中國共產黨政治巡視的監督標尺及其要素研究

李曉劼

（電子科技大學馬克思主義學院 四川 成都 611731）

作為黨內監督的特殊形式，政治巡視在2015年10月召開的中央巡視工作動員部署會上被首次提出，在2017年7月被首次寫進黨內法規。政治巡視主要圍繞“黨的領導作用發揮的強弱、黨的建設的虛實、全面從嚴治黨的寬嚴”這三個重要問題，聚焦黨組（黨委）職能責任的監督這個重點，采用自上而下的方式發揮對黨組織和領導干部的監督作用。這種監督作用的大小、巡視成效的高低、震懾作用持續的長短、功能發揮的強弱，除了要運用政治巡視的實踐及效果進行檢驗外，還要有明確的監督標尺予以規范、指導和衡量。這種監督標尺是巡視小組對巡視對象的工作進行視察和監督時所奉行的標尺，也是政治巡視工作的開展及其成果驗收的標尺，還是實施監督、自我監督和接受監督相統一的標尺，是監督任務、監督重點在監督工作中的具體考量，是規范監督過程、衡量監督效果、提升監督質量、完善監督體系的標尺，是定性標準與定量標準的統一，是政治標尺、價值標尺、制度標尺、技術標尺、成效標尺的統一。這一標尺著眼于政治巡視的根本任務，聚焦政治巡視的監督重點，對標的是政治站位高度、執行黨紀刻度、推進政策精度、工作履職力度，進一步凸顯的是問題解決的有效性。因此，只有認真研究、系統把握這一監督標尺應該具有的各大要素，厘清各個要素之間的關系，方能以科學有效的監督標尺推進政治巡視的深度開展和良性運行。

一、政治巡視的首要監督標尺：政治標尺

政治巡視是新時代開展“黨內監督”的制度性安排，它以政治監督為導向，厚植中國共產黨執政的政治基礎，切入點在政治，直接目標就是“為了解決‘黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力’為代表的沉疴痼疾”[1]775，政治屬性鮮明。這決定了政治巡視監督所要堅持的首要標尺——政治標尺。政治標尺就是在政治巡視中必須堅持的政治尺度，強調的是政治首位。它強調站在鞏固黨的執政基礎的高度，將檢驗政治意識、政治能力和政治水平置于中心地位，以政治素質為第一素質，以政治能力為第一能力，發揮政治功能，堅持黨的政治原則，嚴守黨的政治立場，突出政治要求，通過檢查工作的安排看政治站位與政治態度，檢查工作的推進看政治擔當與政治忠誠度，檢查工作的落實成效看政績觀的正確程度與政治履責到位程度。作為政治巡視的首要監督標尺，政治標尺是政治站位、政治擔當和政治生態的統一體，包括政治站位高度、政治擔當強度、政治生態優化度三大要素。

一是政治站位的高度。政治標尺突出的是政治導向，強化的是政治定力。凸顯政治要求，是巡視人員站位高度與被巡視對象站位高度的統一體。一方面巡視監督人員自身站位要高，充分認識政治巡視的方向和定位，明確政治巡視的“政治監督”本質，把握政治巡視體現黨中央政治要求的這一重要目標，以黨中央的政治高度為高度，切實做到“兩個維護”。另一方面是監督被巡視對象的政治站位高度。在政治巡視中，巡視人員要以“四個對照”為標準，既監督被巡視者，也監督自身。要以政治判斷為落腳點，聚焦基層黨組織貫徹落實黨的路線方針政策和黨中央決策部署的情況，聚焦基層黨組織存在的軟弱渙散、組織力欠缺等問題，聚焦發生在群眾身邊的腐敗問題，聚焦工作中所存在的不正之風，監督被巡視對象的政治站位高度，對政治大局把握的準確度，政治信仰、政治紀律和政治規矩。由此，政治站位高度就是從政治上把脈，包含巡視監督人員和巡視監督對象對中央權威的維護度、對黨及事業的忠誠度、政治意識的敏感度、政治紀律與政治規矩的遵守度等。

二是政治擔當的強度。政治標尺強調的是政治擔當。作為政治品格、政治操守的衡量尺度，政治擔當是一名黨員對黨組織的責任之所在。于中國共產黨黨員而言，對黨忠誠是其政治擔當的靈魂，為黨分憂是其政治擔當的本質，為民造福則是其政治擔當的歸宿。政治忠誠需要依靠政治擔當來詮釋。所以，政治擔當是政治標尺中必不可少的構成要素。考察政治擔當就是要在政治巡視中將自身置于黨的整體場域中，全面考量基層黨組織和黨員在立場、方向、原則和道路上同黨中央保持一致的程度，對黨的信賴度、重視度和服從度，對黨的情感認同度、行動的高度自覺度，對黨的初心的保持度，對黨的使命的堅守度，敢為、愿為、善為的主動作為度，履職盡責示范度，先進性的體現度。

三是對政治生態的優化度。政治生態指“作為政治主體的黨員領導干部在特定政治環境下的生存方式及其養成的政治習性”[2]，中國共產黨的黨內政治生態以人民性為價值歸依，穩定性為價值根基，法治性為價值中軸。由于當前依然面臨“黨內政治生活不健康的現象沒有得到徹底根除、黨內政治關系庸俗化現象尚在一定程度上存在、黨內法規制度得不到認真貫徹落實、黨內政治文化對黨內政治生態的涵養作用沒有得到有效發揮”[3]等現實困境，優化黨內政治生態迫在眉睫。作為“黨的建設帶有根本性、基礎性的問題”[4]37，政治巡視要強化政治生態的優化度，營造“作風務實、干部實干”的風清氣正的良好氛圍，真正形成“關系純正、忠誠擔當、敢干能干”的黨內政治生態。因此，政治生態優化度就是要立足良好政治生態的構建目標，在政治巡視中核查政治污染源的清除度、政治文化的凈化度、干事創業氛圍的營造度、風清氣正風氣的達成度、求真務實環境的形成度，全過程民主的落實度。

二、政治巡視的關鍵監督標尺：價值標尺

政治巡視，雖然其重點是檢查政治紀律和政治規矩的執行情況，但落腳點還是在為人民服務，這就決定了政治巡視以人民利益為出發點和落腳點，堅持人民至上的價值標尺這一關鍵監督標尺。人民至上就是把人民擺在執政的中心地位，依靠人民，為民謀利，是以人民為中心的價值取向、代表人民利益的價值標準、滿足人民更多獲得感的價值訴求等方面的統一。因此，政治巡視的價值標尺就是在政治巡視中緊緊圍繞人民根本利益的實現和保障這一價值取向，將人民的滿意度、高興度作為監督的標準，關注“以人民為中心”思想的貫徹度，將黨的根本宗旨的落實度貫穿于巡視監督的全過程。價值標尺屬于政治巡視的關鍵標尺，包括人民利益的落實度、群眾監督的參與度、群眾路線的執行度三大要素。

一是人民利益的落實度。中國共產黨的使命就是要時刻維護好、實現好、發展好廣大人民的根本利益。因而，人民利益落實度就是要立足人民利益的實現，把握“中國共產黨為什么能”這一問題，對標群眾情懷，監督被巡視對象將“以人民為中心”落在“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局中的貫徹度，在當好人民公仆、做好人民學生等方面的落實度，督察被巡視對象撲下身子、深入群眾的深度，對民之所思、民之所盼的把握度，對人民關切問題的回應度，核查全心為人民辦實事、全力為人民謀福祉、全力保障人民利益的工作力度，對新時代中國特色社會主義共同理想的踐行力度，對民生問題的改善程度，滿足人民對美好生活向往的實現程度，發展成果真正惠及全民的程度。

二是群眾路線的執行度。中國共產黨是無產階級政黨，具有鮮明的階級性，堅持“人民是歷史的創造者”這個歷史唯物主義的根本觀點，長期扎根群眾，關注人民，服務人民，與人民結成魚水關系，形成了獨具特色的群眾觀點和群眾路線。因而，群眾路線的執行度就是要立足對群眾路線的執行情況，督察被巡視對象對人民主體地位堅持的體現程度，發揮人民群眾積極性的促進度，對群眾創造性的引導度，凝聚人民力量的力度，對群眾首創精神的尊重度，問計于民的負責度，人民呼聲與心聲的聽取度，人民智慧的汲取度，人民作為閱卷人的滿意度。

三是群眾監督的參與度。中國共產黨來自人民并植根于人民，與人民風雨同舟。要守住人民的心，獲得人民的真正支持，就必須要接受人民監督。自覺接受群眾監督是黨的事業成功的有效保障，也只有接受人民的監督，容忍人民的批評，通過他律與自律統一，監督與自省的互補，聞過則喜、見賢思齊、擇善而從，才能真正解決問題，提升巡視工作效果。因此，群眾監督落實度就是立足于接受群眾監督、自我更新的目的，核查接受群眾監督的自覺度，黨內監督與群眾監督的銜接度，黨務與政務工作的公開度，群眾知情權和群眾監督權的保障度，人民對參與監督的結果的滿意度。

三、政治巡視的重要監督標尺：制度標尺

中國共產黨政治巡視重在嚴明黨的政治紀律和政治規矩，激發被巡視對象發現問題、解決問題的內生動力，倒逼黨員守住黨紀底線。因而，政治巡視是與我們黨執政歷史使命緊密相連的長遠戰略布局，伴隨著黨執政的全過程，貫穿于權力運行的全周期，具有較強的制度屬性。這就決定了政治巡視必然離不開制度標尺。作為制度性規定和制度性安排的統一體，制度標尺強調的是依法依規依紀。所謂依法依規依紀要以中國共產黨的黨章黨規黨紀為尺子，對照黨章黨規黨紀來開展巡視工作，督察被巡視對象。只有嚴格對照黨章黨規黨紀，正確認識黨章黨規黨紀對規范黨員行為、防止黨員干部腐敗的重要地位和作用，強化對黨章黨規黨紀的遵從意識、遵守意識，才能使被巡視對象永葆黨的先進性和純潔性。因此，政治巡視監督的制度標尺，就是要以“四種形態”為工作導向，突出“四個著力”，嚴格依據法紀和事實，充分考慮態度，憑規矩辦事，按制度用權，堅持紀在法前、紀嚴于法，并以之明辨是非、評判功過，督促被巡視對象堅持高線、守住底線。它包括制度貫徹的執行度、制度推進的實施度、治理現代化的符合度三大要素，屬于重要標尺。

一是制度貫徹的執行度。中國共產黨政治巡視緊密圍繞“四個對照”開展。于“四個對照”而言，對照習近平新時代中國特色社會主義思想這一標準強調的是政治站位的高度，對照黨章黨規黨紀這一標準強調的是執行黨紀的刻度，對照黨的理論路線方針政策和黨中央決策部署這一標準強調的是推進政策的精度，對照被巡視黨組織的職能責任和“三定”規定這一標準則強調的是工作履職的力度。“四個對照”的監督標準形成一個密不可分的統一整體，歸根結底都是對黨的制度的執行度，正確政治方向的堅持度。因此，政治制度執行度就是要考量被巡視對象的政治制度堅守度、正確政治方向把握度、正確政治立場堅定度、政治路線執行堅決度、方針政策執行精準度、制度執行堅決度、制度貫徹精準度。

二是制度推進的實施度。中國共產黨政治巡視既有黨章、巡視工作條例、黨內監督條例等黨內條規的制度性規定，還突出政治監督，并以黨內根本大法的形式制度化、固定化，并有巡視報告問題底稿制度、溝通機制、巡視紀律作風后評估制度、“一次一授權”“三個不固定”“殺回馬槍”等制度性安排，自身就有較為完善的制度建設。因而，作為黨內監督的制度性安排，政治巡視要依托當前的制度性保障，通過制度的推進實施，督促被巡視對象依法依規依紀，恪守黨紀條規底線，管住“極少數”，教育“絕大多數”。因此，制度推進實施度就是要在巡視監督工作中考量制度建設的健全度、機制建立的完善度、流程職責的優化度、標準要求的明確度、按制度辦事的力度、執行制度的嚴格度、制度推進的延續度、制度優勢向監督效能的轉化度、良好效果的取得度、良好做法向制度轉化的固化度。

三是治理現代化的符合度。在中國特色社會主義建設事業快速發展的今天，國家治理的現代化已勢在必行。作為“第五個現代化”，國家治理體系和治理能力現代化的時間維度指向的是現代化，其主體維度呈現多元共治的趨向，客體維度體現為法治化趨勢的逐漸深入、價值維度表現為人民性價值取向的越發凸顯。政治巡視強調綜合治理、系統治理、精細化治理、專業化治理相統一，將黨內監督與黨外監督相貫通，上下監督、同級監督、內外監督相銜接，“以上促下”壓責任，“下借上勢”解難題，是國家治理體系現代化不可或缺的組成部分。因此，政治巡視必然涉及國家治理現代化，以對國家治理現代化的符合度作為監督要素。治理現代化符合度是指要在政治巡視中檢驗巡視監督的科學度與客觀度、監督理念同現代治理理念的契合度、監督過程對現代治理理念的彰顯度、監督效果對現代治理進程的促進度、監督體系融入國家現代治理體系的有效度、監督工作對國家現代治理能力的提升度。

四、政治巡視的基本監督標尺：技術標尺

作為全面從嚴治黨的戰略性制度安排，政治巡視是中國共產黨的政治“探照燈”，也是中國共產黨的政治“顯微鏡”。這就決定了政治巡視要用科學合理的技術標尺來保障，才能夠可持續推進。可持續推進是指政治巡視作為制度安排和設計，開展具有長期性，推進具有穩定性，成效具有顯著性，對發展具有促進性，是政治意識、能力和水平、震懾作用長期發揮的可持續，巡視監督工作開展的可持續，推進巡視工作的可持續，也是推進被巡視對象工作順利開展的可持續，更是社會全面健康發展局面的可持續。因此，技術標尺就是在政治巡視工作中遵循科學、合理、有效、實事求是的原則，講究方式方法，將巡視推進技術與工作開展藝術有機結合，科學把握執行黨紀刻度、推進政策精度、工作履職力度。技術標尺屬于政治巡視監督的基本標尺，至少包括常態化發展度、系統化建設度、適度化推進度、實事求是原則堅持度四個要素。

一是常態化的發展度。政治巡視對權力的監督是歷史的，也是現實的，更是具體的，會隨著時代發展而變化，隨著各階段性建設目標變化而調整，隨著執政黨面臨的新挑戰而更新，是階段性與長期性的有效統一，將持續性開展、常態化推進，不能因人而廢、因言而廢。因而，常態化發展度就是要借助科學合理的技術標尺，督察政治巡視與工作開展初衷的契合度、與黨的建設長期目標的融合度、與社會主義現代化建設任務的契合度、與黨的初心和使命保持的吻合度、與被巡視單位日常工作的切入度，以及常態化實施的堅持度、常規化推進的精細度、常態化開展的延續度。

二是系統化的建設度。作為一項系統性工程，政治巡視聚焦于黨的政治立場、政治使命、政治要求等并貫徹落實到巡視的全過程，需要系統整合監督資源，把“黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，實現國家監督與黨內監督的一體化”[5],進一步優化監督權力配置，形成科學完備執行有力的制度子系統、規范高效干事創業的行動子系統、積極健康開放民主的價值子系統、群眾滿意公信力強的外部環境子系統，使各監督子系統共同發力，形成合力，防止“隧道視野效應”①“路徑依賴負效應”②“衰減效應”③“破窗效應”④等的產生。因而，系統化建設度就是要督察制度建設的完善度，體系構建的完善度，監督系統資源整合度，良好環境的營造度，人民群眾的認可度，黨內外生態系統的兼容度，制度機制子系統、行動子系統、價值文化子系統、外部環境子系統的同向同行協調度及同頻共振契合度。

三是適度化的推進度。作為黨內監督和組織監督形式，政治巡視聚焦于增強“四個意識”，將被巡視對象準確界定為巡視組所管理的下級黨組織領導班子及其成員，巡視的重心是要發現和核查群眾反映強烈的嚴重違反黨的政治、廉潔、群眾、生活等紀律的行為，著力發現的是政治問題、核心問題以及本質問題，其所督察的對象內容、方式、范圍明確無誤，既不是要干預被巡視單位的業務工作，也不會履行紀律審查職責，更不能貼政治標簽。因而，適度化開展度就是不走極端，把握巡視工作開展的度，不越級，要在政治巡視中督察工作聚焦的準確度、目標定向的精確度、監督范圍的精準度、監督內容的精細度、查找問題的準確度、確定問題的審慎度、標準把控的適宜度。

四是對實事求是原則的堅持度。政治巡視始終要堅持實事求是原則，既堅持客觀地以上看下，又善于客觀地以下看上，客觀深入地查找被巡視對象存在的違紀違規問題，既要著力發現重大問題，又不能放過“早”“小”問題，定性結論與定量描述相結合，問題發現實、反映問題準、問題定性準、指向責任準、意見建議準。因而，實事求是原則的堅持度就是要在嚴格遵守實事求是原則的基礎上督察問題發現的客觀度、問題認知的全面度、問題定性的準確度、問題解決的公開透明度、問題反饋整改的有效度、依法依規依紀的嚴謹度、政策標準把握的精確度、主要矛盾把握的精準度。

五、政治巡視的目標監督標尺：成效標尺

中國共產黨的政治巡視需要通過強化監督化解存量、遏制增量，必須注重社會效果的考量。因此，政治巡視的最終目的就是要通過黨內監督精準地發現問題、精準地解決問題，從而加強黨的領導，消除阻礙生產力發展的制約因素，達到真正解放和發展生產力的成效。這就決定了政治巡視必然堅持成效標尺。成效標尺就是從政治立場、政治品格的高度，從黨內監督、組織監督的角度，通過政黨治理、國家治理、政治治理，消除黨的領導中阻礙生產力發展的不利因素，以生產力的發展、以工作推進的效果作為標尺，充分發揮對社會主義的保障、促進和利劍作用。成效標尺屬于政治巡視監督的目標標尺，是政治巡視的最終目標指向，包括生產力標準符合度、問題解決實效度、和諧社會達成度三大要素。

一是生產力標準的符合度。政治巡視是要通過查找問題，防范問題來消除阻礙生產力發展的障礙，真正解放和發展生產力，推動我國社會生產力水平的整體提升，真正體現社會主義的優越性。因此，政治巡視的生產力標準符合度就是要利用政治巡視，巡視黨的各項工作，打通黨的領導的“最后一公里”，督察被巡視對象對黨的領導的堅持度、黨的政策的執行度，對生產力發展的促進度，生產關系對生產力發展的適合度，阻礙生產力發展因素的調整度、阻礙生產力發展環境的整改度，生產力跨越式發展的推動度。

二是問題解決的實效度。2017年7月新修改的《中國共產黨巡視工作條例》在“5000多字的條文中，‘問題’一詞出現27次”[6]，問題意識濃厚，問題意識貫穿全文。因此，政治巡視的真諦是要對被巡視對象進行政治上全方位的掃描透視，從政治上來查找問題、看待問題、解決問題。因此，巡視工作的生命線就是發現問題，巡視工作的落腳點就是推動解決問題。政治巡視就是要合法發現問題，向相關黨組織反映和移送抓得準、點到位的線索并反饋問題，向相關黨組織通報突出問題提出富有建設性的整改意見、督促其限期糾偏改正而推動解決問題，集中解決由來已久的存量問題、由存量問題引起的新變異問題、近年揭示出的新問題，巡紀結合、巡審配合，立查立改。因此，問題解決實效度就是要督察發現問題的精度、反饋問題的速度、分析問題的準確度、解決問題的力度、整改問題的有效度。

三是和諧社會的達成度。構建和諧社會就要承認、正視、妥善處理矛盾，在矛盾統一體的運動中尋求動態平衡。當前，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這種“不平衡”主要表現為經濟、社會、理念、制度的不平衡，這種“不充分”主要表現為要素、產業、競爭、模式、形態的不充分。這種不平衡、不充分成了當前和諧社會構建的一大障礙，是實現人民美好生活需要的重要制約。因此，有效解決社會主要矛盾需要通過生產力的快速發展，著力解決發展的不平衡不充分問題，下大力氣解決收入差距過大問題、弱勢群體問題，真正實現發展成果為人民所共享、共有。政治巡視，就是要通過解決黨的建設中所存在的弱化、虛化、邊緣化等問題，保障好人民最關心、最直接、最現實的利益，為社會主義現代化建設保駕、為解放和發展生產力護航。因此，和諧社會達成度就是要在政治巡視中通過強化黨的領導，考量政策對生產力發展的促進度、滿足人民對美好生活需求的適應度、社會各類矛盾的解決度、公平正義目標的保障度、和諧社會建設要求的滿足度、人的自由而全面發展的實現度。

注釋：

①隧道視野效應：一個人身處隧道，他所看到的就只是前后非常狹窄的視野。

②路徑依賴負效應：由于原初制度配置不科學，致使其沿著錯誤的路徑越走越遠，陷入“閉鎖”的路徑循環狀態，導致社會發展遲緩，經濟停滯不前。

③衰減效應：往平靜的湖水里扔進一塊石子，泛起的波紋會波及很遠的地方，但波紋在擴散傳播過程中，能量會逐漸消耗、速度會逐漸降低、影響會逐漸減小。

④破窗效應：如果房子的一扇窗戶破了不去修補，過不了多久，其他窗戶也會莫名其妙地被打破。