政府購買服務全過程預算績效管理：一個典型案例的研究

楊燕英 周 銳 陳少杰 陳思奇

一、引言

為實現國家治理體系和治理能力現代化，創新政府治理方式，更好地實現服務型政府建設，通過政府與社會力量的合作，增加公共服務的多元化有效供給，2013年9月國務院辦公廳頒發了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)，此后，我國政府購買服務規模不斷擴大，涉及領域不斷拓展。根據2020年1月頒布的《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號)，“政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。”“政府購買服務應當遵循預算約束、以事定費、公開擇優、誠實信用、講求績效原則。”政府購買服務的內容既包括政府向社會公眾提供的公共服務，也包括涉及政府履職所需輔助性服務，其作用既關乎提升政府履職能力，也關乎增加民生福祉。經過多年實踐，政府購買服務在這兩個方面都取得了顯著的成效。但隨著政府購買服務制度的發展，制度執行中越來越明顯地反映出一些普遍性現象，如政府購買服務的價格不夠合理、服務標準缺乏、服務質量不高、合同執行監管難度大、財政資金使用績效難以衡量、相當多政府購買服務項目資金使用效率不高，這些均已成為困擾各級政府部門在實施政府購買服務時的痛點和難點問題。在全面實施預算績效管理的要求下，如果不能有效解決這些問題，財政資金的浪費或損失則無法避免。因此，必須盡快研究建立政府購買服務預算績效管理激勵約束機制，促進政府購買服務制度的健康發展。但如何構建有效的激勵約束機制，則是政府購買服務預算績效管理的關鍵性難點，而如何實現突破，就成為理論和實務研究關注的重點。

調研中我們發現，深圳市人民政府口岸辦公室于2019年開始進行的全市口岸管養服務綜合改革，不僅利用政府購買方式將市場競爭機制引入到全市所有口岸的管養服務之中，從而打破了“養人辦事”高成本、低效率的傳統口岸管養服務經費保障模式，而且通過建立“花錢必問效、無效必問責、有效必獎勵”的預算績效管理激勵約束機制，很好地解決了政府購買服務公益性和承接主體市場逐利性之間的客觀矛盾，使承接購買服務的企業與政府之間產生了正向向心力，為不斷提升口岸管養效能、打造一流管理服務水平建立了關鍵性和突破性的良性循環保障機制，成為實現政府治理能力現代化過程中的制度創新和實踐探索，為完善我國政府預算績效管理體制機制進行了有益的嘗試。

二、長期困擾：傳統深圳市口岸管養經費保障模式積弊難除

深圳是改革開放的先鋒城市，也是全國重要的綜合交通樞紐和邊境口岸城市。深圳口岸輻射內地，毗鄰港澳，是大陸秩序與海洋秩序對接的門戶和國家安全的重要屏障，具有高度的政治敏感性和保障安全性。深圳全市各陸路口岸和特區管理線檢查站的管養維護，長期以來委托市口岸管理服務中心(以下簡稱口岸中心)組織實施。口岸中心承擔著深圳全市陸路口岸和原特區檢查站公共區域的安全生產、綜合協調、物業管理、通關服務和后勤保障工作，特別是對各查驗單位和經營門店的安全生產進行協調管控，是市口岸主管部門業務工作的延伸。雖然2006年口岸中心由事業單位改制為企業，但其管理模式和運行方式并未從根本上得到優化升級。在原口岸管養經費保障模式中，口岸中心的收入來源于財政撥款和口岸商業經營收入兩部分。關于政府撥款的部分，口岸辦每年將定額的管養經費撥付至市口岸中心，但是在預算編制中，并未制定績效目標、管養服務標準和支出標準，資金安排也未細化到具體的項目和用途上，缺乏對資金使用方向和使用合規性的監管。為解決管養經費不足問題，自2007年起，政府允許將物業租金等商業經營收入用于彌補口岸中心日常管養服務經費的缺口，一方面是想借此解決財政撥款數額有限的問題，另一方面也希望能夠充分調動口岸中心努力增加商業經營收入、不斷提高管養服務水平的積極性。但經過多年實踐，這種口岸管養經費保障模式不僅沒有提高各口岸管養服務的水平，也沒有降低財政支出用于全市口岸管養的整體成本，因此導致管養單位只注重追逐商業利益而忽視資金規范管理等問題，卻成為長期困擾口岸管養服務效能提升的老大難問題，無法得到有效解決。具體表現為以下方面：

(一)全市口岸管養服務水平整體偏低

一是全市各口岸區域場地設施的管養維護缺乏明確標準，管養服務質量長期在低水平徘徊，與香港等國際先進城市相比差距非常明顯；二是口岸商業經營業態缺乏統一規劃，不僅經營散亂難以形成規模，而且經營活動還存在尋租風險，政府資產使用的效能不能充分發揮；三是口岸作為城市運行重要節點的公共服務屬性不突出，公共服務水平不高；四是作為城市對外開放門戶樞紐的窗口形象未得到充分展示。

(二)提升口岸管養服務水平動力不足

一是由于長期直接委托單一管養服務主體的方式，主體責任不清，沒有任何競爭壓力，造成管養企業對政府經費的依賴慣性，缺乏提升口岸管養服務水平的內在動力[1]；二是市政府口岸主管部門與管養服務主體之間的關系難以準確定位，責任和權益糾纏不清，提升全市口岸治理水平的要求難以真正落實到位，口岸治理的壓力缺乏有效的傳導機制，企業對此并不敏感；三是未破除“養人辦事”的傳統思維，導致企業冗員嚴重、效率低下。[1]

(三)財政資金和經營性收入使用混亂

一是在“以口岸養口岸”的傳統口岸經費保障模式下，財政下撥的口岸管養經費和經營收入混用，收支管理不規范，“收支兩條線”長期不能落實；二是由于口岸中心收支管理并未形成真正的制度性約束，口岸管養經費需求的科學測算和財政資金的有效監管難以實現，導致口岸管養經費使用長期存在隨意性、低效性，無法對口岸公共服務和通關運行保障帶來積極正面影響；三是政府公共服務追求的公益性目標與企業經營的逐利性目標相悖的矛盾一直未能得到有效解決，無法有效提高口岸管養服務效能就成為必然。

(四)口岸管養經費預算管理績效低下

一是雖然按照財政制度的要求，深圳市口岸管養服務經費預算管理執行了一般經費預算管理程序，但在預算編制環節缺少績效目標管理，資金預算編制粗糙，缺少預算約束效力；二是在預算執行環節，對承接主體履約情況疏于監督，缺少績效過程管理，資金使用隨意性大；三是在預算執行結果環節，績效評價流于形式，未能建立有效的績效激勵約束機制，無法促使口岸中心在新的預算年度中強化預算管理、提升口岸管養服務水平；四是由于缺少有效的治理手段，深圳市口岸管養經費管理存在問題越來越突出，財政資金提質增效的要求成為空話。

三、理念重塑：從“養人辦事”向“辦事不養人”轉變

面對口岸管養服務在傳統經費保障模式下暴露出來的各種問題，深圳市人民政府口岸辦公室(以下簡稱市口岸辦)痛定思痛，認真梳理和深入分析問題的癥結所在，最終得出結論，認為從表面上看，雖然管養中心已轉制成為企業，但其在與政府的合作中實質上仍然扮演著下屬事業單位的角色，并未真正實現市場化。而市政府口岸辦也并未真正按照“以事定費”的政府購買服務改革要求引入市場競爭機制，“政府包攬事業”的做法換湯未換藥，導致口岸中心在實際的管養服務中長期存在各種混亂現象。但從更深層次看，之所以原有口岸管養服務經費保障模式積弊難除，是由于沒有劃清政府與市場的邊界，各方責權不明，缺乏有效監管機制造成的，因此，必須重塑理念，站在國家治理能力現代化的高度，開展全面的深圳口岸管養體制綜合改革加以解決，通過探索新的政府購買服務方式，建立口岸管養服務經費保障新模式，實現口岸管養服務從“養人辦事”向“辦事不養人”的轉變。

(一)確立口岸管養服務的市場化定位

國家治理體系和治理能力現代化要求政府要劃清與市場的界限，充分履行公共受托責任，降低行政運行成本，提高財政資金使用效率。因此，在政府向公眾提供的公共服務領域要引入市場機制，通過政府與社會力量的合作實現公共服務供給主體的多元化，不斷提高公共服務供給的質量和效率。對照而言，傳統深圳口岸管養服務經費保障模式顯然與這樣的要求不相符合。站在國家治理現代化的視角，深圳口岸管養服務必須實現高質量發展、不斷提高管養服務質量水平，這已經成為擺在深圳市政府口岸辦面前的新課題。因此，市口岸辦必須按照轉變思想，打破常規，用更加發展和長遠的眼光看待口岸管養服務經費保障模式的改革。必須改變傳統的口岸管養經費保障模式，以完善口岸治理體系為目標，強化現代財政管理理念，明確劃清政府與市場的界限，將市場競爭機制引入口岸管養服務之中，通過采用購買服務方式市場化選擇承接主體，改變長期直接委托單一管養服務主體的方式，打破“養人辦事”的舊有政企關系，通過采用政府購買服務方式，明確口岸管養服務的市場化定位，并在此基礎上確定口岸主管部門與管養服務承接主體的責權關系，借助市場競爭機制有效傳導口岸管養服務治理的壓力，激活企業自我提升的動力，提高企業經營管理水平，促使企業和政府之間產生正向向心力，創新深圳口岸管養服務體制機制，為提升全市口岸管養服務效能、打造國際一流口岸建立關鍵性和突破性良性循環的體制機制保障。

(二)以績效管理促進財政資金提質增效

國家治理現代化中，績效管理已成為現代政府轉變治理方式、實現財政資金精細化管理、促進公共服務質量提升的重要舉措。在傳統口岸管養服務模式下，管養服務企業以“包干”方式獲得財政撥款收入，以口岸物業經營收入作為口岸管養服務成本的補充平衡，導致財政撥款與經營收入的混用，財政資金的有效監管難以實現，政府既定的公共服務效益和公共資源的消耗比例嚴重失調，加之政府未建立服務效果與企業收益掛鉤機制，致使政府將監管的注意力只能放在具體的實施活動而非服務結果上，這種對企業的過度干預，又進一步導致傳統政企關系緊張化、對抗化。而口岸管養服務體制綜合改革，通過政府購買服務方式實現市場化選擇承接主體，力圖依據重新簽訂的口岸管養服務委托合同，實現深圳市口岸辦對管養服務業務的事前、事中和事后全面實施績效管理和考核，將企業收益與口岸管養服務成效掛鉤，從而建立起績效評價結果與財政撥付和問責之間的聯系，在合同期中或期滿時根據績效跟蹤監控和考核結果決定承接服務企業的去留。這樣一方面改善了財政部門與預算單位(市口岸辦)、預算單位(市口岸辦)與承接服務企業之間的信息不對稱問題，另一方面也有助于為社會公眾提供更好更多的口岸公共服務。

四、抽絲剝繭：找準委托代理關系中的關鍵痛點

在明確口岸管養服務要實行政府購買服務方式改革后，口岸辦進一步深入分析，認為傳統口岸管養服務經費保障模式下，直接委托口岸中心提供管養服務雖然缺少了競爭機制，但其本身也是一種契約化的委托代理關系，而采用政府購買服務方式雖然引入了市場競爭機制，實現了市場化選擇承接主體，但仍然是一種契約化的委托代理關系。傳統委托代理關系中存在的問題，會不會在今后新的委托代理關系中重復出現？如果可能會出現的話，如何用制度化的機制創新加以防范和化解？基于此，深圳市口岸辦對委托代理關系中的深層次問題進行了認真剖析，最終找到了其中深層次的關鍵痛點。

(一)目標差異下承接主體難以與政府期望同向而行

傳統直接委托方式的口岸管養服務經費保障模式委托代理關系中，由于政府向社會提供公共服務的公益性目標與提供服務市場主體的趨利性目標存在著根本差異，市場主體往往不會具有與政府期望同向而行的內生動力，再加上缺乏競爭壓力，導致服務主體盡量壓低實際供給成本，低水平提供公共服務，并在資金管理上借助非規范性行為，盡最大可能擴大自身盈利空間，財政投入口岸管養服務資金的使用績效不佳、公共服務質量難以保障就成為一種必然的結果。可以說這是委托代理關系中最為深層次的問題，是代理人的一種本能沖動行為，也是傳統口岸管養服務經費保障模式存在諸多問題的最根本原因。而建立新的政府購買服務委托代理關系時，如何在客觀認識這一問題的基礎上，通過制度建設和機制創新去引導、約束和調整承接主體的目標方向和行為規范，將成為改革中必須解決的核心問題。

(二)信息不對稱易導致承接主體行為偏離

在委托代理關系中，由于委托方在信息掌握方面往往處于劣勢，而代理方明顯擁有信息優勢，委托方和代理方之間客觀上存在的信息不對稱問題，給代理方利用信息優勢為己方牟利創造了空間，代理方極易形成“逆向選擇”和“道德風險”，從而損害委托方的利益，甚至會出現尋租等行為。事實上，在傳統口岸管養服務經費保障模式中，作為代理方的口岸中心天然擁有口岸管養服務的信息優勢，而市口岸辦作為政府主管部門客觀上處于信息劣勢，市口岸辦雖然對口岸管養服務中存在的問題心知肚明，也想通過調整經費供給方式進行監督控制，但總是收效甚微。其中一個非常重要的原因，是缺乏口岸管養服務的業務標準，無法判斷各類服務應具有的比較公允的成本水平，財政資金投入成本難以掌控就成為常態。因此，如何在政府購買服務改革中實現對各類口岸管養服務信息的充分掌握，防止因信息不對稱導致的監管效率低下問題，應當成為改革中制度設計重點關注的問題。

(三)科學確定委托事項的質量標準和支出標準難度大

對政府購買服務項目進行績效管理的難點之一，就是缺乏明確的服務質量標準和支出標準。服務質量標準的模糊，導致財政支出無法準確判斷投入成本的合理性，也就無法科學評價承接主體提供服務的投入產出水平和效益情況。而之所以存在這一難題，歸根結底，是因為政府購買服務存在“軟”“硬”兩種服務標準。所謂“硬標準”，通常體現在可標準化測度的硬件設置等的建設投入上，這種標準可以參考國家、行業等制定的標準直接確定；但“軟標準”則更多地反映在服務本身的內涵質量上，應當由誰來確定標準、按照什么標尺進行衡量、是否能成為公認的標準等，就成為一個非常敏感的問題。由于政府購買服務的支出標準決定了預算控制的有效性，那么如何確定政府購買服務的委托服務價格才會既能有效控制財政投入成本，又能保持承接主體參與政府購買服務活動的積極性，則成了另一個敏感問題。因此，如何在口岸管養服務經費模式改革中解決這兩個敏感問題，也是這次改革的重要內容。

(四)激勵機制缺乏使得承接主體提升服務水準的內生動力不足

根據委托代理理論，要想解決政府與企業委托代理關系中存在的因目標不同向和信息不對稱導致的各種問題，委托方必須加強對代理人的監督和控制，通過有效的激勵約束機制，引導和約束代理人朝著委托方希望的方向開展活動。首先，要建立約束機制來約束代理人可能產生的行為偏離。在傳統口岸管養服務經費保障模式中，這種約束機制也是存在的，通常表現為合同驗收未達預期要求則要進行懲罰，如按合同規定停止支付尾款、取消今后的合作機會、要求支付違約金等，但實際上這些懲罰措施因為雙方上下級關系定位導致的責任義務邊界不清而很少使用。在日常的經費管理中僅要求企業按照財政制度要求，將財政投入與經營性收入實行收支兩條管理，缺乏真正的激勵機制，企業難以產生通過主動提高口岸管養服務水平來獲得更高收益的內生動力。因此，在新的政府購買服務改革中如何通過制度建設，建立正向的激勵約束機制，將服務質量與承接主體自身的收益掛起鉤來，從而促進服務承接主體積極主動地去深挖自身潛力、不斷提升服務供給的質量就成為改革的焦點問題。

五、難題破解：構建全新政府購買服務預算績效激勵約束機制

根據前述理論和現實分析的基礎上，深圳市口岸辦在深入學習十八屆三中全會明確的“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的重要論斷，以及《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的具體要求后，更加堅定了改革傳統口岸管養服務經費保障模式的決心，并將其作為深圳口岸管養服務體制綜合改革的突破口。2019年，深圳市政府批準對全市口岸管養服務經費保障模式進行全面改革。在深圳市政府的領導下，市口岸辦公室確定了全面實施預算績效管理，通過建立績效考核激勵約束機制，加強績效考評與結果運用，從機制上促使企業與政府之間產生正向向心力的口岸管養經費保障改革總體思路。

深圳市口岸辦按照現代財政管理理念，在堅持市場化、制度化和績效管理導向的基本原則基礎上，重新設計了以預算績效激勵約束機制為導向的口岸管養經費保障新模式，將預算績效管理理念和方法深度融入預算編制、執行、監督、評價全過程，強化績效評價結果的應用，在“花錢必問效，無效必問責”要求的基礎上，構建了“花錢必問效，無效必問責，有效必獎勵”的預算績效管理激勵約束機制，確定了承接政府購買服務企業的經濟效益與口岸管養水平提升掛鉤的改革方案和措施。具體做法包括：

(一)與服務承接主體確立市場化合同主體關系

口岸，是國家對外開放的門戶和國家安全的重要屏障，是具有高度政治敏感性、復雜性和專業性的特殊公共場所，確保全市各口岸安全和有序運行是口岸管養服務工作的首要目標。深圳各口岸不僅肩負著國家安全、對外開放窗口、促進國際交流和經貿往來等重要的政治經濟任務，同時也是展示深圳城市形象和提升城市公共服務水平的重要載體，必須以確保安全、有序、方便、快捷、清潔、設施設備運行良好為口岸管養服務的總體目標。正是由于口岸管理的特殊性和復雜性，政府購買口岸管養服務承接主體的選擇范圍需要特定條件限制，但在市場化改革的明確方向下，必須把市場競爭機制引入口岸管養服務改革中來。

一是將口岸經營與口岸管養相分離。分別遴選兩家國有控股公司負責口岸經營和承接口岸管養服務事項，兩者不存在交叉。在市國資委的積極配合下，最終選擇由深圳免稅集團(全資國企)和萬科集團(混合所有制企業)合資成立的國有控股企業深圳口岸商業公司負責口岸經營業務，而口岸管養服務則依據政府購買服務“公開擇優”原則，面向深圳市國有企業公開遴選出政治可靠、專業領先、經驗豐富的國有控股上市公司深圳特發服務有限公司作為政府購買服務的承接主體。

二是簽訂市場化委托服務協議合同。市口岸辦通過與深圳特發服務有限公司簽署口岸管養服務協議合同，正式確立了雙方的市場化合同主體關系。在服務協議合同中，改變了傳統經費保障模式中委托責任和委托事項模糊不清、粗糙且無績效要求等做法，明確約定了在合同期內雙方的主體責任邊界、職責任務和權利義務，細化了口岸管養服務的具體服務內容、約定服務期限、經費保障方式、績效考核要求、實際獎懲辦法和爭議解決措施等重要事項條款，使之真正成為具有法律效力的社會契約，雙方均需共同遵守。

(二)強力提升財政資金預算約束能力

按照政府購買服務應當遵循預算約束、以事定費原則的規定，市口岸辦在強力提升財政資金預算約束能力方面采取了以下兩項措施：

第一，對口岸管養服務經費實行全面預算管理。一是將政府物業非稅收入應收盡收，對于口岸的租賃收入、水電回收收入、停車場收入、廣告收入等經營性收入，全面納入財政預算，實行收支兩條線管理。二是支出嚴格按照財政管理相關要求，編制管理服務、日常設備維保、綜合管理等項目支出預算，規范支出方向，大力壓減一般性支出，優化支出結構。三是要求服務承接企業根據管養服務項目實際情況、優先級別等因素，提前制定年度口岸管養方案并編制項目預算上報市口岸辦公室。待財政批復下達預算后，承接企業按照年度口岸管養方案和預算項目實施時間表分項實施。由此，市口岸辦就對全市口岸管養服務經費的收支全貌實現了全面掌控。

第二，強化口岸管養服務經費的預算約束力。市口岸辦在管養服務委托協議合同中明確，口岸管養經費預算指標是經費支出上限，不是必須全部支出的金額，企業相關開支應在限額內據實結算。未經市口岸辦公室批準，企業不得跨口岸、跨項目調劑資金。如確有必要，須由企業提出調劑方案、詳細說明調劑理由，經市口岸辦公室批準后方可實施。這一措施，將承接主體可能出現的經費在各口岸之間、各項目之間的橫向調劑權力進行了程序限制，從而使市口岸辦在管養經費使用的動態信息上掌握了主動監督的先機。

(三)建立口岸管養服務標準體系

一是優選口岸管養服務質量標準。為解決口岸管養服務質量標準缺失問題，保證所用標準客觀、公允和各方認可，深圳市口岸辦進行了多方的市場調查和摸底，在廣泛征求意見的基礎上，從不同版本的物業管理標準中，擇優選擇適合口岸管養服務的質量標準體系，明確在口岸管養服務中使用該標準進行服務質量對標考核。同時還進一步明確該標準并不是一成不變的，在今后的實踐中，根據口岸管養服務業務發展需要和更適合深圳市口岸管養服務標準的被發現，服務質量標準還會及時進行動態調整。

二是科學測算口岸管養服務人員支出總額標準。市口岸辦參考往年人員經費實際人均支出情況，結合口岸管養服務現實需要，測算承接企業實際需要保留的核心管理人員類別和數量，最終制定了口岸管養服務的人員經費總額控制標準。在此標準下，承接企業可以自主決定是通過減少實際人數來提高在崗人員工資福利標準，還是降低工資福利水平以增加崗位人員規模。在根據工作崗位確定人員經費成本總額控制的情況下，傳統的事不增加、人卻越養越多的養人辦事問題就徹底得到了解決。以事定費、養事不養人的政府購買服務要求就落到了實處，同時在總額標準確定的前提下，將人員規模的選擇權交給企業，也提高了企業管理自主性。

三是制定報酬提取比例和項目支出標準。市口岸辦借鑒市場上物業管理行業酬金制的做法，允許承接服務企業按規定比例計提口岸管養服務報酬。在管養服務承接企業報酬保持同質服務市場化利潤率水平前提下，市口岸辦又將口岸管養服務的清掃保潔、安保、綠化、消殺、通關保障等進行了具體量化，設定了比較科學的支出標準，從而實現了在確保口岸管養服務公益性的前提下，將口岸管養服務項目經費預算控制在合理范圍之內。

(四)建立基于全過程預算績效管理的激勵約束機制

一是對口岸管養服務經費實行全過程預算績效管理。根據深圳市財政局《關于貫徹落實全面實施預算績效管理有關事項的通知》(深財績〔2019〕5號)的總體要求，市口岸辦制定了包括績效目標、對象和內容、評價標準和方法、組織管理、工作程序等內容的《深圳口岸管養服務績效考核方案》(以下簡稱《考核方案》)，并明確每年根據口岸年度工作需求和計劃進行動態調整，績效考核按照當年度《考核方案》實行。績效考核由管養單位先做事前績效評估、事中績效監控及事后績效自我評價等工作，出具各口岸、各項目的專項績效報告并報送市口岸辦。市口岸辦聘請第三方機構對管養單位服務質量進行綜合績效考評，具體計分辦法根據《考核方案》實施。市口岸辦每年開展重點項目及管養服務全過程績效監控和績效評價等工作，深圳市財政局視情況對相關項目進行重點績效評價。

二是建立制度化的績效考評激勵約束機制。為激勵承接企業提升口岸管養服務水平的積極性和主動性，在實施全過程預算績效管理的基礎上，深圳市口岸辦公室建立了明確的“績效考核金”(亦稱獎懲金)制度，形成了導向清晰、實際可操作、各方皆認可的績效考評激勵約束機制，在激發政府購買服務承接主體行為與政府公共服務目標保持一致方面做出了積極而大膽的創新嘗試。具體做法如下：

因深圳市財政對全市口岸管養經費實行總額管理，由市口岸辦公室負責管理，故經市口岸辦與市財政局會商，深圳市口岸管養服務績效考核金由兩部分組成：一部分是從市口岸辦物業管理費最終批復數提取基本開支(包括行政開支、人員薪酬等)后，剩余物業管理費的10%為績效考核金；另一部分是提取市口岸辦口岸維修(護)費最終批復數的10%為績效考核金。市口岸辦根據每年制定的《考核方案》對口岸管養服務質量進行全過程績效監控和考核，按月開展管養服務現場點檢，按季度開展績效綜合評價，根據季度績效考核結果決定撥付績效考核金支付比率(見表1)。根據《考核方案》，口岸管養服務“績效考核金”支付比率規定如下：

表1 深圳口岸管養服務績效考核結果與考核獎懲金支付比率[2]

(1)評估總分為100分，60分為合格，60分(不含)以下為不合格。

(2)若任一口岸區域出現考核“不合格”，管養單位須向工作小組進行書面解釋，并按照工作小組要求整改到位。

(3)任一口岸區域年度內累計兩次考核結果為“不合格”，市口岸辦有權終止該口岸區域的管養委托。

(4)若累計出現兩個及以上口岸區域委托終止的情況，市口岸辦有權單方面無條件解除與承接主體的管養服務委托協議，由市國資委會同市口岸辦按《深圳口岸管養體制綜合改革工作方案》和《深圳口岸管養體制改革實施方案》精神另行選擇管養單位。

(5)鼓勵承接單位提高管理水平，在保證達到服務質量標準前提下節約出來的相應項目支出費用，仍舊作為承接單位開展其他新增管養項目的經費來源，同時也計提獎勵資金。

(6)將水電費也參考項目經費進行考核，若承接企業通過優化管理，減少了水電支出，節約出的費用也可以用于新增項目支出，同時計提同等比例的獎勵金。

上述“績效考核金”制度獲得了服務承接主體的高度認可，一下子調動了承接主體在努力提升服務質量、新增服務項目的基礎上盡量降低服務成本的積極性和主動性，形成了如果服務好、成本低、績效高，拿到的獎金就多；服務不好、不節約成本、績效差，就會被取消承接政府購買服務主體資格的一種良性循環的績效激勵約束機制。

六、成效斐然：財政口岸管養成本降低與主體活力激發雙效共生

經過一年多時間的不懈努力，目前深圳市口岸管養服務改革的第一階段任務已完成，取得了非常明顯的成效，實現了政府購買服務承接主體的趨利性目標與政府公共服務公益性目標的同向而行，財政資金的投入與產出績效呈現出令人驚喜的變化，切實扭轉了傳統經費保障模式下公共服務質量低下的局面。

(一)財政支出結構大幅優化

此次改革打破了“養人辦事”的傳統思維模式，實現了“花錢買服務、辦事不養人”的重要轉變，切實實現了政府購買服務的基本原則，取得了實質性的成效，使財政資金的支出結構得到了大幅度的優化。在原有口岸經費保障模式下，口岸中心共有756人從事口岸管養業務，人員經費高達1.7億元，占全部管養經費的七成以上，只有不到三成真正用于口岸管養運維業務。而新的經費保障模式要求口岸管養承接主體按照改革方案重新核算業務崗位，人員規模大幅下降至332人，降幅達56%；人員支出下降至0.74億元，僅占全部經費的27%，七成以上管養經費可全部投入口岸現場運維業務，為口岸不斷開發新的管養服務項目、全面提升服務品質奠定了關鍵基礎[3]。

(二)奠定了政府購買服務資金使用提質增效的技術基礎

本次改革的一個重要突破，就是兩類標準體系的建立。即基于市場化優選確立了適合口岸管養服務的比較客觀公允的服務質量標準體系，以及依據歷史數據與崗位需求比較準確地測算出人員支出總額標準、報酬提取比例和項目支出標準等一套支出標準體系。服務質量標準體系和支出標準體系的建立，一方面使口岸管養服務事項從此有了明確的各項業務質量標準，承接服務企業必須對標開展各項服務事項；另一方面也使財政資金在口岸管養服務上的投入有了明確的成本測算依據和開展預算績效管理的評價依據，為財政資金使用的提質增效奠定了比較堅實的技術基礎。

(三)落實了政府購買服務項目實行全過程預算績效管理的要求

改革建立的全新口岸管養經費保障模式，不僅解決了傳統模式下經營性收入與財政資金混用的問題，嚴格實施了口岸經費“收支兩條線”制度，規范了財政資金使用的邊界，加強了資金監管，而且還將全面預算績效管理的要求落到了實處。改革形成的“承接主體年度事前、事中、事后自我評價+口岸辦聘請第三方開展年度全過程績效監控與績效評價及重點項目評價+深圳市財政局抽檢進行重點項目績效評價”三個層次的績效評價，使預算績效管理貫穿于政府購買口岸管養服務項目開展的全過程、全周期，切實將預算績效管理理念轉變為績效管理意識落實到位，實現了績效管理導向下的政府購買口岸管養服務目標，有效保障了財政資金的使用績效。

(四)激發了承接主體不斷提升口岸管養服務水平的內在動力

此次口岸管養新模式改革的最大亮點，莫過于構建了切實可行、且行之有效的政府購買服務績效管理激勵約束機制——“績效考核金”制度，并以制度的方式加以確立，從而解決了長時間以來在政府購買服務領域約束機制比較多見，而缺乏真正有效的激勵機制的難點和痛點。“績效考核金”制度通過發放獎懲金的方式，達到了激勵承接主體努力壓縮服務中的不必要開支，通過積極提升口岸管養服務品質、增加服務項目，來實現企業效益和職工個人獎金的雙增長的效果，從而促使口岸管養服務的質量提升與承接主體收益實現了真正意義的良性循環，政府購買服務承接主體的積極性和主動性得到充分激發，激勵其本能的趨利行為與政府購買公共服務目標呈現正相關關系，從機制建設上保證了兩者的同向而行。

七、案例啟示：緊抓構建政府購買服務預算績效激勵約束機制的關鍵要素

從深圳口岸管養經費保障模式改革案例我們可以看出，政府購買服務的購買主體和承接主體之間天然存在著目標差異而導致的一系列問題，必須通過制度建設加以解決。在進行政府購買服務預算績效管理過程中，需要層層分解，深入分析，找準問題的關鍵所在，用機制創新破解難題。在全面實施預算績效管理的背景下，對政府購買服務項目進行全過程、全周期績效監督，可以在規范財政資金使用、優化財政支出結構和資源配置等方面發揮重要作用，但仍然無法解決上述政府購買服務雙方主體之間的矛盾，只有通過建立有效的績效管理激勵約束機制，加強績效評價結果的運用才能真正實現矛盾的轉化。透過上述案例，我們認為在構建政府購買服務預算績效激勵約束機制時必須重點關注以下幾個關鍵要素：

(一)落實契約化的主體責任

確定購買主體和承接主體雙方的主體責任，是政府購買服務制度市場化改革的重要內容。雖然在實際工作中，購買主體和承接主體會簽署政府購買服務合同，但如果在合同中未清晰明確雙方主體責任和權利義務的話，必然會導致合同執行過程中存在各種風險隱患。現實中，有相當多的政府購買服務合同內容粗糙，甲乙雙方的責任和權利義務關系模糊，導致在承接主體提供服務過程中一旦出現問題，往往不了了之，難以追責。同時，主體雙方責任不清，也難以進行真正意義上的全過程預算績效管理。深圳市口岸管養經費保障模式改革明確意識到了主體責任在政府購買服務市場化改革中的重要意義，通過簽訂委托服務合同，將政府部門與承接企業的責任和權利義務細化形成具有法律效力的契約，使企業清晰地知曉自己的行為邊界，讓企業的責任與利益緊密相連。而政府部門通過明確的責任義務條款，不再直接干預企業的具體服務活動，而是綜合運用多種監督手段，引導和調節企業朝著政府鼓勵的方向開展服務供給，也正是因為此次改革首先明晰了雙方的主體責任，才使得預算績效激勵約束機制得以順利推行下去。可以說，首先細化明確各方主體責任，是開展政府購買服務預算績效管理機制創新的“壓艙石”。

(二)制定科學明確的標準體系

客觀公允的服務質量標準體系和支出標準體系，是科學編制政府購買服務項目預算和進行預算績效管理的依據。如果沒有明確的質量標準和支出標準，一方面將導致項目預算編制粗糙、不實，直接影響項目預算執行結果；另一方面也會導致預算績效管理缺少對標依據，績效評價結果的可靠性和準確性不佳。因此，科學制定政府購買服務質量標準體系和財政支出標準體系，是進行預算績效管理的關鍵性要素。深圳市口岸管養經費保障模式改革就緊緊抓住了這個關鍵要素，優選確定了適合口岸管養服務的市場化標準作為衡量口岸管養服務質量標準體系，使口岸管養績效考核有了明確的對標。同時，允許承接主體依照市場中物業管理行業酬金制的做法按比例計提管養服務報酬，科學測算了口岸管養服務各項目的較為科學的支出標準，從而實現了在確保口岸管養服務公益性的前提下，將管養經費預算控制在合理范圍之內。下一步深圳市口岸辦還將加快建立內容完整、結構明晰、定額科學、動態調整的口岸管養服務標準體系，針對深圳各口岸的特殊性，研究制定既能對標國際一流，又符合實際需要的具有中國特色的口岸管養服務標準體系，并以此為依據進一步完善各項支出標準。可以說，質量標準和支出標準體系的建立，是實現政府購買服務預算績效管理不可或缺的重要技術基礎。

(三)形成多形式、多主體參與的全過程協同監督機制

有效的政府購買服務監督管理機制可以切實提高公共服務供給的質量、效率、效益和效果，但在現實中，大量政府購買服務項目在實施過程中缺少有效監督，沒有形成全過程監督鏈條，導致監督成為政府購買服務制度實施過程中的薄弱環節，所謂監督往往流于形式，難以保證政府購買服務的質量效益水平。而深圳口岸辦在口岸管養經費保障模式改革中，特別重視政府服務的監督問題，建立了預算績效管理的全過程監督鏈條。不僅利用事前績效評估、事中績效監控和事后績效評價的預算績效管理全過程監督手段，而且還配合以多形式、多主體參與的監督檢查。首先，通過制定定期跟蹤檢查制度，對口岸管養服務項目的進展情況進行檢查，重點檢查資金使用是否符合預算要求，公共服務數量和質量是否達標，是否存在安全隱患等，落實了跟蹤檢查與資金支付的相互配合；其次，通過制定不定期抽查制度，防止管養服務企業為應對定期檢查而弄虛作假搞表面工程，同時了解服務對象受益情況，防止服務質量參差不齊；再次，通過跟蹤檢查人員組成的多樣化，即跟蹤檢查人員由購買主體相關工作人員、財政部門人員和第三方專業機構人員等共同組成，形成多主體協同監督機制，以確保跟蹤檢查過程的權威性、客觀性和有效性。這種多形式、多主體參與的全過程協同監督機制的形成，很好地配合了政府購買服務預算績效管理的有效實施，全過程預算績效管理的過程更加客觀，結果更加可靠、更具說服力。應當說，這種多形式、多主體參與的全過程協同監督機制的配合，是保證有效實施政府購買服務預算績效管理的有力工具。

(四)構建切實可行的績效激勵約束機制

建立切實有效的績效激勵約束機制，是全面預算績效管理的重要問題，是預算績效評價結果運用的直接體現。當前我國在推進全過程預算績效管理的過程中，各級政府部門在預算績效目標、績效過程監控和績效評價等方面做出了有益的探索，但在績效評價激勵約束機制的構建方面缺乏有效的創新和運用。從全國范圍看，在預算績效管理比較先進的北京、上海、山東、江蘇、廣東、浙江等地，在預算績效評價結果的運用上，主要是將評價結果與下年度預算結合起來，而約束機制主要體現在績效問責上，如北京市在2011年出臺了《北京市預算績效管理問責辦法》、上海市將評價考核結果納入政府績效考核范圍、廣東省強調“誰主管、誰負責”原則進行問責和督促整改、山東省強調“信息公開、結果通報、與預算掛鉤、完善管理”等。對于績效管理激勵政策，財政部和各地方政府更多的是制定表彰獎勵政策，而獎勵的對象是各地區、各部門。雖然在政府和社會資本合作(PPP)項目的績效管理中已有比較成熟的“按效付費、落實整改、監督問責”的激勵約束機制，但是PPP模式主要是應用在工程建設類項目，而政府購買是“軟”的服務項目，如何將績效考評的激勵約束機制引入其中，以激勵企業行為與政府目標相向而行，以及如何建立淘汰退出機制以約束承接主體行為，尚無先進經驗可以參照或借鑒。在沒有其他地區先進經驗可循的情況下，深圳市口岸辦大膽創新，在持續完善全過程預算績效管理的基礎上，結合口岸管養服務的實際情況，創新建立了行之有效的“績效考核金”這一口岸管養經費績效考評激勵約束機制，用制度化的方式加以實施，取得了很好的效果，切實起到了正向激勵企業同政府之間產生正向向心力的作用，激發了企業努力提升管養服務水平的內生動力。可以說，建立行之有效的激勵約束機制是全面實現政府購買服務績效管理的制勝法寶。