城鄉建設用地增減掛鉤潛力測算探討

上海晶眾信息科技有限公司 姚麗娜

一、前言

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，建設用地為了適應城市的發展呈現出需求不斷增長的趨勢，大量的人口由農村涌入城市，必然不可避免地會出現城市發展占用耕地的情況發生。從土地資源角度來看，建設用地急劇增長和耕地面積逐漸減少已形成最大矛盾，土地資源成“瓶頸”的問題制約著社會經濟發展。 因此，在做到緩解供給建設用地需求矛盾、協調耕地保護和經濟改善之間的關系等前提情況下來促進土地集約利用是現如今專家學者值得思考的一個問題。

城鄉建設用地“增減掛鉤”政策的實施背景就是希望能夠實現土地復墾的效果，其主要計劃是整合若干農村建設用地耕地（即拆除舊地塊）和城市建設規劃街區（新建地塊）來共同形成新建項目區，可以實現有限耕地面積增加，耕地質量更加合理的效果。我國城鄉建設用地增減掛鉤還處于試點階段，針對掛鉤潛力方面的研究還相對較少，僅有的少量研究大多局限于宏觀角度下的數據預測、推理，并沒有較為細致的去針對內部差異進行研判，單一的潛力測算往往會出現與實際偏差較大的問題。因此，針對城鄉建設用地增減掛鉤工作中的潛力測算將值得深入地去研究。本文以上海某區增減掛鉤項目為例，對增加掛鉤工作中的潛力進行深入測算分析，希望為土地資源合理規劃，提高增減掛鉤工作效率提供借鑒。

二、項目概況

增減掛鉤項目位于上海市某區最東部，項目區域區位具有較大的優勢，東部、北部分別臨近上海自貿區和浦東新區，距上海人民廣場45公里。整體來看，水陸空交通都較為便利。鎮域面積約74.1平方公里，下轄四團社區、平安社區、邵廠社區、平安二社區以及21個行政村。

經過對項目進行摸底調查，區域內涉及400戶需要進行搬遷，主要包括五四村、平南村、農展村等10個村，拆除面積約15公頃，主要為農村宅基地，將統一搬遷的農戶安置于安置房內，剩余用地指標掛鉤于四團鎮，掛鉤指標約10公頃。

（一）拆除地塊情況

拆除涉及的10個村面積約15公頃，拆除的建筑面積約7公頃，宅基地批注面積5公頃，涉及置換農戶現有戶籍人口較原立基人口（宅基證立基姓名為準）中的新增人口，可核準為20平方米在批準面積的基礎上增加，最終核準面積6公頃。區域內生活環境臟亂差，拆除后計劃復墾為耕地，按90%的新增耕地率計算，可新增約13公頃耕地。如圖1。

（二）新建地塊情況

在區域內新建地塊用于安置農戶，面積約4萬平方米，用地性質為三類住宅組團用地，容積率規劃為2.3，總建筑面積約8.5萬平方米，項目剩余6千平方米房源用于后續規劃項目的農民安置，整體核算結果為：農民集中安置地塊共需承擔新增建設用地指標3.59公頃，耕地占補平衡指標3.28 公頃。如圖2。

（三）節余土地開發及利用結構調整

通過拆除舊地塊復墾用地后，在解決本區域農民安置的情況下其它土地指標用于四團鎮出讓地塊，地塊性質為第三類住宅組團用地，地塊總建面約10公頃，最終實現新增建設用地10公頃，新增建設占用耕地約9公頃。

土地利用結構調整下，復墾新增耕地率為90%，約13公頃耕地新增，在解決3.6公頃的建設用地指標后，耕地占補平衡指標約3公頃。待最終規劃實施后，項目建設用地總量減量1.3公頃，耕地新增0.9公頃。

三、城鎮建設用地需求預測

（一）人口城鎮化預測

人口預測的方法是基于區域內經濟活動的預測下進行確定的，本文使用人口自然增長法來進行人口預測，其方法為：p=p0（1+k）n+ΔQ，其中P為人口總數，P0為規劃基期所包含的人口數；k為自然增長率；ΔQ為機械人口增長率，采用上述預測方法后，項目區域在2022年總人口數約為114萬人，城市綠化率約為88%。

表3 城鄉建設用地“增減掛鉤”現實潛力情況一覽表

（二）城鎮用地需求預測

城鎮用地規模預測采用GBJ137-90中的人均定額指標法來進行預測，預測方法為U=P·A，其中U為用地面積；P為規劃期城鎮人口；A為規劃期城鎮人均用地指標，在本項目預測中，采用人均60m2/人來計算，通過預測，在2022年可以比現狀多出1900hm2的城鎮用地面積。

四、農村居民點整理潛力預測

（一）理論潛力預測

進行農村居民點理論潛力預測需要通過現狀的人均居民點用地來進行預測，方法采用：ΔSi=Sio-Qi×Bi/10000， 其 中ΔSi為某區域農村居民點整理潛力；Sio為現狀的人均居民點面積；Qi為規劃結束時農業人口情況；Bi為區域居民點人均規劃用地標準。通過對該區域整理潛力預測，具體如表1所示。

表1 項目所在地農村居民點整理理論潛力一覽表

根據規劃，該區域農村居民點整理理論潛力為3695.83hm2，其中紅莊村、農展村、五四村潛力較大，其次為平南村、小蕩村、三團港村、邵靴村次之，新橋村所在地預測的居民整理理論潛力最小。

（二）現實潛力預測

理論上進行潛力預測在很大程度上是不能實現的，針對區域內的理論潛力預測，本文擬通過現實潛力預測來更好地論證結果的準確性。現實潛力預測更多的是根據現有經濟狀況來進行評價，因子的采用可包括農民人均收入、排水方式、灌溉方式以及農民用地整理意愿等，通過咨詢相關專家來進行打分，專家均為行業內從業20年以上的專業人士，其相關打分因子如表2所示。

表2 農村建設用地整理因子評分

在上述現實潛力測算表中，通過調研農村居民點潛力情況，考慮折舊安置情況以及其搬遷醫院情況，可以得出有效的整理面積，通過有效整理面積進一步進行城鄉建設用地掛鉤現實潛力測算。

在潛力測算中，需要進行耕地占補平衡的任務，農村居民整理的現實潛力在扣除占補平衡后才能用于增減掛鉤規劃，通過調研區域內的總體規劃，規劃內提到的土地復墾、工礦用地以及相關土地開發等可以完全解決“占補平衡”中需要達到的指標，在剔除以上因素后，項目區域在現實潛力測算出可掛鉤的潛力共計1056.23公頃。

通過以上分析，得到的現實潛力測算出的可掛鉤的潛力需要扣除安置面積才能得出有效的整理面積，根據現有安置面積測算，考慮農民搬遷意愿的調研結果，測算出在2022年項目區域增加掛鉤實際潛力可達到785公頃，新增耕地702.3公頃，新增耕地面積可用于建設用地周轉指標。

五、結束語

通過對區域內相關統計數據的分析，在考慮人口、城鎮化以及農村居民點整理理論、現實潛力預測的基礎上，結合該區域搬遷意愿等主觀因素，很好地進行了區域內城鄉建設用地的增減掛鉤項目預測，由于不同村落有著不同的差異條件，在分別將理論、現實潛力預測結合后能夠對其未來的潛力情況得出一個很好的研判，在后期進行的區域整體規劃中能夠提供很好的參考作用。