金沙江上游水電工程移民安置特點及對策研究

房閔 李貴兵 朱瑜

（中國電建集團北京勘測設計研究院有限公司 北京 100024）

水電工程是國家重點扶持的基礎設施建設項目，在經濟、社會和生態效益方面的優勢十分顯著。但在工程建設中，不可避免地需要征收土地，衍生出大量工程移民。水庫移民是為了國家水電發展建設事業作出重大貢獻的一類特殊弱勢群體，如何將移民妥善安置一直以來都是水電工程建設的重點和難點［1］。水庫移民是一項政策性極強的工作，因為許多大規模的工程建設都是以政府發動或以政府部門為業主單位的形式來進行的，移民安置成功與否關系到整個水電工程的成敗。

受歷史條件的限制，在過去特定的歷史時期，水利水電工程建設中普遍存在“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”的現象，新中國成立以來，基本沿襲“以土從農，大分散、小集中”的模式，尊重移民意愿不夠，安置方式千篇一律，造成水庫移民遺留問題多、貧困面大、貧困程度深，在當地經濟社會發展中處于邊緣化狀態。因此，新時期新形勢下，如何根據工程建設征地區及移民的特點提出適合當地移民安置的方案，使移民適應快速變化的外部環境和內在需求，顯得尤為重要［2］。

本文以金沙江上游蘇洼龍水電站為例，根據工程建設征地區及移民特點，提出具有針對性的移民安置對策及措施，并對安置方式的可行性進行探討，以期為金沙江上游水電移民安置規劃設計提供參考依據，進而促進水電工程的進一步發展。

1 金沙江上游水電工程概況

金沙江上游是我國規劃建設的重要水電基地，位于青藏高原東南部，具有海拔地勢高、開發條件好等特點。金沙江上游規劃開發13個梯級電站，涉及青海省玉樹藏族自治州、四川省甘孜藏族自治州、西藏自治區昌都地區和云南省迪慶藏族自治州4 個省（區）4 個州（地區）11個縣。根據審定的《金沙江上游水電規劃報告》［3］，規劃總裝機容量1392萬kW，年發電量642.3 億kW·h，崗托電站為“龍頭”水庫，水庫淹沒主要涉及集鎮8座（其中四川5座，西藏3座）、寺廟7座（其中四川5座，西藏2座）、人口1.09萬人（其中青海265人，西藏4975 人，四川4571 人，云南1128 人）、耕地2.14 萬畝（其中青海1501 畝，西藏9626 畝，四川9197 畝，云南1090 畝）、林地18.29 萬畝，涉及的指標相對其他流域影響指標較少。目前，金沙江上游水電站如蘇洼龍水電站、巴塘水電站、拉哇水電站、葉巴灘水電站已開工建設，處于實施階段。

2 金沙江上游建設征地區特點

2.1 自然經濟條件

金沙江上游區域生態環境脆弱，金沙江上游772km 的干流河段海拔從2100m 到3500m，高程起伏較大；從亞熱帶氣候到高原高寒氣候，自然環境惡劣；生存條件差，生產力偏低，種植結構一年一熟，種植種類相對較單一；經濟發展落后，使得基礎設施條件較差，特別是上游段尤為突出，很多建設征地區域無交通網絡，庫區大部分為藏族聚居區，隔斷了居民與外界的溝通，當地居民多為自給自足，制約了經濟的發展。

2.2 宗教文化濃厚且復雜

藏族是全民信教的民族，宗教文化濃厚，藏傳佛教主要有五大教派，分別是格魯、寧瑪、薩迦、噶舉、苯波，且每個教派都有寺廟、轉經、佛塔、嘛呢堆、經幡等宗教設施，以及神山、圣水，這些均成為少數民族水電移民信仰的闡釋，同時也是移民安置復雜心理的基礎［4］。該區域河谷為跨省界河，一般同村組為同一教派，隔江差別比較大，一個電站工程建設可能涉及2～3種教派，藏區宗教文化已深入滲透到兩岸居民生活中，由于工程建設直接影響宗教文化設施，因此，需要考慮對宗教文化活動的影響及存在宗教融合問題［5］，藏區宗教文化復雜，導致移民工作協調難度大，這給移民安置工作帶來較大困難。

2.3 耕地后備資源不足

金沙江上游河段海拔較高，地勢險峻，氣候寒冷，電站庫區多為峽谷地帶，河谷狹窄，橫向寬度小，絕大部居民分布在河兩岸，呈條帶狀分散居住。僅沿江地帶氣候條件較好，水資源豐富，土地資源相對肥沃（如金沙江沿江有灌溉設施多的水澆地），此外的耕地多分布在海拔較高的緩坡地帶，多為旱地或雷響地，僅靠雨水灌溉，產量較低，收成無法得到保障。而水電開發建設影響的正是河谷地帶最好的土地資源，如肥沃的土地資源被電站建設征收，剩余可利用耕地資源較少，移民安置環境容量有限，人地矛盾突出加劇。

2.4 收入構成多樣化且復雜

由于受地理位置及氣候的影響，梯級下游段如奔子欄段主要依靠傳統農業中的糧食作物收入，梯級上游段傳統農業中的糧食作物收入比重減少，取而代之的是附近的自然資源，如森林、蟲草。以蘇洼龍電站和巴塘電站段為例，農民春季開展農業種植，夏季采集松茸和蟲草，越向上游，城鎮化程度越低，二、三產業占比越少，居民生活對自然資源的依賴程度越明顯。

2.5 實物指標獨特

藏區不同的教派、不同經濟條件下體現出來的實物指標也比較特殊，藏區房屋的結構形式具有民族特色，多采取收分體結構，一層墻體較厚，一般達到1m厚，各層的建筑面積也不一樣，不同形式房屋造價差別較大。同樣的房屋建成后，藏區居民根據自身的經濟條件會不斷完善室內裝修，有的裝修可能達到10年才完成，裝修方面會投入大量的人力和財力。而且不同的教派，裝修差別也很大，所以藏族裝修很難找到統一標準對其進行評估估價。

3 金沙江上游水電工程移民安置特點

3.1 有土安置難度較大

金沙江上游土地資源相對貧瘠，后備資源不足，采取有土農業安置方式容量不足，將出現大量擴遷或遠遷移民，增加電站投資，如安置區調整或開墾大量土地，無疑給安置區帶來資源壓力，無法完成平穩安置的目的。土地作為移民的依托，如果沒有土地，他們就沒有可靠的經濟收入做保證。但是，在移民安置中，存在利用土地較少、土地資源有限、土地環境承載容量難于承受、土地流轉困難較大的問題，同時，在土地、林地使用權政策不變的環境條件下，基層政府調整耕地、林地的問題多、難度大，移民安置點調劑土地、山地比較困難。同時，藏區居民地界意識較強，多數移民不愿意搬離自己的村組，跨村安置區的原居民也抵觸其他移民搬入。因此，采取有土安置，勢必造成投資大、難實現、管理難的問題，無法實現“搬得出、安置穩、能發展、能致富”的愿望。

3.2 民族文化差異較大，文化水平偏低

藏區民族文化和方言差異較大，多數移民文化水平較低，普通話較差。同時，金沙江上游藏區多數交通條件較差，基礎設施落后，信息相對閉塞，居民很少與外界溝通，導致庫區移民對外產生抵觸心理，造成移民安置工作困難。

3.3 基礎條件較差，改善生存環境投資較大

金沙江上游屬于峽谷地帶，沿岸都為崇山峻嶺，基礎設施建設條件較差，很多村組孤網供電、通信設施覆蓋率極低，要改善或新建基礎設施投資成本較大。工程建設移民搬遷后，相關的交通、電力、通信等專項設施都要配套，最終導致工程投資增大。

3.4 各省區移民安置政策不一致

金沙江上游梯級開發涉及青海省、西藏自治區、四川省和云南省，其中，四川省和云南省水電開發較早，積累了豐富的移民安置經驗，移民政策和制度相對較完善；而青海省、西藏自治區水電開發起步較晚，移民安置經驗較少，相關移民政策制度不完善，因此，同一電站不同省份的移民安置工作很難同步進行。另外，由于不同省份的征地區變價及補償標準不同，會出現同一電站不同省份的補償費用差距較大，容易讓移民產生比較心理，移民工作進展緩慢。

4 金沙江上游水電工程移民安置思路

4.1 統籌兼顧規劃，超前謀劃移民長遠發展

過去水電開發建設速度慢，同一流域上，往往一個電站建成多年之后才開始建設下一個，因此，移民工作只需在電站啟動之后再開始研究。現在，水電建設速度加快，同一流域電站可以實現連續建設，甚至是同時建設多個項目。因此，必須對這些電站的移民工作從整個流域角度進行統籌考慮，才能合理利用該流域寶貴的安置資源和條件，把移民安置與當地社會經濟發展規劃、新農村建設規劃、城鎮化發展規劃有機地銜接起來，超前謀劃庫區和安置區的產業發展，為解決好移民生產生活和長遠發展問題創造條件。

4.2 突出移民產業發展，適應當前水電開發形勢的需要

隨著我國水電事業的發展，位于金沙江上游川藏段、雅江中游等藏區逐漸成為水電開發的主戰場。堅持目標導向、問題導向、結果導向，把金沙江流域移民的產業發展、產業布局及產業先行作為核心規劃內容，突出符合實際情況的移民產業發展項目，在“移民享有基本生活保障”“移民安置與產業發展相協調”的基礎上，力爭進一步拓展移民安置空間、拓展移民建鎮空間，找到以城鎮安置方式為主、特色產業為支撐的新思路。

4.3 加強政府主導，打通政企的溝通渠道

我國的國情決定了水電項目建設征地移民安置工作必須緊緊依靠地方政府才能完成，企業必須緊緊依靠各級人民政府，建立長效溝通機制，商議具體措施和手段，才能做好移民工作。搭建國家層面平臺、省級層面平臺和地方政府層面的多層次的政企合作平臺，政企互派掛職干部，共同研究推進移民工作，促進相互之間及時和全方位的溝通，有力推進移民工作。

4.4 尊重移民意愿，探索移民搬遷安置方式

對移民搬遷后的安置進行科學規劃，按照“因地制宜、因人制宜、因時制宜、因站制宜”的原則，在尊重移民意愿的同時，積極探索集中安置、貨幣安置、股份安置、產業安置、商鋪安置等靈活多樣的安置方式。一方面促進移民搬遷安置目標的順利實現；另一方面實現庫區經濟、移民、社會和環境的可持續發展，為移民權益保護創造良好的物質條件和環境條件。

5 金沙江上游水電工程移民安置有效實施對策

5.1 以逐年貨幣補償安置方式為主，采取多渠道安置方式

受自然地理、文化宗教和經濟社會發展等因素的影響，藏區的移民安置環境相對內地有顯著區別，給藏區移民工作帶來了前所未有的困難與挑戰，如藏區宗教設施與宗教民俗的補償和測算方式等問題。目前，水電的移民安置方式沒有統一的標準，移民安置的方式有很多種，不同地區的工程項目其安置方式各不相同［6］。同時滿足各方利益，達到共贏是最終目標［7］，因地制宜地對移民安置方式進行組合和創新，是未來移民安置的發展趨勢。

鑒于金沙江上游庫區土地容量不足，且可開發的后備資源有限，導致有土安置難度大，因此，為減少對自然資源的依賴，可以采取逐年貨幣補償安置方式對移民進行安置。采取逐年貨幣補償安置，不存在遠遷或擴遷，不改變移民對耕地資源、林下資源的依賴。目前，四川藏區兩河口、西藏蘇洼龍和果多等電站都采用逐年貨幣補償安置方式，獲得了移民群眾廣泛的支持，例如，蘇洼龍水電站有近96%的移民選擇逐年貨幣補償安置，這充分說明逐年貨幣補償安置方式適合于該區域，這給金沙江上游其他梯級的電站移民安置規劃起到了示范效應。同時，在逐年貨幣補償安置方式前提下，移民可以結合自身條件，輔助進行二、三產業及自謀職業等多渠道的安置方式，以此有效緩解籌措土地資源壓力，進而促進當地社會經濟發展［8］。

5.2 加強扶貧政策的宣傳工作，提高群眾知曉率

在工程建設前期，由于庫區居民與外界溝通少，信息相對閉塞，移民獲得移民政策及法律法規內容較少，因此會對移民安置產生恐慌等抵觸心理。所以，在開展移民工作時，應當采取不同渠道來加強政策宣傳。以蘇洼龍水電站為例，電站在確定正常蓄水位選擇時，請移民代表參與相關審查會；在發布“停建通告”時，采取廣播、報紙、張貼公文等形式進行宣傳，做好群眾思想工作，移民干部視移民為親人，曉之以理，動之以情，一家一戶動員搬遷。在實物指標調查中，移民干部發揚愛民親民精神，大到移民群眾的房屋面積、土地面積都一一登記在冊，以零差錯、零失誤的工作態度，和移民群眾一起當場丈量，當場簽字確認，當場登記造冊。在開展實物指標調查和移民意愿調查時，發放藏漢雙語實物指標調查宣傳手冊和移民意愿調查表，同時組織雙語宣傳隊，逐村講解移民相關政策等，取得事半功倍的效果。

5.3 保障移民權益，扶持規劃與移民安置規劃相結合

后期扶持規劃是做好移民后期扶持工作的保障，須與移民安置規劃相結合，兩者形成互補，最大限度地保障移民的權益不受侵害［9］。庫區采取逐年貨幣補償等無土安置方式后，需在后期扶持規劃中充分利用當地條件，適當開墾部分土地，保障移民具有基本的土地資源。例如：蘇洼龍水電站在做移民后期扶持規劃時，根據移民安置階段驗收條件和要求，認真梳理移民安置任務完成情況，建立任務問題清單，對各項工作再細化、再安排、再落實，對難啃的“硬骨頭”，采取切實有效的措施，逐項解決，逐個銷號；重點針對淹沒耕地較多的村組，利用當地有限的土地資源，開墾一定的土地資源供移民耕作，保障移民最基本的生活需要，同時，結合當地的自然資源、經濟條件等，扶持二、三產業，引導移民進入二、三產業就業。

5.4 抓好移民技術培訓，進行產業引導

移民安置的對象是廣大庫區的普通老百姓，一定要貼近老百姓的心，真正時刻想著改善庫區移民生產生活條件，做好對基礎設施建設的投入，快建設和快配套思想方向。開展水庫移民農村實用技術和創業就業技能培訓，要通過各種渠道對移民進行幫扶來提高他們的生活水平，所以，要培養一支高素質的移民安置隊伍，結合移民安置工作部門的實際需要，準確把握政策界限，掌握正確的工作方法，為圓滿完成艱巨任務來培養一批“作風優良、業務精湛、敢于負責”和“廉潔、勤政、務實和高效”的水電工程移民安置工作隊伍。結合移民后期扶持規劃，系統組織移民技術培訓，不斷轉變移民的思想觀念，提高移民的綜合素質，引導進入二、三產業［10］，減少對土地的依賴，增強水庫移民創業增收能力，切實為移民創業增收提供智力扶持。在電站建設期間，組織移民進行運輸、個體經營等技術培訓，有組織地參與電站建設，利用電站建設解決當地部分勞動力的就業，從中獲得一定收入。堅定不移踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念，把旅游文化產業長期發展和短期務工就業相結合，擺脫單一產業結構，改善移民的收入構成，規劃出一條主業明顯、輔業及時的水電移民后扶產業發展之路，為移民后期發展、致富打下基礎。

5.5 采取“同庫同策”的政策

金沙江上游電站均為界河電站，由于不同省份補償政策不統一，造成兩岸移民相互攀比影響移民工作進展。以蘇洼龍水電站為例，在移民規劃設計中，對于房屋、分散移民基礎設施補助等移民個人補償補助項目中，通過典型調查測算，采取同一標準，進而減少移民的攀比心理，對于土地法等明確規定的標準，加強跨省區溝通協調，例如，蘇洼龍水電站專門成立了國家級協調小組，主要負責協調涉及省區的水電開發問題，州級成立了金沙江上游水電開發協調辦，縣級人民政府主動積極溝通，積極挖掘新思路，研究新政策，以新農村建設為契合點，項目法人主動參與到地方政府解決移民訴求的工作中，想方設法排解移民群眾的實際困難，最大限度地維護移民群眾合法權益，推動移民安置工作順利進行［11］。

6 結語

移民工作是水電建設工作的重中之重，移民穩則建設順，移民富則水電興。因此，應該認識到移民工作對于水電建設的重要性，積極貫徹落實國家關于水電移民的各項方針政策，不斷探索和創新移民安置舉措，使水電建設與移民利益更好地結合，推動地方經濟社會的協調發展。金沙江上游水電站開發存在有土安置難度大、各省區政策不一致、基礎設施落后、移民技術水平低等諸多問題。結合電站建設征地區特點，采取逐年貨幣補償等多種渠道安置方式，加強移民政策宣傳與移民干部培訓，后期扶持規劃與移民安置規劃相結合，正確引導移民參加二、三產業就業，進行產業扶持，加強政策協調，保障移民個人基本利益。水電工程建設的最終目標是利用水電開發帶動移民長遠利益發展，使移民從內心理解支持水電開發，實現“搬得出、安置穩、能發展、能致富”的愿望，進而保障建設征地區的經濟可持續發展和社會長治久安。