民法典時代我國環境保護地役權的制度構建

張 力，董新新

（西南政法大學 民商法學院，重慶 401120）

一、問題的提出

環境保護地役權并非我國法定物權概念，狹義的環境保護地役權僅指以維護公益地及周邊地區環境質量為目的的役權類型，廣義的環境保護地役權則將自然資源開發利用地役權①及生態享用地役權②同樣納入涵蓋范圍。立足于當下自然保護地體系建設新階段，我國環境保護地役權應采用廣義概念，正確把握生態文明建設的整體性，將其定義為為了生態環境利益，政府或者其他組織依照法律或約定取得，要求不動產所有權人或用益物權人容忍某種不利益或負擔的權利③。

“綠水青山就是金山銀山”，生態文明建設作為當前我國經濟社會發展主要目標，提出新時代建設人與自然和諧共生現代化的時代命題，為此，十九屆五中全會強調：“堅持山水林田湖草系統治理，構建以國家公園為主體的自然保護地體系?！钡?，在自然保護地范圍內土地產權復雜，國有土地與集體土地交叉并存，無法構建統一管理機制，面對這一實踐難題，國際上較為通行的經驗是環境保護地役權制度，有些國家將其納入公共地役權體系范圍，作為針對生態環境公益的典型案例。在我國，伴隨著第一批國家公園的正式設立，環境保護地役權同樣發揮重要效用，在林地改造、流域管理以及生物多樣性保護等方面已有豐富實踐，例如錢江源國家公園試點工作突破既有體制，實行集體林地地役權改革，探索保護地役權制度，改進生態補償機制，有效推動我國環境公益用地體系建設的縱深發展，實現自然資源統一高效管理④。但綜合其他試點地區改革實踐，目前仍存在一些亟待解決的法律問題：

第一，環境保護地役權于《民法典·物權編》的體系融入尚存疑問。作為國家公益用地的實現方式，環境保護地役權的實現過程往往可能融入公法乃至公權力因素，故在其準據法定位上是否應納入私法規范，仍有爭議。具言之，我國《民法典·物權編》第十五章專章規定地役權制度，字里行間仍不夠明了，如第三百七十二條中“以提高自己的不動產的效益”的“效益”一詞是否包含環境公共利益，第三百七十三條地役權合同“利用目的和方法”條款是否基于引致或轉介而包含公法上目的和方法。當然，簡單套用“民法典乃一般私法之體系集成”之成見，答案自然是否定的。但這一結論無法回答為何民法典對行政權行使更為激烈的征收制度進行正式規定，而對于通過地役權實現非征性私權限制的環境保護役權制度卻尚付闕如的體系疑問，同樣也不符合我國社會主義民法典物權制度對公法因素的相對開放態度：國家所有權與集體所有權均不是“純粹”的民事權利而獲得民法典的系統性規定。長此以往，環境保護地役權立法空置，將造成我國民法規范體系中公益用地物權制度供給不足，無法推進自然保護地體系長效發展。

第二，現有公益用地方式無法兼顧公益保護與私權救濟雙重制度目標。我國目前主要通過征收、租賃、贖買等方式回復城市土地、集體所有承包土地以及宅基地可供國家自由支配的圓滿狀態，但存在違反比例原則、財政負擔沉重、法權結構缺乏穩定性等諸多制度弊端，這些適用問題在此前的城市化建設實踐中長期存在，于自然保護地體系構建更為突出。以草原生態保護面臨的“禁牧難題”為例，部分草場通過征收或贖買措施移轉集體所有權或使用權，嚴格執行禁牧管制政策，強制牧民搬離保護核心區，不僅使得政府承擔高額制度成本，更因過度的權利限制導致多數草場因無法進行常規化輪牧活動而加速荒漠化直至被廢棄，嚴重背離“以草定畜，分類指導，因地制宜，嚴防超載放牧”的綠色發展宗旨及比例原則要求，無益于生態環境保護與社區居民利益保障的雙向共贏。相較而言，租賃方式通過簽訂租賃合同有償使用集體草原，僅針對草原權利加以限制，并未實質剝奪，公權力強制屬性有所減弱，制度成本也得到一定縮減，但債權形態的土地租賃無法實現對所有權人或使用權人的明確限制，亦無法對抗第三人的權利主張，在利益沖突的公益用地過程中，極易出現出租人違約或解約的合同履行障礙，于此情形，公共利益救濟將極為困難[1]。

第三，補償機制存在缺陷，供役地人合法利益難以保障。“役權之所以被創設是因為當事人相信，它將實現他們的共同利益。他們希望供役地的所有權人遭受的成本或不便要小于役權授予受益人的好處。因此，受益人愿意向供役地所有權人就其遭受的成本或不便支付一定數額的補償?！盵2]但我國生態補償模式依然以事后救濟為主，補償資金來源渠道單一，補償方式偏向行政管理模式。以公益林生態役權實踐為例，地方政府主要采取項目制方式進行生態補償，具體標準由國家、省級政府制定，這種以行政治理和地方政策為主的公權主導模式存在明顯制度缺陷：首先，生態補償標準無法契合自然資源市場價值，補償數額遠低于供役地人實際損失，財產權益侵害現象嚴重，甚至存在公權力對私人利益的不當剝奪。例如遼寧省公益林生態補償標準將公益林簡單劃分為國家、自然保護區、地方三個等級，在相同等級內按照每年15 元/畝、10 元/畝、7.5元/畝計算補償金額[3]，補償標準并未綜合考量林木質量、造林方式以及林地經營效益等其他客觀因素，遠低于林地正常經營的經濟效益。其次，補償方式較為單一，單純的經濟補償無法滿足供役地人的實際生活需求。例如部分老少邊窮試點地區居民常年以木材買賣為生，一旦遷出保護區移居別處，則面臨喪失生活來源的現實困境，一次性的經濟補償無法為其提供長期穩定的生活支持。再次，資金來源渠道單一，主要依靠地方財政與上級政府補助，資金供給鏈融資風險較大，尤其是中西部欠發達地區地方財政時常出現不充裕、不固定情況，基層財力自給率不高，補償責任難以有效落實。

面對提升生態系統質量與穩定性的現實需求，環境保護地役權無疑是平衡自然資源經濟價值與生態價值利益沖突的制度利器。但如前所述，我國既有制度實踐存在理論困境與實踐難題，尚未最大限度挖掘地役權的制度潛力，是故，民法典時代環境保護地役權的制度構建需要以我國基本國情為出發點，強化“中國場景”意識，構建契合我國環境保護需求的土地利用役權方式。

二、環境保護地役權的科學定性與法體系完善

（一）環境保護地役權公私法銜接難題的解決

對于環境保護地役權究竟屬于公權抑或私權，學界存在“私權說”“公權說”“混合權利說”三種觀點。主張“私權說”的學者從權利設立方式出發，強調環境保護地役權是“以保護環境公益為根本目的的民事合同”[4]；“公權說”則認為這一界分標準停留于制度表面而未注意到環境保護地役權本質上屬于“行政機關基于公共利益對于集體土地所有權或使用權的一種限制”[5]，屬于公法上的行政管理關系；主張“混合權利說”的學者則強調環境保護地役權調整客體的雙重性，同時涵蓋自然資源的經濟價值與生態價值，是私人財產權利用與公共生態利益的兼容權利束，是帶有公法色彩的地役權[6]。

本文認為，環境保護地役權性質的爭議并無實質意義，其權利定性或公或私，都無法抹殺環境公益這一設立目的，更無法遮蔽通過市場機制、協商確定權利義務的制度優勢，更為重要的是，在資源稀缺的現代社會，公私合作是提高資源利用效益的有效途徑，例如民法典征收、征用制度以及生態環境修復責任，均是采取多元共治實現資源有效管理的生動實踐。但在此前《民法典·物權編》制定過程中，針對環境保護地役權能否成為實現公益用地的民法技術手段，我國學者觀點分歧嚴重，支持論者認為，環境保護地役權有望彌補目前征收、租賃等物權利用方式之不足[7]，妥善調整利益關系[8]，具備以柔克剛的制度優勢；但反對論者則認為環境保護地役權本質上是一種旨在實現公共利益的財產負擔，具有濃郁的公權色彩，自應脫離私法規范管轄范圍[9]，將其入典的做法“如同在民法體內植入木馬病毒”，混淆公私法適用界限，打開公法入侵私法的制度閥門[10]。

本文認為，“公共財產的任何實際利用都是公共事務，其保障機制更可能由公法產生”[11]，環境保護地役權因其公益目的特質與傳統地役權存在實質區別，理應獲得公法規范的直接調整，但單一公法規制模式并未賦予權利主體私法請求權基礎，存在顯著適用缺陷。以不可量物侵害集體林地生態環境為例，在欠缺環境保護地役權民事基本法規定的情形下，司法實踐普遍承認合規抗辯的效力[12]，不可量物排放符合國家標準，即便造成財產權損害，權利人亦無法尋求排除妨害、損害賠償、恢復原狀等私法救濟方式，環境保護公益組織或檢察機關同樣因欠缺請求權基礎而不得提起環境公益訴訟，更無法獲得類似于征收制度的協商補償技術便利與民主決策、公眾參與程序保障。如此一來，相關利益主體僅得通過行政訴訟或行政復議主張財產權利與環境權益法律保護，其結果可能會不當限縮權利救濟途徑，激化社會矛盾。是故，未來環境保護地役權的制度建設必須關注通過私法形式實現公共利益的“公私合作”社會治理手段，實現公私法的雙向交流與多方共贏，《民法典》應立足于對公法主導調整方案的配合與延展體系定位，通過私法手段實現自然資源與生態環境等公物管理。需要強調的是，正如反對者所擔心的，環境保護地役權涉及公物利用，其入典應尤為注意私權保障，通過權力審查、公眾參與、懲罰監督等程序保障機制，構筑私權“防火墻”，克服借“公私合作”之名，行“公權侵害”之實的權力濫用現象。

（二）環境保護地役權制度于《民法典·物權編》的體系融入

環境保護地役權因權利目的及技術構造之不同，無法納入傳統地役權制度框架[13]，但并不意味著已超出《民法典·物權編》“用益物權”“地役權”的覆蓋范圍，經由規范解釋路徑，其仍可在民事基本規范中找尋合法性基礎。

第一，屬于合法利用自然資源的物權方式?！睹穹ǖ洹返谌俣臈l規定：“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，組織、個人依法可以占有、使用和收益。”此規范賦予公眾對某些土地和資源擁有不可侵犯的權利，權利的實現路徑不限于民事基本法所規定的用益物權方式，還包括森林法、農村土地承包法所規定的林地使用權等特別物權手段。除此之外，通過采集、狩獵、捕撈等方式非排他性地“自由”取得或利用自然資源的無名的、法律允許的“第三種方式”于不損害環境可持續發展的限度內，同樣應予準許。比較法上亦有此經驗，例如《俄羅斯聯邦森林法典》第21 條公共森林役權旨在“保障公民免費自由地進入該國森林采集或食用蘑菇、漿果、草藥等森林資源”，實現對自然資源的合法、合理利用。由此觀之，環境保護地役權屬于地役權人“有限度、自由利用自然資源”的合法物權方式，供役地人應按照合同約定或法律規定妥善履行相關義務，不得故意阻礙或拒絕役權的正當行使，否則地役權人可據此提供相應私法請求[14]。

第二，環境保護地役權契合地役權“動態物權性”制度要求。物權的法權構造包含對物性、支配性與絕對性，三者于物權效力而言，并非同一權重，具言之，一方面，“對物性”作為物債二分的標志性要素，是所有物權的固有要素；另一方面，“支配性”“絕對性”根據適用對象之不同，有所差別地并存于特定物權，構成物權效力由強到弱依次漸變的動態物權體系[15]。例如所有權具備完整的支配與絕對效力，又稱完全物權，權利內容嚴格遵循物權法定原則，而擔保物權、除地役權外的其他用益物權因衍生于所有權，屬于他物權，又稱限制物權，權利內容原則上源自法律規定，但于特定情形有限承認當事人約定，如讓與擔保、融資租賃等非典型擔保。相較于前兩者，地役權更具“意定物權”特質，“對物權法定原則具有強烈的叛逆傾向”[16]，根據《民法典·物權編》第三百七十二條“按照合同約定”、第三百七十三條“利用目的和方法”之規定，當事人可自由約定權利具體內容，無法當然排除環境公益之內容約定或利用方式，是故，應允許集體土地所有權人、使用權人及地上建筑物的所有權人出于提高自己不動產收益的社會公益目的，在一定時期內讓渡財產利益。

第三，環境保護地役權能夠回應社會良好生態環境需求，實現物權制度綠色化。民法典“綠色化”是當下民法典實施的關鍵環節，將生態環境公益事業納入民法調整范圍亦是推進生態文明建設的題中應有之義。《民法典》第三百七十二條規定地役權旨在“提高自己的不動產的效益”，“效益”概念外延不應僅局限于通行地役權、取水地役權等財產效益，還應包括舒適、美觀、健康等精神效益，例如眺望地役權[17]。良好生態環境的享有更是每個自然人基本生活需求，是故，環境保護地役權旨在實現供役地良好自然環境之生態效益，并未溢出“效益”外延，屬于地役權制度于綠色原則背景下的適彈性使用。

（三）環境保護地役權的引入路徑及規范體系構建

1.“基本法解釋+單行法具化”路徑選擇

民法典時代應避免通過立法論的方式直接增加環境保護地役權，而應借鑒海域使用權（第三百二十八條），探礦權、采礦權（第三百二十九條）等特別物權規制模式，實現役權制度的現代化革新。具體方案可簡單描述為：一方面，通過前述法解釋技術手段，將環境保護地役權納入《民法典》用益物權概念范疇，直接適用第十章“一般規定”，作為公共地役權子類型，參照適用第十五章“地役權”相關規定。另一方面，在此基礎上，發揮引致規范效用，通過相關環境保護單行法規定權利類型、權利設定、義務內容、補償機制等具體內容，由部門規章或規范性文件根據地役權設立目的、保護目標、利用強度等作出針對性規定，增強法律適用的可操作性[18]。

2.多層次法律適用體系

目前與環境保護地役權相關的規范內容體系龐雜，名目繁多，除前述基本法律、單行法與行政法規外，還存在大量未被納入法律規范、流離在法典之外的司法解釋，這些司法解釋在民法典時代因其“立法化”品格，依舊作為“實質法源”發揮司法審判指引功能[19]。《民法典》第十條旨在構筑“法律-習慣”二元位階法源體系，將基本法、單行法與行政法規納入廣義“法律”范疇，承認“習慣”法源地位，保持法源體系開放性，是故，將那些“不違背民法典精神”的司法解釋納入習慣法契合法源多元化要求，符合基本國情[20]。在此基礎上，環境保護地役權的規范體系可簡單描述為由基本法、行政法規、司法解釋構筑的金字塔式規范體系：頂端是憲法相關規范，第二層由《民法典》與《國家公園法》《自然保護地法》《土地管理法》《森林法》等基本法律組成，第三層由《自然保護區條例》《風景名勝區條例》等行政法規及各種專項實施條例、實施細則、管理辦法組成，底層由《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等環境保護相關司法解釋組成。

三、環境保護地役權的基本制度內容

環境保護地役權于傳統地役權法權構造中拓展出新的環保公益內涵，實現自然資源經濟利益與環境效益統籌推進，形成推動我國自然保護地體系建設的公私合力。相較于傳統地役權，環境保護地役權具有權利主體、權利內容以及權利救濟等諸多特殊性。具言之，集中體現在以下三個方面：

（一）環境保護地役權主體身份復合性

就供役地人而言，環境保護地役權的供役地主要是集體所有土地以及個人所有不動產，因此土地用益物權人如土地經營權人、農村土地承包經營權人（經營權人）、建設用地使用權人、宅基地使用權人以及不動產建筑物（構筑物）所有權人可作為相應的供役地主體。此外，我國社區共管委員會作為自然保護地建設項目領導協調組織，其成員是社區利益相關者和潛在參與者⑤，因此，相關法規應明確賦予社區共管委員會主體資格，加強同地方政府、管理部門實質性合作，切實發揮基層組織管理效能。

就地役權人而言，根據組織結構不同可大致劃分為三類：第一類是國家及各級地方政府。一方面國家負擔公共產品的供給責任，可通過設定環境保護地役權的方式保護自然資源并為公眾提供適宜的生存環境，結合既有實踐，國家公園管理委員會及自然保護地委員會可代表全民或部分社會公眾受益人（例如在自然保護地附近生活居住的原始居民）成為地役權持有人。另一方面，因環境保護地役權旨在滿足公共利益需要，地方政府作為役權發起人、“第一責任人”，在地役權設立之初，需要通過聽證等程序對地役權設立的必要性進行討論，強調政策決策者與利益相關人的雙向溝通對話，保障公眾環境權益及合法財產利益，緩和生態公益建設和地區經濟發展的改革矛盾。

第二類是符合環境保護地役權設立目的的特定公益性事業單位、社會團體、基金會、社會服務機構等，主要涉及各類環保民間組織。例如成立于1951年的大自然保護協會（The Nature Conservancy，TNC）是國際上最大的非營利性的自然環境保護組織之一，在我國普達措國家公園建設中，協助相關部門陸續建立了梅里雪山國家公園和老君山等8個國家公園項目，工作內容涉及森林可持續經營、濕地保護以及綠色鄉村信貸等諸多方面，建立引進社會公益資金的融資渠道與管理平臺，促進政府和社會攜手推動自然保護事業的發展。

第三類是企業單位，尤其是重化工企業。這些企業的生產經營直接影響自然資源和生態環境的發展狀況，是生態環境危害的主要責任人，將作為地役權人設立草原、濕地、森林生態地役權，有利于解決生態補償資金來源短缺的現實問題，更有助于推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易，實現綠色低碳、循環發展的產業變革目標。

（二）環境保護地役權客體內容及設立方式的特殊性

1.沒有需役地或者需役地不特定

傳統地役權強調供役地與需役地的明確特定，地理位置上相鄰或相近，但環境保護地役權旨在滿足公眾或區域的生態需求，通常情形下，受益主體或區域范圍是不確定的，沒有特定邊界，可以是與該供役地具有生態關聯的任何地塊，于特殊情形下，受益人范圍是特定的。例如我國部分自然保護地位于少數民族聚居地區，當地居民因長期生活習慣對自然資源具有高度依賴性，是環境保護地役權的直接受益人，則其生息領域可作為特定需役地存在。

2.更加關注供役地生態價值，強調供役地人積極作為

一方面，環境保護地役權的役權客體不局限于平面二維空間的不動產便捷利益或經濟效益滿足，而是擴展至環境保護公共領域的立體三維空間，相較于傳統地役權而言，更為關注供役地生態價值，效力范圍涉及供役地生態結構所占據的物理空間總和。另一方面，環境保護地役權人負擔生態環境保護的積極作為義務，而非傳統地役權所要求的容忍或不作為義務。以生態公益林地役權為例，供役地人不僅負擔限制土地開發利用的消極義務，更承擔種植樹木、恢復植被覆蓋率等相關管護義務，接受并配合地役權人的監督、檢查。

3.設立方式雙軌制

就比較法經驗而言，可供參考的環境保護地役權設立方式有強制規定式與合同協商式。前者強調公權干預，直接以立法或行政命令方式設立，例如俄羅斯公共地役權⑥、法國行政地役權⑦；后者強調意思自治，采取合同方式確定公共地役權的設立范圍、期間、權利義務內容、補償方式、救濟路徑等問題，例如美國保護地役權，財產所有權人與保護組織為實現土地保護或其他公共非獨占性權益，通過簽訂具有法律約束力的協議以限制土地未來開發利用[21]。

本文認為兩種方式各有優劣。強制規定模式實際運行效率較高，但在一定程度上忽略供役地人實際需求，利益沖突尤為顯著；合同協商模式尊重當事人內心意愿，供役地人可充分表達利益訴求，但磋商成本較高，效率低下，極易誘發供役地人坐地起價等道德風險。我國環境保護地役權制度構建既要服務于生態公益建設，更要兼顧私主體經濟利益，應根據役權實際受益人之不同區別選擇設立方式。具言之：原則上，保護地役權的設立應尊重當事人主觀意愿，由地役權人與供役地人協商簽訂合同，避免公權力過度干預私人財產權行使，造成合法權益受侵害[22]。其設立過程應特別關注公眾參與程序要求。以國家公園環境保護地役權設立為例，國家公園管理委員會應對供役地周邊的生態環境影響程度進行考察調研，涉及社區居民重大利益調整的相關信息，政府及相關部門應主動公開，切實保障公民環境知情權。例外情形下，特定的公共設施或事業營建運營主體為實質受益人與使用權人的，保護地役權的設立應采取類似于征收的方式強制設立。此類地役權的設定涉及社會基礎設施建設，以公共利益為首要考慮對象，不可過于強調當事人意思自治，否則在個別情形下，將因利益沖突導致整個公共工程建設停滯不前，陷入兩難境地。

此外，環境保護地役權的內在構造顯著區別于傳統地役權。一方面，環境保護地役權的設立環境不同于傳統地役權，并不存在“熟人社會”的便利基礎，需要通過登記公示，方可產生對抗效力，為環境公益事業提供穩定制度環境；另一方面，環境保護地役權的規范意旨在于實現公共利益，主體特殊且存續期間較長，登記制度有助于確認權利范圍，劃定公權限制界限，避免過度限制私人財產權自由。因此，無論采取何種設立方式，均須經登記方可生效。

（三）環境保護地役權的權利變更與消滅

1.權利變更的限制與緩和

就供役地能否轉讓而言，應區分轉讓對象究竟是保護地役權本身還是剩余財產權作出不同處理。保護地役權因關涉環境利益，自應不得轉讓；而剩余財產權與公共利益無涉，自由轉讓應屬財產所有權或用益物權的應有之義，且基于從屬性要求，受讓人繼續負擔地役權義務。此外，從我國現有實踐來看，環境保護地役權的存續期間應與集體土地用益物權剩余年限保持一致，同時借鑒城市建設用地使用權自動續期之規定，允許在環境公益目的范圍內自動續期，間接達到永久保護的制度目的[23]。

2.權利終止事由

環境保護地役權除適用傳統地役權消滅事由外，還存在因設定方式之不同的特殊終止事由。依據合同設立的則需等到履行期屆滿方可終止，未約定合同履行期限或約定不明的，因關涉公共利益，宜推定為永久期限，當事人不得隨意終止或解除合同。依據行政命令強制設立的因不存在合同履行期限問題，其終止應基于相關法規、規范性文件、行政命令的修改或廢止，并辦理注銷登記后消滅，此處應注意借鑒俄羅斯公共地役權針對“設立目的根本無法實現或者已無實現必要”情形，必須如設立之初一樣通過聽證程序論證相關公共利益不復存在的實踐經驗，強化役權運行監督機制。

四、環境保護地役權的補償與救濟

深化公益用地法律制度改革固然是當前自然保護地體系建設的重要抓手，但徒法不足以自行，未來環境保護地役權的制度落實應樹立系統思維，重點關注生態補償與權利救濟、運行監督等支持性配套措施，細化補償標準，拓寬資金來源渠道，聚焦土地發展權經濟價值，建立健全救濟機制與執法監督體系，加快補齊生態環保領域短板，促進生態公益事業的整體發展。

（一）生態補償機制的完善

1.采取合理補償原則，降低制度實施成本

目前存在兩種公益用地補償原則：一種是完全補償原則，強調根據市場價值對私人財產權的全額補償，包括直接損失與間接損失；另一種是適當補償原則，又稱非全額補償，補償數額并非完全按照市場價值確定，而是綜合其他因素在此基礎上加以調整，一般僅包括直接損失，并未涉及間接損失[24]。本文認為環境保護地役權未改變不動產權屬狀況，僅涉及財產權部分權能限制，權利負擔或減損程度明顯低于征收標準，加之所有權本就負擔社會義務，基于公共利益需求的輕度權利行使限制不應苛求充分、足額經濟救濟，因此我國生態補償機制應采取低于征收補償的合理補償原則，適當降低公共利益實現的社會成本。

2.確立差別化補償標準，科學測算補償金額

關于補償標準，有觀點主張根據供役地人權利受限制程度支付供役地補償費用，并提出以地役權設立前近三年的平均收益為計算標準[4]。本文認為這一觀點以特定不動產經濟收益為考察對象，有益于實現補償標準的針對性，值得借鑒，但仍有待進一步完善。具言之，我國幅員遼闊，自然保護地建設更是遍布各處，以公益林生態保護為例，中西部欠發達地區的經濟發展效益落后于東部沿海地區，林地產業效益必不相同，即便是同一地理位置的林地開發，林木質量、管護成本、造林難度等也存在差異，因此不可采取普遍適用的補償標準，更應避免以林地面積作為核心計算基數的粗放方法，必須綜合前述諸項因素差別化補償。

3.關注土地發展權轉移，合理分配土地增值效益

土地發展權，又稱土地開發權，是指土地權利人享有的改變土地利用方式與開發密度的權利[25]，該權利衍生于財產權利束理論，該理論認為所有權并非單一權利個體，而是由占有權、控制權、排除權、收益權和處分權等具體范疇組成的權利集合[26]，土地發展權具備獨立財產價值，應從土地所有權中分離出來，并具備轉讓權能。土地發展權理論廣泛適用于耕地及自然、人文環境保護，美國相關實踐通過立法規定土地發展權交易制度（transfer of development rights，TDR），解決土地規劃建設中“暴損-暴利”經濟發展困境。具言之，根據功能分區不同，美國土地可劃分為開發區與保護區，在保障耕地總量或生態建設的政策背景下，保護區作為土地發展權“發送地”被限制從事開發經營，而開發區作為“接收地”則能夠從事高密度城市開發建設，獲得高額增值收益。為彌補兩者之間的經濟差額，立法規定想要提高土地集約化利用水平的“接收方”必須從“發送方”處購買相應的“開發權份額”，方可進行土地開發建設，通過搭建開發權交易平臺，實現特定區域范圍內的發展權交易轉移。

立足于“保護環境”和“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”基本國策，我國土地利用管制主要針對土地用途及開發密度，側重于農業空間、生態空間的剛性管控，“土地發展權”雖非法定物權類型，但城鄉建設用地增減掛鉤試點工作、成都市建設用地指標市場化交易、重慶地票交易制度等既有實踐無疑是土地發展權轉移理論中國化的生動體現。就環境保護地役權補償機制而言，土地發展權轉移主要針對農村集體土地。我國《土地管理法》第十五條規定，各級人民政府應當組織編制土地利用總體規劃；第二十三條第一款規定，各級人民政府應當加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制；第二十五條第一款特別強調，未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的土地用途。由此可見農民集體所有土地的發展權屬于國家，這一局面在集體經營性建設用地入市改革試點工作開展以來有所改觀，集體經營性建設用地發展權增值收益不再歸國有主體享有[27]，農民集體土地發展權得以回復。環境保護地役權的引入同樣需要關注供役地土地發展權的經濟效益，通過設立農村土地保護基金，借助土地發展權交易機制，補償農村集體土地開發效益損失，規范收益分配機制。但鑒于我國集體土地所有權普遍存在主體缺位、權能缺失等現象，不宜將農民集體作為受益主體，而應將集體土地使用權人作為受益人，使其直接獲得相應土地發展權補償救濟[28]。

4.探索多元化補償方式，落實生態補償責任

其一，配套稅收激勵政策，可參照美國《國內稅收法典》（The Internal Revenue Code）制定財產稅、所得稅、遺產稅、贈與稅等多種稅收優惠措施⑧，激勵土地所有權人積極捐贈保護地役權，具體實踐可通過對土地權利人所受損失或地役權價值進行市場評估，并以此作為減稅基本單位，為受損者或捐贈人提供減稅待遇，以此緩解現金支付的財政壓力，提高供役地人參與積極性；其二，圍繞公眾財產利益保障主題，構建基金、補償金、保險金多元化補償機制，設立國家專項“生態保護補償基金”，拓寬補償資金籌集渠道，引入民間組織及國際組織生態保護基金，將社會保險機構作為新型補償主體，形成“政府引導-社會參與”雙軌補償機制，優化資金、人力資源配置，提高公益補償效率；其三，以“保護為主，全民公益優先”為行動指引，出臺多項補償方案，考慮通過實物補償、技術幫助、政策優惠等方式對受害人予以補償，例如為搬遷居民提供住房解決生活問題，在保護區內優先為當地居民提供就業機會、允許當地產品使用自然保護區健康產品標識、探索“生態+”復合型產品交易模式等。

（二）權利救濟特殊途徑

1.監督與執行

第一，確立定期監管制度。環境公益目的之達成并非短期可致，確保地役權的長期穩定運行尤為重要，因此，我國環境保護地役權實施過程可參照美國緬因州持有人定期監管做法⑨，定期對公共地役權進行監督管理并記錄在案[29]。

第二，構建強制執行制度，強化事后監督機制?？山梃b美國法第三人執行措施⑩，將地役權人消極不作為或積極侵權行為納入司法管轄范圍，檢察院可以提起公益訴訟要求供役地人履行義務或賠償損害，并在此基礎上加強行政監督，實施行政系統內部監督，由同級或上級行政部門具體實施監督職責，亦可保障公民決策參與權利，拓寬不法行為檢舉、舉報渠道，完善社會監督渠道，對環境保護地役權運行實行全程監督。

2.反向征收權

我國環境保護地役權除適用妨害防止、消除危險、損害賠償等傳統救濟方式外，還可參考俄羅斯公共地役權制度賦予供役地人反向征收請求權。為保障強制主義立法模式下土地權利人的合法權益，《俄羅斯聯邦土地法典》除一般性地賦予不動產權利人司法救濟權利外，又通過第23條第7款明確賦予供役地人兩項特殊救濟權利：一是補償請求權；二是反向征收權。就前者而言，主要針對較低限度的土地限制，例如因生態環境保護而無法正常開展經營項目的，不動產所有權人可就不動產經濟價值的減損向相關行政機關提出補償請求；相較而言，后者則主要針對不動產權利負擔過重的特殊情形，此時不動產的權利限制已然超過必要限度而接近于征收效果。以自然保護區道路建設為例，施工規劃區的農民住房因道路建設導致房屋使用權嚴重受限，住房剩余財產權所剩無幾，公權限制程度近似于征收，于此情形，物權人可主動請求國家征收該不動產，并依據征收標準請求補償[30]，從而避免過度侵害私人財產權，防止環境保護地役權制度被濫用。

五、余論

近年，地方政府為進行天然氣開發、街區制建設、歷史建筑保護等公益事業建設與生態環境保護，不斷嘗試體制機制創新，環境保護地役權上位概念——公共地役權制度，已在實踐探究中積累豐富經驗。加之，《鐵路法》《森林法》《礦產資源法》《石油天然氣管道保護條例》等單行法律、行政法規均有關于非國家所有權的“非占用性”公益用地方式之規定，由此可見，“公共地役權”早已成為公益用地的重要實現機制，在社會實踐中具有廣闊的適用空間，但卻因違反物權法定原則，缺乏立法確權賦能，相關主體正當利益訴求在法律上欠缺明確請求權基礎，無法建立穩固的土地利用關系，各地探索實踐更是缺乏嚴肅性與統一性，無益于建立科學完整的制度體系。未來公益用地體系建設應以我國土地利用基本現狀為依據，吸收借鑒域外既有制度經驗，構建適合國情的公共地役權制度，拓展地役權技術服務范圍，降低社會管理成本。

注釋：

①資源開發利用地役權是以自然資源的合理開發、可持續發展為目的的役權類型。

②生態享用地役權是以滿足公眾對當地生態資源的享受利用為規制重點的役權類型。

③環境保護地役權在我國學術界并非唯一確定名詞，有學者將其表述為生態地役權、保護地役權等，稱謂略有不同，但概念內涵基本一致，都以生態環境公共利益保護為制度目的。參見曹樹青：《生態地役權探究》，《環境科學與管理》2006年第12 期；載潘佳：《管制性征收還是保護地役權：國家公園立法的制度選擇》，《行政法學研究》2021年第2期。

④錢江源國家公園試點方案在不改變林木、林地權屬的基礎上，通過村民委員會、村民代表大會等形成地役權改革決議，在此基礎上，授權錢江源國家公園管理局，明確約定權利義務，通過一定的經濟補償，建立科學合理的共建共管共享機制，實現生態效益和經濟效益的轉換互促。參見《錢江源國家公園體制試點區總體規劃（2016—2025）》《錢江源國家公園體制試點區試點實施方案》。

⑤包括以下五類：（1）共管工作小組，即前期選擇并培訓的人員，由他們組建共管組織機構并對資源等進行管理監督；（2）政府合作伙伴，即當地政府及職能部門；（3）地方社區及合作伙伴，即直接或間接使用資源或對資源有影響的地區居民，通常是保護區內及周邊社區的社區群眾；（4）其他合作伙伴，包括國際自然保護組織、國際非政府組織、地方非政府組織、援助機構以及科研機構等，它們通?？梢蕴峁┲匾募夹g建議和資金支持；（5）旅游業從事者、餐飲業從事者、非林產品經營者等商業團體。

⑥俄羅斯公共地役權僅得依據法律、相關法規經當事人（個人或團體）向行政機關申請設立，或特殊情況下由公權力機關依職權設立，不允許采取合同協商等私法方式設立。參見張建文：《現代俄羅斯法上的公共地役權制度》，《武漢科技大學學報（社會科學版）》2011年第1期。

⑦《法國民法典》第650 條將公共地役權定義為“為公共或地方便宜而設立的役權”，明確其“法律規定的役權”屬性，列舉式規定“航道、道路以及其他工事建筑或修繕”等權利客體，但未就設立要件、行使方式或權利救濟等具體內容作出規定，而是交由“特別法令規定之”。參見孫悅：《公共地役權在不動產利益沖突調和中的適用》，《甘肅政法學院學報》2020年第4期。

⑧美國《國內稅收法典》第170（h）（4）（A）條將“保護目的”定義為以下其中之一：（1）保護一般公眾戶外娛樂或教育用地；（2）保護魚類、野生動物、植物或類似生態系統的相對自然棲息地；（3）保護開放空間（包括農田和林地），其目的或為公眾享受風景，或根據政府明確規定的政策等保護重大公共利益；（4）保護歷史上重要的土地區域或經認證的歷史建筑。

⑨緬因州役權改革法案專項授權總檢察長享有“第三方執行權”，可在原地役權持有者破產或無償債能力、無法取得及時聯系、收到通知后90日未采取行動等危及保護地役權持續性的情況下依職權啟動保護地役權的替代履行，履行監管責任。

⑩美國《統一保護地役權法案》規定，在供役地人被多次警告后仍未全面履行地役權協議義務的，相關主體可以強制執行保護地役權，伊利諾伊州則細化規定保護地役權可在轄區所在縣的巡回法院尋求禁令救濟、強制履行或損害賠償。