PPP模式在軌道交通領域應用研究

洪求勇　徐婷婷

摘要 軌道交通出行是各大一線城市居民的首選，軌道交通的通車總里程也一定意義上代表了城市的綜合發展水平。由于軌道交通投資體量大，通車后運營維護成本高等原因，造成很多一線城市遲遲沒有進行大規模地鐵項目建設。通過不斷與地方平臺公司及有關部門對接，深入研究PPP模式在軌道交通上的運用，最終成功將該項目落地，給地方軌道交通建設及城市基礎設施提升做出了重要貢獻。

關鍵詞 軌道建設;PPP模式;資產盤活

中圖分類號 F283 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2022）06-0181-03

引言

由于軌道交通投資不僅建設投資體量大，而且通車后運營維護成本高等原因，造成很多城市在完成一期建設后，很難再持續對城市軌道交通進行新一輪的提質升級。但是軌道交通又是一座城市不可或缺的公共基礎設施，如何能夠在保證項目投資建設的情況下，不給地方帶來建設運營壓力，尋求一種軌道交通項目建設、運營自平衡的模式是擺在面前的難題，下面就PPP模式在軌道交通上的相關研究進行探討。

1 城市軌道交通建設現狀

長三角、珠三角區域內多個重要城市已經將BOT、TOT、PPP等多種模式運用到高速公路、市政基礎設施等領域。如何將這些投融資模式運用到軌道交通上，策劃團隊針對項目進行了重點研究、策劃，最終向地方提供了相關的模式。城市軌道交通投資建設屬于重大基礎設施投資項目，需要城市財政收入水平足夠強大作為基本支撐。基于國內各大城市財政實際情況，很多區域平臺公司都希望社會投資人能夠找到新的辦法，創新合作模式參與到某一線城市地鐵建設中來。表1為2018年中國城市軌道交通（地鐵）通車里程排行榜：

2 策劃投融資模式

2018年年初，某城市平臺公司向各大企業發出邀請，期望社會企業能夠參與到軌道交通建設中來，針對該城市軌道交通遠期建設目標，策劃團隊針對項目全壽命周期合作，社會效益，設計長效的投融資機制，確保軌道項目順利建設實施。單位作為全國基建的領頭兵，參加過多條軌道交通的投資建設，有豐富的投、建、營的能力。第一時間響應了該平臺公司的邀請，重點針對該市地鐵線路建設模式進行研究，地鐵建設、運營成本眾所周知，投資規模大，收支難以平衡，但是軌道交通建設又有很多積極正面的拉動效應，對于中心城市在人口流入、產業升級、土地增值價值及物業價值等方面帶來積極影響。結合國家出臺的各項政策要求和某一線城市實際情況，與有關單位部門深入對接后，系統分析該城市軌道交通項目建設項目現狀。策劃隊伍在梳理完全國各地建設模式后，向該城市重點推薦以下三種模式：

2.1 TOD模式（BOT+TOD）

軌道交通TOD模式，是以城市軌道交通建設為導向，涵蓋站點周邊500 m乃至800 m范圍城市綜合商業體的共同開發，是通過片區的綜合打造，使區域商業價值及地塊價值得到質的飛躍，以土地溢價及二級市場開發的價值覆蓋或者局部平衡地鐵建設、運營的成本[1]，目前國內有北京、上海、廣州、深圳等多個一線城市均有建成的多個綜合開發站點，其次在武漢、南京、杭州也有個別建成站點。國內各地方城市的TOD基本處于起步階段，尚未形成較為成熟的開發模式。在落地過程中，普遍遇到的問題有：

（1）相關企業無法直接獲得土地等方面核心資源，土地規劃及性質難以調整，形成的土地開發主體及交易形式無法明確。

（2）軌道交通企業無法直接獲得沿線土地開發權。

（3）各部門及企業對土地價值預期差異較大。

（4）在軌道交通沒有交工之前難以形成人流，近期房地產市場無法支撐開發。

優點：為地方經濟發展賦予了新的活力。未來的城市發展將不再是簡單的城市人口比例增加和無序的面積擴張，而是要在產業導入、環境提升、社會保障、生活便利等多方面實現“城”的價值蝶變。使工作人員通勤出行更方便，提高項目區域范圍的區域價值，空間集約化規劃;提高用地效率，商業、住宅、寫字樓等多物業形態并存，加速產業發展，增加地方財政稅收。

缺點：區域范圍內如果交通規劃不夠全面，會導致交通擁堵、人員擁擠，設計規劃與實際建成效果存在落差，上蓋規劃施工如果不夠細致，噪聲等不利因素影響巨大。

2.2 存量地鐵運營權資產盤活（TOT）

存量PPP項目是指對已運營線路通過TOT（轉讓—運營—移交）模式實現區域和社會資本深度合作。此種模式既可以為地區地鐵運營市場引入競爭機制，直接盤活利用存量資產，為地方推動軌道交通建設帶來資金，也可以引入運營主體競爭，充分市場化帶來運營成本的降低，提高了市場活躍度。社會主體在經營期滿后，再把該項目運營設施設備無償返還給區域平臺公司。在做了充分市場調研后，策劃團隊與平臺公司相關部門對接后，提出將某一線城市既有運營線路進行打包，由上級單位指定合作平臺公司，將項目資產計劃采取AB拆分的模式實施，其中A部分資產由地方軌道集團公司直接持有，B部分由上級單位指定的平臺公司，注冊資本為XX萬元。而后由軌道交通集團將該項目資產（評估價值為XXXX萬元）中的XXXX萬元（占B部分資產XX%）的資產無償劃轉至新注冊成立的平臺公司;再將該項目資產中的XXXX萬元（占B部分資產XX%）資產由市軌道公司轉讓給平臺公司，形成軌道集團與上級單位指定平臺的債權債務關系;待社會化招標的方式引入社會資本、平臺公司完成項目公司轉變后，由項目公司在約定的時間內償還地鐵集團該項目的資產轉讓價款[2]。

優點：

（1）保證基礎存量資產產權不變的前提下，盤活了地方手中的存量資產，擴大豐富了融資通道。

（2）風險可控，且在別的項目上有過合作先例，易操作。

（3）產權主體明晰，前期工作較容易開展，區域平臺公司及社會投資人均容易接受。

缺點：

（1）基礎設施等產品存量資產評估及運營資產評估較難，需要專業技術機構評估，耗費時間長。

（2）評估的價值需要雙方共同認可，溝通機制及辦法沒有可供遵循的法律法規，需要雙方有很好的信任基礎。

（3）平臺公司角色轉變需要過程，過程中既需要作為運動員，又要公正，對平臺公司的要求較高。

（4）資產保值過程中需要社會投資人及監管部門都有較高的職業素養，對設施的保護存在難點。

（5）合作過程中，考核風險較大。

2.3 PPP模式

2017年開始，國家先后規范政府投資基金和PPP項目，禁止政府購買服務融資和公益性資產融資租賃等違規舉債方式，投資項目融資模式主要的方式為政府債券和PPP模式。發行相關債券無疑“最合規最正派”的舉債方式，但實際中由于發行地方債券的額度受到地方債務水平、財力狀況和經濟發展狀況等因素影響，即使債券額度每年都在遞增和提速，但分配至地方的額度相比融資需求還是十分有限;另外，債券僅能解決項目的債務資金，個別地方甚至只能解決部分債務資金問題（專項債要求項目現金流能夠覆蓋債券本息，若項目收益不足，項目可發行的債券額度會受到限制），項目的資本金仍然需要區域自己配套解決，所以，發行債券作為建設資金來源的渠道，實際中仍然會存在資金敞口。根據上述概況描述，若采用債券融資，某一線城市需要約150億元的融資，該區域城市平臺公司債務壓力大。采用PPP模式，通過引入社會資本來提供基礎設施和公共服務，一般由社會資本負責投融資、建設和運營維護。合作期內，某一線城市平臺公司通過缺口補貼的形式平滑支出，降低區域內平臺公司的支付壓力，且PPP模式不形成地方債務。

該項目建議采用PPP模式運作。項目概算總投資約XXX億元，其中雙方共同成立的PPP項目公司投資約XX%億元，剩余XX%由平臺公司按照合同約定投入。其中社會投資人及平臺公司組成的項目公司投資為工程的建設投資及運營部分。項目計劃（BOT）模式運作（建設—運營—移交）。通過招投標方式引進社會投資人，中標后社會投資人及平臺公司按照約定投入資本金部分，軌道交通建設資本金為40%，初步約定合作期為：工程建設期X年，運營期XX年，項目公司涉及內容包括：地鐵建設項目的設計優化、工程建設、進度安全、運營管理維護、設施設備更新改造及其他授權范圍內的地鐵客運服務和非客運業務服務經營。成立的項目公司通過獲得使用者付費收入、廣告等以及平臺公司支付的可行性缺口補助，實現該項目的投資運營合理回報。項目合作期滿后，應當按照合同約定，移交項目公司合同約定資產。

2.3.1 項目的操作程序

（1）上級單位授權該城市基建管理部門作為項目實施機構，并指定平臺公司代表參股項目公司。

（2）基建管理部門作為項目實施機構，即項目采購人，通過公開招標方式選擇社會資本。

（3）中標社會資本與平臺出資人簽訂《股東協議》，按照各自股權比例向項目公司注入資本金，成立項目公司。

（4）項目公司成立后，由上級單位指定平臺與項目公司簽署《PPP項目合同》，并授予項目公司關于該項目的投資、融資、建設、運營與維護的權利。

（5）在區域監督部門主導和監管下，為加快工程進度，項目公司應根據《PPP項目合同》約定的方式選擇施工單位（或者以聯合體形式應標）、設備供應商、金融機構、保險機構、運營公司等，項目公司應依法與選定單位簽訂相應合同。

（6）在合作期內，項目公司自行承擔費用、責任和風險，負責該項目相關設施的設計、融資、建設、運營及維護、設施設備更新等。

（7）項目公司通過向使用者收取票務收入、廣告收入、沿線產權地收入，以及獲得地方可行性缺口補助等方式取得收入，以補償經營成本、還本付息（若有）、回收投資、應繳稅金并獲取合理投資回報。

（8）合作期屆滿后，項目公司應按照《PPP項目合同》的約定，將項目設施設備，附著物等完好、無償的移交給指定的平臺公司或者相關部門。

2.3.2 采用PPP前期需要做的準備工作

（1）項目前期主要工作：制訂工作計劃、開展盡職調查、前期工作研究、確定運作思路、細化運作模式。

（2）物有所值評價及財政可承受能力評估階段：依據《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資〔2014〕2724號）及《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）的規定，進行項目物有所值定性評價工作。在物有所值評價的同時，依據關于印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金〔2015〕21號），第二十五條，“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”。結合某一線城市財政收支情況、已落地PPP項目現狀等因素，對項目進行財政可承受能力論證。

（3）實施方案編制階段主要工作：策劃項目結構、確定具體商務條件、投融資模式編制、合作內容和范圍確定、編制項目可實施方案等。設計PPP模式運作的基本交易架構，搭建財務模型進行財務分析，編制《實施方案》，明確項目收入說明、績效要求、股權結構、運作方式、回報機制、采購方式、交易結構、風險分配、合同管理體系、違約責任、退出機制和糾紛解決等全部內容。

（4）專家評審：根據《PPP物有所值評價指引（試行）》（財金〔2015〕167號）由市財政組織專家進行兩評一案的評審工作，物有所值評價和財政承受能力論證文件獲上級財政批復。

（5）實施方案批復：物有所值評價和財政承受能力論證文件在獲得市財政批復后，由區域指定平臺公司將項目實施方案報上級審核批復。項目實施方案經有關部門批復后，項目進入正式招投標采購階段。

優點：項目既可以引入社會資本到城市基礎設施的提升，又可以利用大型建筑企業的集團化運作，保證工程質量、進度、費用的統籌結合，滿足城市快速發展需求，給城市發展帶來活力。

缺點：增大了遠期財政負擔，企業融資成本相對區域融資費用較高，間接提高了項目投入成本。選擇合作企業尤為重要，好的合作伙伴能夠對項目產生積極效益，但如果企業自身投、建、營的力量較弱的情況下，就將會給區域帶來不必要的麻煩。

3 結束語

最終在2019年期間，該城市基礎建設管理部門和單位完成該城市地鐵XX號線一期工程PPP項目合作協議的簽署，標志著PPP模式在該城市軌道交通市場有了新的突破。該項目的成功落地，標志著該城市軌道交通邁向新的里程碑，也給PPP在大城市基礎設施建設中發揮力量，做了很好的正向引導。下一步，團隊將進一步與一些城市平臺共同研究PPP模式在基礎設施領域的應用范圍。

參考文獻

[1]鄭宗. TOD模式下城市軌道交通站點周邊用地開發探討[J]. 中國集體經濟， 2021（9）： 9-10.

[2]劉迎春. 軌道交通PPP項目車公里付費模式下政府可行性缺口補助的計算——以天津地鐵11號線一期工程PPP項目為例[J]. 鐵道經濟研究， 2020（1）： 15-19.

收稿日期：2022-02-21

作者簡介：洪求勇（1985—），男，本科，路橋工程師，研究方向：企業市場經營開發。