡。

三、延遲退休政策調(diào)整的國別差異性特征

在過去40多年的時間，雖然各國退休政策的調(diào)整有著極為相似的發(fā)展趨勢，但仍存在國別差異性特征：一是各國退休年齡調(diào)整過程和結(jié)果差異仍然明顯；二是各國高齡勞動者的勞動參與情況不同。

（一）各國退休年齡調(diào)整過程和結(jié)果的差異仍明顯

各國普遍通過延遲退休年齡和逐步關(guān)閉提前退休渠道鼓勵年長勞動者延長工作時間。大多數(shù)OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家目標退休年齡均達到65 歲，少數(shù)國家目標退休年齡更高，比如德國的67歲和英國的68歲，丹麥、希臘和意大利計劃實行退休年齡與預(yù)期壽命變化自動掛鉤。目標調(diào)整年齡的差異主要源于各國人口老齡化程度和勞動力市場結(jié)構(gòu)的影響。

在政策調(diào)整過程中，退休年齡調(diào)整的過程并不是一帆風(fēng)順的，這與各國雇主、雇員、工會力量等相關(guān)主體力量和民眾應(yīng)對改革的方式有關(guān)，有些國家退休年齡調(diào)整政策一出臺，公眾往往采取罷工或游行的方式來應(yīng)對，比如法國2010年延遲退休年齡改革是在民眾毫無準備的情況下提出的，從而引起民眾的強烈不滿；而瑞典、丹麥和芬蘭等北歐國家退休年齡調(diào)整政策是在廣泛討論、集體協(xié)商和獲取社會信任的基礎(chǔ)上形成改革共識后推出，延遲退休政策調(diào)整的改革過程較為順利。

在政策調(diào)整結(jié)果上，在提高法定退休年齡、逐漸取消或嚴格提前退休制度和提高最低繳費年限等一系列措施的影響下，各國勞動者實際退休年齡得到不同程度的提高，歐盟國家男女勞動者實際平均退休年齡分別為63歲和62歲[7]，大部分低于法定退休年齡。因各國社會保障制度經(jīng)濟激勵、勞動力市場結(jié)構(gòu)、社會經(jīng)濟環(huán)境和彈性退休制影響的差異性，勞動者實際退出勞動力市場年齡的國別差異和性別差異仍較為明顯：2018年，略低于一半的OECD國家的男性勞動力退出勞動力市場的實際平均年齡低于65歲，OECD 國家中男性法定退休年齡比退出勞動力市場的平均年齡低1.2歲。在36個OECD國家中，19個國家的女性退出勞動力市場年齡低于法定退休年齡，14個國家的男性和女性實際退休年齡都低于法定退休年齡。在意大利，男性和女性實際退出勞動力市場的年齡分別比法定退休年齡低3.7歲和5.1歲，而韓國和土耳其勞動者實際退出勞動力市場的年齡高于法定退休年齡。捷克、匈牙利、英國、丹麥、澳大利亞、加拿大6國男性實際退出勞動力市場的年齡與法定退休年齡接近，波蘭、葡萄牙和瑞典3國女性實際退出勞動力市場的年齡與法定退休年齡接近。（見表3）

表3 2018年OECD國家實際退出勞動力市場平均年齡與法定退休年齡基本情況

（二）各國高齡勞動者的勞動參與情況不同

2001年歐洲理事會設(shè)定了歐洲就業(yè)戰(zhàn)略，先后制定了兩大目標：第一，到2010年將55—64歲勞動者就業(yè)率至少提高到50%；第二，要求成員國逐步將實際退休年齡至少提高5 歲[8]。發(fā)達國家采取多元化措施促進高齡勞動者就業(yè)，取得了明顯成效。（見表4）OECD國家的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)：日本43%的受訪者希望退休后繼續(xù)工作；而法國只有15%的勞動者考慮延長工作時間；近三分之二的歐盟國家勞動者希望邊領(lǐng)取部分養(yǎng)老金邊從事兼職工作，而不是完全退休。整體而言，各國老年勞動參與率均得到明顯提升，但實踐效果差異明顯：法國、意大利、西班牙三國高齡勞動者就業(yè)參與率低于歐盟國家的平均水平，即使到2015年依然未達到歐洲理事會設(shè)定的50%的就業(yè)戰(zhàn)略目標，而瑞典、芬蘭、挪威、日本和德國老年勞動參與率穩(wěn)步提高，取得良好效果。2019年，OECD國家中60—64歲年齡段的平均勞動參與率為54.4%，日本為71.9%[9]。各國高齡勞動參與率的差異與一國的社會保障制度設(shè)計、歷史文化傳統(tǒng)、社會經(jīng)濟環(huán)境的相互影響分不開。比如，法國55 歲及以上高齡勞動者就業(yè)率不高，與勞動力市場上存在的一種根深蒂固的“提前退休”文化觀念有關(guān)。從20 世紀80 年代開始，法國建立不少提前退休項目，大多規(guī)定55 歲為提前退休年齡，這一規(guī)定對企業(yè)的退休規(guī)定和員工預(yù)期產(chǎn)生了持久影響。雖然后期逐漸關(guān)閉了這些計劃，但并未破壞其長期培育出的提前退休文化。

表4 部分發(fā)達國家55—64歲高齡勞動者就業(yè)率變化情況 單位：%

四、國外彈性延遲退休政策調(diào)整對中國的啟示

較之西方發(fā)達國家，中國同樣面臨著人口老齡化、預(yù)期壽命延長和公共養(yǎng)老金制度籌資挑戰(zhàn)等問題，呈現(xiàn)出多重疊加的發(fā)展特征，比如快速人口老齡化進程與青年勞動者就業(yè)壓力大并存，養(yǎng)老金體系非均衡發(fā)展、老年人口絕對規(guī)模大與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后之間的矛盾等。國外退休政策調(diào)整改革實踐可為我國漸進式延遲退休政策的推出和落地提供借鑒。

（一）中國現(xiàn)行退休政策面臨的挑戰(zhàn)

退休政策體系由退休年齡體系和相關(guān)配套政策體系構(gòu)成，包括勞動力市場環(huán)境改善和社會保障政策完善等要素。我國現(xiàn)行退休政策源于20 世紀50 年代制定的退休規(guī)定，多年來雖經(jīng)過小幅調(diào)整，增加了部分特殊群體適當(dāng)延遲退休年齡的規(guī)定，但具體內(nèi)容并沒有發(fā)生實質(zhì)變化?，F(xiàn)行退休政策存在系統(tǒng)性僵化的特征：一是法定退休年齡較早，與平均預(yù)期壽命差距逐漸增大。男女退休年齡政策是基于新中國成立初期不到50 歲的出生人口平均預(yù)期壽命、較低的受教育年限和充足的勞動力供給制定的。發(fā)展至今，我國人口已經(jīng)從“高出生率、高死亡率”向“低出生率、低死亡率”的模式轉(zhuǎn)變，并于2000年正式進入老齡化社會，我國人口平均預(yù)期壽命已經(jīng)從1960年的43.5歲提高到2019年的77.3歲[10]，與發(fā)達國家的平均預(yù)期壽命較為接近，但實際退休年齡卻相差甚遠。全國勞動力人口的平均受教育年限從1985年的6.38年提高到2020年的10.8年[11]，增加了4.42年，退休年齡政策的調(diào)整嚴重滯后于預(yù)期壽命延長和勞動者初始就業(yè)年齡推遲的客觀現(xiàn)實。此外，女性平均預(yù)期壽命普遍高于男性，但退休年齡比男性勞動者早5—10 歲，不僅不利于女性人力資本潛能的充分發(fā)揮，而且會對女性勞動者的養(yǎng)老金權(quán)益產(chǎn)生不利影響，易出現(xiàn)女性老年貧困問題。二是退休方式僵化，將個人退休與領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇直接聯(lián)系起來。我國現(xiàn)行的“一刀切”退休政策難以滿足高齡勞動者的多樣化需求，絕大多數(shù)勞動者在達到法定退休年齡時停止工作并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。三是老齡友好型勞動力市場環(huán)境缺失。我國年輕勞動力就業(yè)壓力大，現(xiàn)行就業(yè)市場對高齡勞動者就業(yè)普遍存在年齡歧視，保障高齡勞動者就業(yè)的法律法規(guī)建設(shè)、勞動保護和技能培訓(xùn)措施等長期缺失，對高齡勞動者繼續(xù)就業(yè)的動力和能力產(chǎn)生影響。

（二）中國特色的漸進式延遲退休政策調(diào)整改革的思考

中國既面臨人口結(jié)構(gòu)急劇變化、社會經(jīng)濟多重挑戰(zhàn)的疊加，也面臨退休政策僵化的困局。國外較早進行的退休政策調(diào)整為我國退休政策改革提供了有益借鑒。結(jié)合我國的實際情況，“十四五”期間，我國漸進式延遲退休政策的改革和調(diào)整需要多措并舉，通過優(yōu)化退休政策改革環(huán)境和“循序漸進、小步慢走”的改革方式，協(xié)同配套構(gòu)建積極的勞動力市場環(huán)境，形成全方位漸進式彈性退休政策體系。

1.改革準備：“提前籌劃、廣而告之”優(yōu)化退休制度改革環(huán)境

退休年齡的調(diào)整會對不同性質(zhì)的勞動者產(chǎn)生重要影響。各國延遲退休年齡普遍采取漸進式方案，且設(shè)定較長的預(yù)告期和緩沖期讓民眾有充分時間合理安排工作和規(guī)劃退休。OECD國家通常用10年甚至更長時間完成1—2歲退休年齡的調(diào)整，確保政策調(diào)整影響的最小化。我國65 歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎匾呀?jīng)從2000 年的7%上升到2019 年的12.5%。據(jù)預(yù)測，2025年“十四五”規(guī)劃完成時，我國65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_到15%，進入超老齡社會；2050 年占比將達到28%，進入深度老齡化社會。雖然“十四五”規(guī)劃已明確提出實施漸進式延遲退休年齡的方案，但延遲退休的具體路線圖尚未公布，改革時間窗口越來越小，前期輿論的正確宣傳很重要，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上及時將延遲退休改革的方案公布，并通過公共媒體宣傳、專家政策解讀、單位和社區(qū)宣傳等多種方式讓公眾熟知、理解并接受，最大限度減少改革阻力，按照明確的時間路線圖穩(wěn)步推進，給予勞動者穩(wěn)定的心理預(yù)期。

2.改革方式：“彈性實施、強化經(jīng)濟激勵”引入彈性退休制度

我國一直實行“一刀切”強制退休制，對具有不同偏好、健康狀況和擁有不同工作計劃的勞動者進行統(tǒng)一規(guī)定，缺乏靈活性的政策設(shè)計難以滿足勞動者多樣化的退休需求?！?020 中國居民退休準備指數(shù)調(diào)研報告》研究表明，人們更愿意通過改變工作方式、減緩工作節(jié)奏的方式進入退休生活。鑒于人們退休觀念的逐漸轉(zhuǎn)變和不同群體、行業(yè)、地區(qū)工資收入和預(yù)期壽命存在的明顯差異，退休政策的設(shè)計應(yīng)具有一定的彈性，中長期內(nèi)中國建立彈性退休制度是可供選擇的重要發(fā)展方向，具體改革措施包括：第一，逐步分離退出勞動力市場年齡和養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡，賦予個人有限選擇何時退休的權(quán)利。第二，彈性實施。政府通過立法確定領(lǐng)取全額養(yǎng)老金待遇的年齡和最低繳費年限要求，對符合條件者，根據(jù)其自身的健康狀況和工作性質(zhì)，在達到全額養(yǎng)老金待遇領(lǐng)取年齡前的一定時間內(nèi)（3年）允許提前退休。為減少制度帶來的沖擊和與現(xiàn)行退休政策的銜接，建議將60 歲設(shè)為正常退休年齡，57歲為最低退休年齡。第三，強化經(jīng)濟激勵，建立養(yǎng)老金待遇的精算調(diào)整機制。現(xiàn)階段我國統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險制度多繳多得、長繳多得的經(jīng)濟激勵功能未能有效發(fā)揮。我國實施漸進式延遲退休年齡政策改革最迫切的是建立精算中性且富有彈性的基本養(yǎng)老保險制度，通過制度的經(jīng)濟激勵最大限度地激發(fā)參保人繼續(xù)繳費和自動延長工作時間，具體措施包括：一是提高最低繳費年限。我國現(xiàn)行政策規(guī)定的最低繳費年限是15年，不僅與我國預(yù)期壽命變化不相符，而且會影響勞動者的退休生活保障，建議逐漸將最低繳費年限提高到25 年。二是建立獎懲機制。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險制度存在提前退休的經(jīng)濟激勵，勞動者延遲退休會面臨較高的隱性稅率。因此，考慮調(diào)整養(yǎng)老金待遇計發(fā)公式，基于精算公平原則計算出獎懲因子，實現(xiàn)延遲退休者增發(fā)一定比例的養(yǎng)老金，而提前退休者將適當(dāng)減發(fā)一定比例的養(yǎng)老金，給予延遲退休者經(jīng)濟激勵。

3.改革步驟：“齊頭并行、小步慢走”提高法定退休年齡

延遲退休年齡本質(zhì)上關(guān)系到國家、企業(yè)、家庭和個人養(yǎng)老責(zé)任的再調(diào)整，改革影響范圍廣。我國退休政策調(diào)整應(yīng)堅持“循序漸進、小步慢走”的方式，逐步實現(xiàn)男女退休年齡的統(tǒng)一。考慮到我國青年勞動者就業(yè)壓力大、人口老齡化速度快和社會保障制度尚不成熟的客觀現(xiàn)實，為降低政策調(diào)整對勞動力市場的沖擊，我國退休年齡調(diào)整幅度不宜過大，建議以每年延長3—4個月的方式進行。此外，傳統(tǒng)上出于對女性勞動者的保護，我國規(guī)定的女性勞動者退休年齡低于男性勞動者，考慮到新時代技術(shù)進步大大改善了工作環(huán)境，以往不適合女性的工作崗位大幅度減少，同時女性平均預(yù)期壽命高于男性，女性退休年齡的提高具備一定客觀基礎(chǔ)，建議考慮男女同步開始調(diào)整退休年齡，逐漸將女性退休年齡（包括女干部和女工人）逐步統(tǒng)一提高到60 歲，男性退休年齡從60歲逐步延長到65歲。調(diào)整過程中考慮到女工人從50歲提高到60歲，調(diào)整跨度較大，其調(diào)整步伐相對快一點，但整體以平穩(wěn)為主，給予勞動者較長的心理適應(yīng)期，同時也可增加改革的接受度。

4.改革配套：“統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同配套”構(gòu)建友好型勞動力雇用環(huán)境

雖然漸進式延遲退休的方向已經(jīng)確定，但落地實施需要全方位相關(guān)政策配套。雖然我國人口老齡化程度和平均預(yù)期壽命與發(fā)達國家較為接近，但人口政策、托幼政策、稅收政策、就業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)配套卻存在明顯短板。延遲退休政策的實施落地不可能單兵突進，需要政府通過立法建設(shè)，預(yù)先在勞動就業(yè)、稅收和社會保障等領(lǐng)域提供必要的配套。國外構(gòu)建老齡友好型勞動力市場建設(shè)的有益探索可為我國提供重要啟示：一是政府加強立法保護年長勞動者的就業(yè)權(quán)益，逐漸破除勞動力市場上的就業(yè)年齡歧視，為老年勞動者提供平等的就業(yè)環(huán)境和勞動保護。二是政府通過稅收支持方式加大對供需雙方的補貼或優(yōu)惠力度。政府可對雇用高齡勞動者的雇主直接提供補貼或稅收優(yōu)惠，降低企業(yè)的用工成本，同時為繼續(xù)工作的高齡者提供收入補貼，鼓勵其延長工作時間。三是調(diào)整社會保障相關(guān)政策。鼓勵高齡勞動者就業(yè)，相應(yīng)降低其社會保險的繳費負擔(dān)。加快推進托幼服務(wù)和老年護理服務(wù)的發(fā)展，解除高齡勞動者照顧老人和撫育下一代的后顧之憂。