高校校內巡察的邏輯理路與制度建構

張玉明

巡察作為一種監督制度，向來為我黨所重視。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”，[1]作為人才培養的重要陣地——高校的巡察工作亦日益受到重視。從本質上來講，校內巡察是政治監督的一種有效形式，其監督檢查的重點是高校內部各項工作能否緊緊圍繞黨和國家工作大局，高校黨組織及黨員干部能否自覺地把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，以實際行動做到“兩個維護”、擁護“兩個確立”，保障黨中央大政方針在高校的貫徹落實。有著重大的理論意義和實踐意義。

一、開展高校校內巡察工作的意義

作為黨的巡視工作的重要組成部分，高校校內巡察是強化黨對高校全面領導、履行黨委主體責任的重要助推，是凈化高校政治生態的重要方式，更是推動全面從嚴治黨向高校延伸的有效形式。

(一)高校校內巡察是全面從嚴治黨的不竭動力

黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》第十九條明確規定：“省、自治區、直轄市黨委應當推動黨的市(地、州、盟)和縣(市、區、旗)委員會建立巡察制度，使從嚴治黨向基層延伸。”[2]根據這一精神，作為肩負著人才培養、科學研究、服務經濟社會發展、文化傳承的高校，應當堅持社會主義辦學方向，堅定政治巡察目標定位，把黨的政治建設擺在突出和重要位置，強化政治監督作用。

高校校內巡察是從政治監督的角度查找高校在貫徹落實黨管干部、黨管人才原則、黨委履行主體責任、干部人事管理制度建設、落實中央八項規定精神、校內經費及基建項目管理等諸多方面出現的問題，并且將巡察整改作為一項長期而重大的政治任務，推動全面從嚴治黨與反腐倡廉工作不斷向縱深發展，最終形成治理有方、管理有序、風清氣正的高校環境。

(二)高校校內巡察是高校政治生態凈化的重要方式

黨的十八大以來，習近平提出了“全面凈化黨內政治生態”的重要思想，認為“嚴肅黨內政治生活、凈化黨內政治生態，是黨的建設中帶有根本性、基礎性的問題，關乎黨的團結統一，關乎黨的生死存亡?！盵3]作為承擔高層次人才培養任務的高校，要營造一個風清氣正的教學和學習環境，也需要良好的政治生態。這對于大學生正確的人生觀、價值觀的養成具有重要的促進作用。因此，有必要強化高校內部各基層黨組織的政治功能，并且把強化監督執紀問責作為構建良好政治生態的保障。

高校政治生態的凈化，有賴于權力的制約監督和反腐機制的健全。通過開展具有“自查自糾”屬性的校內巡察，促進全面從嚴治黨主體責任在校內各基層黨組織的層層傳導，督促基層黨組織對巡察發現問題的綜合分析和專項整改，提高基層管理制度化和規范化水平，推動基層黨組織“自我凈化”能力的有效提升。

(三)高校校內巡察是黨委主體履責的助推力

高校基層黨組織在加強黨的全面領導、落實新時代黨的建設總要求、推進全面從嚴治黨不斷縱深發展，以實際行動踐行“兩個維護”方面發揮著重要作用。換言之，高校基層黨組織能否嚴格認真履行黨委主體責任，直接關系到黨的路線方針政策和重大決策部署在高校內部的貫徹落實情況。

通過校內巡察，可以有效規范和督促高?；鶎狱h組織履行黨委主體責任。通過巡察工作，推進基層黨組織在“知責、履責、追責”上下工夫，巡察的目的不是追責，而是通過指出問題，讓基層黨組織知責，進而實現履責的目的。通過不斷發現和解決問題，讓基層黨組織在政治上組織上更加規范，思想上行動上更加過硬，時刻堅持用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐。同時，各高校黨委應切實履行管黨治黨政治責任，堅決履行巡察工作主體責任，加強校內巡察工作組織領導，科學設置巡察工作領導小組及辦公室，強化巡察機制設計。

二、高校開展校內巡察工作的現狀

按照中央的統一部署，高校校內巡察工作已經陸續展開并取得了一定的成績。

(一)巡察工作已在大多數高校中展開

按照中央關于開展巡視巡察工作的要求，從2015年開始各高校陸續開展了校內巡察工作，積極推動建章立制、完善組織機制，不斷突出政治巡察、強化政治監督。各高校紛紛制定出臺校內巡察相關制度，成立學校巡察工作領導小組和巡察辦公室，并且根據巡察工作任務的要求設立巡察組，將校內二級單位黨組織作為巡察對象。2015年XX大學研究制定本校巡察工作實施辦法，明確按照“試點先行，分批推進、逐步擴大覆蓋面”的步驟，對校內二級單位開展巡察工作。XX大學制定印發巡察工作辦法，分別對開展巡察工作的指導思想，巡察工作的整體目標和原則，以及巡察對象的選擇與設定、巡察結果的運用做出了整體要求。

在具體開展高校校內巡察工作中，各高校堅持問題導向，按照邊發現問題邊整改的思路，通過聽取匯報、問卷調查、個別談話、查閱資料、受理信訪、實地走訪等多種方式，圍繞領導班子及其成員是否存在違反黨的路線方針政策、違反黨的“六大紀律”、重點領域廉政風險防控管理以及庸懶散拖等官僚主義、形式主義等作風方面，積極查找問題線索，并且將巡察反饋意見和巡察整改情況公告在一定范圍內公開，接受黨員和群眾的監督。

各高校成立以黨委全面領導的巡察工作領導小組。在領導小組架構上，部分學校成立了由校黨委書記任組長，黨委副書記、紀委書記任副組長，學校相關部門負責人為成員的巡察工作領導小組。巡察工作辦公室設在黨委辦公室，統籌協調巡察工作。有的學校成立了由學校紀委書記擔任組長，紀委副書記擔任副組長，學校相關部門負責人為成員的巡察工作領導小組，巡察工作領導辦公室設在學校紀委辦公室。在巡察人員選擇上，通常從學校紀委、組織部等部門抽調人員參加巡察工作，或者采用公開招聘、選拔任用的方式。在人員管理上，各高校制定了巡察機構人員管理辦法，以高標準制度約束管理巡察工作人員行為，同時積極開展定期或不定期培訓以及巡察業務交流活動，不斷加強巡察工作人員的素質培養與能力建設，使工作人員更能有的放矢開展工作。

各高校在開展校內巡察的方式方法上，不斷結合被巡察單位工作特點，采取了聽取專題匯報、民主測評、發放調查問卷、個別談話、查閱資料、召開座談會、走訪調研等不同方式，從講政治和全局的高度查找問題、分析原因、落實整改。通過一系列的巡察措施，讓高校教職工和大學生深刻了解和認識校內巡察工作的意義，并且積極參與到巡察工作中，推動高校從嚴治黨的深入并且有助于高校政治生態的凈化。

(二)巡察查擺到的共性問題

各高校牢牢把握政治巡察的工作定位，結合學校特點和工作實際，特別強調巡察要從政治上查找問題。針對巡察反饋問題，深刻剖析根源，通過舉一反三，積極采取有效的整改措施，不斷規范基層黨內政治生活。

通過搜集資料發現，巡察發現的問題集中在以下幾個方面：一是政治建設方面，黨的領導核心作用的發揮仍需要進一步加強，對基層黨建工作面臨的一些重大問題缺乏針對性研究；二是思想建設方面，存在著理論學習缺乏深度和廣度、學校黨員管理仍然是個薄弱環節等問題；三是組織建設方面，存在支部建設不平衡、教師入黨積極性不高等問題；四是作風建設方面，存在一些校內相關制度缺乏執行力，甚至一些制度內容陳舊、不符合當下實際形勢發展需要，領導干部服務意識有待進一步提升等問題；五是作風建設方面，集體決策和議事決策制度上存在一些不規范、不嚴謹的現象；六是黨風廉政建設方面，存在主體責任和貫徹落實上級紀律要求不夠到位問題，落實中央八項規定精神在細節上存在偏差。

對于上述問題，各高校能積極做好問題線索的分類整改工作，嚴肅追責問責，倒逼責任落實。特別是針對巡察發現的普遍性、傾向性問題開展專項治理，堵塞制度漏洞，形成長效機制。

三、高校校內巡察工作存在的不足

各高校緊緊圍繞加強黨的領導、黨的建設以及全面從嚴治黨等方面，巡察工作取得了積極成效，高校基層黨組織和師生員工對校內巡察方式方法、巡察內容以及結果運用有了更為深刻的認識，充分認識到巡察工作對推動高校黨風廉政建設及各項業務工作的重要意義。但由于校內巡察工作沒有先例可遵循，各高校都是在探索中推行巡察工作，因此在現階段巡察工作存在著一些不足，亟待完善規范。

(一)專業培訓不足

要推進校內巡察工作的順利開展，提升校內巡察效果，就必須培養一支專業素質過硬、黨性紀律嚴明的巡察干部隊伍。但校內巡察實踐中，各高校往往存在巡察人員少，人員組成不穩定的現象，且現有人員多屬于從黨委辦公室、組織部、人事部門、紀檢部門臨時抽調，這些臨時抽調人員之前從未接觸過巡察工作，對巡察工作沒有足夠的認知，往往將巡察與紀檢監察等工作混淆。

在人員培訓方面，多屬于在開展某項巡察之前做簡單的業務培訓，缺乏系統性、規范性培訓。另外，校內巡察的對象包括學院(系)、機關、直屬單位、后勤產業等二級黨組織，各單位差異較大，涉及的業務也不盡相同，這就要求校內巡察必須結合不同單位的特點，有針對性地開展問題查找、整改落實工作。所以，巡察干部隊伍不僅需要有過硬的巡察業務素養，還需要具備專業性知識。而現在組建的校內巡察隊伍中，缺乏精通財務審計、工程項目等專業知識的人才，再加上缺少必要的培訓，一定程度上制約了巡察工作的開展。

(二)機構需要理順

“健全的巡察工作領導機制和工作機制能確保巡察工作堅持正確政治方向?！盵4]為了便于順利開展校內巡察工作，各高校均制定出臺巡察工作方案、巡察工作管理辦法，從指導思想、基本原則、組織架構、巡察內容范圍、步驟方式以及結果運用等方面進行了明確規定。但是，巡察工作的開展離不開黨委、紀檢監察、組織人事、審計財務等部門的配合。當前巡察工作在機構設置上，還未形成協調聯動機制，執紀監督的合力未形成。

因此，要提升高校巡察工作水平，就必須建立健全高校內部各相關部門的協調聯動機制，形成統一謀劃、統一部署的一體化工作局面。尤其在對巡察發現問題的整改上，要實現巡察與組織人事、紀檢等部門的協同配合，以此實現校內巡察的結果導向，形成合力推進的機制。

(三)思想認識需要強化

在高校校內巡察工作實踐中，受慣性思維影響，沒有充分認識到巡察的政治定位，表面上對巡察工作非常重視、積極支持，私下里不同程度存在戒備心理，對一些情況刻意隱瞞。同時，一些高校還對校內巡察職能定位不夠清晰，出現了將校內巡察混同于業務巡察，把黨委巡察混同于紀委監督責任，混淆了巡察與督察、巡察與執紀審查的關系的情形。另一方面，被巡察單位個別領導把巡察工作誤認為是對其日常工作的例行檢查，對巡察組的工作存有戒備心理，只把工作成績展現給巡察組，有意避開工作中的不足之處，甚至行動遲緩、落實不力，造成巡察效力難以很好發揮。

(四)人際網絡需要打破

“人際關系除了以血緣、親緣和地緣作為連接外，還有學緣、事緣等更具特點和特色的連接因素”[5]，不同于地方的巡察工作，高校是一個“熟人社會”，有著特殊的人際網絡，這種特殊關系和環境往往導致高校校內巡察難度大、效果不明顯。在高校內，大家低頭不見抬頭見，人際關系比較復雜，雖然巡察隊伍組建和組長選拔時已考慮了方方面面因素，但還是會面臨“熟人圈”監督難問題，表現在有的巡察組查問題抹不開面子，有的巡察組點問題不深不透、不敢講重話等，在一定程度上影響了巡察的質量和效果。

四、高校校內巡察工作的制度建構

為實現巡察質效一體提升，各高校應從多角度多層面加強巡察工作的制度建構。

(一)強化人員培訓

提升高校校內巡察效果的關鍵是建立一支黨性修養高、紀律作風嚴明、業務能力突出的巡察干部隊伍。而加強人員培訓是提升高校巡察干部思想政治素質、履職盡責意識以及依法依規開展巡察工作的重要手段。加強人員培訓主要包括思想政治教育和業務培訓兩個方面。一是強化“四個意識”，嚴守政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、保密紀律和工作紀律；二是抓好業務培訓，不斷增強巡察干部發現問題的能力、依規依紀巡察的能力。

在培訓方式方法上，要實現自主學習和集中培訓有效結合的常態化。自主學習就是要鼓勵和規范巡察干部系統、全面深入學習《黨章》《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨巡視工作條例》《中國共產黨問責條例》《中國共產黨巡視工作條例》等黨紀黨規以及相關內部規范性文件，通過不斷地積累和實踐，實現內化于心，外化于行。集中學習就是在加強巡察干部自主學習的同時，通過定期和不定期地組織人員集中學習培訓，達到集中學習與自主學習的有效結合。

(二)統一機構設置

黨的領導是黨內監督的內在要求，全面從嚴治黨是高校校內巡察的政治責任。以XX大學為例，XX大學巡察工作堅持黨委統一領導，對學校黨委負責原則，成立了學校紀委書記擔任組長，紀委副書記擔任副組長，學校相關部門負責人為成員的巡察工作領導小組。由巡察工作領導小組統一開展全校巡察工作，具體職責包括：研究提出年度巡察工作計劃和階段任務安排，聽取巡察工作匯報，對巡察結果進行分類移交，并提出相關意見，向學校黨委報告巡察工作情況，對巡察工作組進行管理和監督及研究處理巡察工作中的其他重要事項。

巡察工作領導小組下設辦公室，辦公室設在學校紀委辦公室，其主要職責是：向巡察工作領導小組報告工作情況，傳達貫徹巡察工作領導小組的工作部署，統籌、協調、指導巡察工作組開展工作，監督檢查制度建設完善、執行等情況，對巡察工作人員進行培訓、考核、監督和管理，負責做好巡察結果的反饋工作，對被巡察單位的整改進行指導和督促及其他事項。為了更好地開展和完成巡察任務，組成巡察工作組，并對巡察工作領導小組負責并報告。巡察工作組實行組長負責制。

(三)做好頂層設計

“高校巡視巡察的展開與高校全面從嚴治黨、服務大局工作是協調配合的”[6]，加強高校校內巡察需要做好頂層設計，一方面要加強制度機制的設計，另一方面是方式方法的創新。

在制度機制設計方面，XX大學出臺了《中共XX大學委員會巡察工作實施方法》，明確了機構設置和工作職責、巡察范圍和內容、巡察程序與結果運用、工作紀律等，并且在上述實施方法制定執行的基礎上，又出臺了巡察工作流程、巡察工作規劃、部門聯動機制等制度性文件。通過各類制度性文件的出臺，讓全校黨員干部對校內巡察工作有了進一步了解，提高了黨員干部的黨章黨規黨紀意識，激勵了黨員干部勇于擔當行為。同時，進一步明確黨委、紀委、巡察工作領導小組、巡察辦、巡察組、黨委工作部門在校內巡察中的職責，實現了各司其職，確保校內巡察工作的順利開展。

在方式方法創新方面，一是推行巡察報告制。巡察工作結束后，巡察組撰寫巡察報告并向巡察工作領導小組匯報巡察情況，針對發現的問題提出處理意見和建議。巡察工作領導小組向學校匯報巡察情況后，由學校黨委做出處理決定；二是推行巡察與整改相結合機制。針對巡察工作領導小組提出的意見建議，由各被巡察單位制定整改方案并落實整改。通過整改工作，舉一反三，針對巡察發現的普遍性、傾向性問題，開展專項治理，健全制度規定，完善管理措施，形成長效機制；三是線索分類處置。對巡察發現的問題和線索移送相關單位(部門)處理。

(四)用好巡察結果

成果運用直接關系高校校內巡察工作生命力?！案咝ｉ_展巡察工作的最終目的是落實整改、促進發展。”[7]政治巡察能否取得實效，發現問題是基礎，成果運用是關鍵。

一是開展整改落實工作，強化巡察整改。發現問題是巡察工作的基本要求，整改是巡察工作的根本目的，要以適當的方式監督巡察整改的落實。如XX大學發布的《中共XX大學委員會巡察工作實施方法》明確規定，被巡察黨組織主要負責人為落實整改工作的第一負責人。被巡察單位自收到反饋意見之日起15個工作日內制定整改方案，通過巡察工作領導小組報學校黨委同意后啟動整改，并在6個月內報送整改落實情況。

二是推動問題線索的分類處置?！吨泄瞂X大學委員會巡察工作實施方法》第十七條明確規定，由巡察工作領導小組做出分類處置，依據干部管理權限和職責分工進行移交。對領導干部涉嫌違紀的線索和作風方面的突出問題，移交學校紀委；對執行民主集中制、人員聘用等方面存在的問題，移交學校黨委組織部；其他問題移交相關單位(部門)。

三是做好對整改情況的回訪及監督工作。巡察組要對被巡察單位上報的整改落實情況開展回訪。通過組織回訪、聽取匯報、實地督導等方式，督促指導巡察單位抓好整改，壓實整改主體責任。及時在一定范圍內公開巡察整改情況，對巡察整改進展緩慢、成效不明顯、敷衍整改的進行嚴肅問責，確保巡察產生實效。

(五)加強評估監察

為推動巡察工作標準化建設，改進巡察工作作風，XX大學出臺了《巡察組巡察后評估辦法》。一是科學設定評估內容。其內容主要包括對巡察組在履行工作職責、巡察工作成效、執行工作程序、干部隊伍管理、遵守工作紀律和廉政紀律等方面進行測評，著重了解巡察干部有無違反中央八項規定精神、超越巡察工作權限、以巡謀私及跑風漏氣泄露秘密等方面情況。二是實行即巡即考制度。在結束常規巡察或專項巡察后的一個月內，由巡察辦負責組織評估，在方式方法上采取座談交流、實地走訪測評及信訪舉報等多種形式，廣泛征求對巡察組的意見和建議。三是強化評估結果運用。將評估結果作為巡察組及其人員年度考核、評先選優的重要依據之一。對于那些評估得分低、履職不到位的巡察組和巡察干部進行及時約談和追責。

總之，校內巡察工作是高校監督制度的重要組成部分，也是規范、約束、引導高校基層黨組工作的重要方式之一，因此，我們要高度重視高校校內巡察工作，既總結經驗又要發現問題，推動校內巡察提質增效，塑造一個良好的校園政治生態，為高校的教育教學工作營造一個安全、和諧、舒適的環境。