行政村合并后農(nóng)村運(yùn)行體系建設(shè)對(duì)策

行政村合并改革是整合發(fā)展資源、促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的有效途徑。然而并村后的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，和農(nóng)村群眾的傳統(tǒng)習(xí)慣、思想觀念、原有產(chǎn)權(quán)、既得利益等有一定的沖突，出現(xiàn)了一些問(wèn)題，健全并村后農(nóng)村治理體系，完善運(yùn)行體系是必要的，也是迫切的。

陜西省某涉農(nóng)市轄區(qū)在2018年全面完成所屬行政村的合并（簡(jiǎn)稱并村）工作。[1]并村后運(yùn)行情況如何，是各級(jí)管理者和群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題。圍繞這個(gè)問(wèn)題，筆者進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。在實(shí)地調(diào)研中召開(kāi)各類座談會(huì)5場(chǎng)次，發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷100余份，同區(qū)、街、村三級(jí)干部和抽樣村農(nóng)民群眾160多人談話，了解情況，征求到有價(jià)值的意見(jiàn)、建議7類41條。經(jīng)過(guò)梳理，發(fā)現(xiàn)并村后的優(yōu)勢(shì)和存在問(wèn)題，針對(duì)存在的各種矛盾，提出相應(yīng)的對(duì)策。

基本情況

該區(qū)完成行政村合并后，全區(qū)行政村由原來(lái)的164個(gè)合并為76個(gè)。其中黨總支31個(gè)（黨總支下轄支部104個(gè)）、黨支部45個(gè);農(nóng)村黨員人數(shù)5739名（年齡最小21歲，年齡最大97歲）。按目前年齡標(biāo)準(zhǔn)劃分，青年黨員占31.9%、中年黨員占22.8%、老年黨員占45.3%;有村民委員會(huì)76個(gè)，村委會(huì)委員共333人，村委會(huì)主任均由黨總支（支部）書(shū)記兼任，年齡最大67歲，年齡最小27歲，其中60歲以上11人、55-59歲13人、36-54歲301人、35歲以下8人，最高文化程度大學(xué)本科，最低文化程度初中;村民監(jiān)督委員會(huì)76個(gè)，成員235人;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織171個(gè)，未成立集體經(jīng)濟(jì)組織的村（含農(nóng)村社區(qū)）4個(gè)，通過(guò)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，該區(qū)農(nóng)村已正在將村民委員會(huì)事務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)組織事務(wù)分離，基本建立了村黨總支（支部）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)承擔(dān)村民自治行政事務(wù)，村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)資產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)管理、村民監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督并行的新型農(nóng)村社會(huì)治理架構(gòu)。

本次抽樣調(diào)查村4個(gè)，分別是狄寨街道杜陵村（由原金星村、杜陵村合并而成）、席王街道李家村（由原東李村、西李村、寇家村合并而成）、灞橋街道歇駕新村（由原歇家寺村、新興村合并而成）、洪慶街道三陽(yáng)院村（由原水泉子村、常王村、野雞胡村、栗溝村合并而成）。四個(gè)村均實(shí)現(xiàn)村黨支部書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”，村級(jí)黨組織、村民委員會(huì)、村民監(jiān)督委員會(huì)組織機(jī)構(gòu)健全，“三委會(huì)”運(yùn)行順暢、成員團(tuán)結(jié)協(xié)作，得到村民群眾的擁護(hù)和信任，在村級(jí)治理體系建設(shè)中起到了預(yù)期作用。[2]

積極效果

并村顯現(xiàn)的主要積極效果是：

一是村民負(fù)擔(dān)減輕。過(guò)去村級(jí)組織管理人員比例高，不管村大村小，“三委會(huì)”組織人員人數(shù)幾乎相同。并村后機(jī)構(gòu)數(shù)、人員數(shù)大為減少，村民人均承擔(dān)公共事業(yè)管理費(fèi)用降低。例如席王街道李家村整合便民服務(wù)大廳和黨員活動(dòng)室，節(jié)省兩個(gè)村級(jí)便民服務(wù)場(chǎng)所和黨員活動(dòng)室的開(kāi)支，將閑置的村辦公用房改作其他村級(jí)公共場(chǎng)所，減輕村集體負(fù)擔(dān)。[3]

二是區(qū)、街、村三級(jí)政令更加暢通，工作效率進(jìn)一步提高。過(guò)去村莊分散，大小事務(wù)都需街道逐一安排，現(xiàn)在安排到合并后的村級(jí)組織，減少了參會(huì)人員數(shù)量，傳達(dá)上級(jí)精神更加快捷。洪慶街道三陽(yáng)院村由四個(gè)比較偏遠(yuǎn)的村合并而成，過(guò)去街道安排工作、下村督導(dǎo)重點(diǎn)任務(wù)費(fèi)時(shí)費(fèi)力，并村后村三委會(huì)集中在一個(gè)地方辦公，減少了中間環(huán)節(jié)，提高了工作效能。[4]

三是大村帶小村，強(qiáng)村帶弱村，人、財(cái)、物等資源整合利用，實(shí)現(xiàn)了資源共享，村級(jí)公益事業(yè)得到增強(qiáng)。過(guò)去有些小村由于歷史原因，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)缺失，干部老齡化嚴(yán)重，缺乏年富力強(qiáng)的黨員干部，致使村級(jí)管理組織無(wú)法發(fā)揮作用，許多為民服務(wù)項(xiàng)目無(wú)法延伸到村，村內(nèi)公益事業(yè)無(wú)人問(wèn)津。此次調(diào)研的四個(gè)村均建立便民服務(wù)中心，極大地方便了村民，在這次新冠肺炎疫情防控中更加體現(xiàn)出優(yōu)勢(shì)。歇駕新村充分發(fā)揮原大村村委會(huì)主任個(gè)人能力強(qiáng)、個(gè)人經(jīng)濟(jì)實(shí)體效益好、村黨員人數(shù)多、村集體辦公用房多、公益事業(yè)資源充足等優(yōu)勢(shì)，在為村民提供文化娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所、為街道延伸便民服務(wù)項(xiàng)目、給村民開(kāi)展基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等方面彌補(bǔ)了原來(lái)的短板，村疫情防控檢查站、村內(nèi)環(huán)境消毒、發(fā)熱病人排查、重點(diǎn)人員管控等公益性工作得以高質(zhì)量落實(shí)。

四是提升了農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)水平。狄寨街道杜陵村由金星村、杜陵村合并而成，原杜陵村在人居環(huán)境建設(shè)方面已有高起點(diǎn)的規(guī)劃、高水平的建設(shè)，是全區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境整治示范村，合并后的新杜陵村通過(guò)整體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境綜合治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)資源合理配置等，完成戶廁改造等提升項(xiàng)目，村內(nèi)美麗鄉(xiāng)風(fēng)、美麗庭院實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、制度化，村容村貌煥然一新。

主要問(wèn)題

并村后的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，與農(nóng)村群眾的傳統(tǒng)習(xí)慣、思想觀念、原有產(chǎn)權(quán)、既得利益等有一定的沖突，出現(xiàn)了一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是“村合心不合”問(wèn)題比較突出。村兩委會(huì)成員來(lái)自不同的村，代表不同群體的利益，在議事過(guò)程中考慮本人原所在村利益較多，“三委會(huì)”工作思路難以統(tǒng)一，工作不夠合拍。

二是村干部老齡化問(wèn)題依然存在。特別是黨組織班子平均年齡偏大，知識(shí)水平較低，在工作中因循守舊，缺乏創(chuàng)新意識(shí)。并村后推行村黨組織書(shū)記、村委會(huì)主任“一肩挑”，使該問(wèn)題更加凸顯出來(lái)。有的村出現(xiàn)小村人數(shù)少，無(wú)人進(jìn)入新的村“三委會(huì)”班子現(xiàn)象，有的村的家族勢(shì)力沖擊現(xiàn)行管理體系。

三是村財(cái)產(chǎn)管理和債權(quán)債務(wù)問(wèn)題加劇。有的村合并前債臺(tái)高筑，并村后“新官不理舊賬”，形成新的不穩(wěn)定因素，妨礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

四是缺少集體經(jīng)濟(jì)組織的村存在的問(wèn)題更加復(fù)雜。現(xiàn)行村“三委會(huì)”組織對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革認(rèn)識(shí)不一，在村委會(huì)與集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)村級(jí)資金使用、資產(chǎn)管理權(quán)限、集體資產(chǎn)移交整合等方面存在分歧，甚至有抵觸情緒，影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織正常發(fā)揮作用。大部分村無(wú)集體經(jīng)濟(jì)，只能靠政府補(bǔ)貼、企業(yè)贊助等方式解決村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺少資金問(wèn)題，實(shí)際情況是杯水車薪。先期投入項(xiàng)目容易引起群眾“厚此薄彼”的質(zhì)疑，在這次新冠肺炎疫情防控中，有的村值勤群眾的補(bǔ)貼無(wú)法落實(shí)，村兩委會(huì)干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力不足。3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669

五是村兩委會(huì)選舉的候選人遴選對(duì)象少，代表性、領(lǐng)頭帶動(dòng)性弱。村黨組織選舉辦法和村民委員會(huì)選舉辦法在操作層面上有沖突，致使村委會(huì)主任和村黨支部書(shū)記“一肩挑”無(wú)法完全落實(shí)或者名存實(shí)亡。黨支部合并減少，黨員生產(chǎn)、生活較之過(guò)去更加分散，黨員日常管理和集中開(kāi)展教育等活動(dòng)難度加大。

基本對(duì)策

農(nóng)村工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，順應(yīng)形勢(shì)需要的行政村合并是加強(qiáng)黨和政府統(tǒng)領(lǐng)農(nóng)村工作的有效辦法，健全并村后農(nóng)村治理體系，完善運(yùn)行體系是必要的，也是迫切的。具體問(wèn)題對(duì)策如下：

一是充分發(fā)揮區(qū)街兩級(jí)相關(guān)職能部門的指導(dǎo)作用。2020年中央一號(hào)文件提出，要“堅(jiān)持縣鄉(xiāng)村聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，提高鄉(xiāng)村治理效能”。區(qū)級(jí)各涉農(nóng)部門要夯實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和區(qū)涉農(nóng)部門主要負(fù)責(zé)人包村指導(dǎo)制度;各涉農(nóng)部門之間要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，明確農(nóng)村基層治理的工作導(dǎo)向，加強(qiáng)人員培訓(xùn)，增強(qiáng)做好農(nóng)村工作的本領(lǐng);街道黨政機(jī)構(gòu)是黨和政府為民服務(wù)的重要環(huán)節(jié)，要體現(xiàn)出第一責(zé)任，要進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)農(nóng)村農(nóng)民的職能，整合各項(xiàng)行政審批、為民服務(wù)和行政執(zhí)法等方面力量，建立健全統(tǒng)一管理服務(wù)平臺(tái)，盡可能使涉農(nóng)管理服務(wù)職能下沉，便民服務(wù)中心可下沉到并村后的行政村，采取信息化手段，實(shí)現(xiàn)一站式辦理。[5]

二是強(qiáng)化行政村黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的根本保證，行政村黨支部（黨總支）是黨在農(nóng)村的基層組織，必須大力加強(qiáng)行政村黨支部（黨總支）建設(shè)，不斷增強(qiáng)其創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，不斷夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。一要發(fā)揮黨組織對(duì)農(nóng)村各項(xiàng)工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，選拔好支委，推舉好書(shū)記;二要制定科學(xué)合理的黨員發(fā)展計(jì)劃，注重在回鄉(xiāng)務(wù)工青年、大中專和高中畢業(yè)生、致富能人、本土文化科技人才中培養(yǎng)入黨積極分子，著重培養(yǎng)有理想、有文化、各方面比較優(yōu)秀的農(nóng)村青年加入黨組織，不斷壯大青年黨員隊(duì)伍，給農(nóng)村基層黨組織注入新鮮血液，解決黨員隊(duì)伍“青黃不接”難題;三要加強(qiáng)農(nóng)村黨員教育培訓(xùn)，提高現(xiàn)有黨員的政治意識(shí)、大局意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)，提高其政策法規(guī)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、管理能力等綜合素質(zhì)，加大優(yōu)秀農(nóng)村年輕干部的培養(yǎng)和儲(chǔ)備力度，從而解決農(nóng)村黨支部（黨總支）書(shū)記“后繼無(wú)人”和農(nóng)村黨員先鋒模范作用發(fā)揮不好的問(wèn)題。[6]

三是選派區(qū)街優(yōu)秀年輕后備干部直接參與農(nóng)村工作。區(qū)街年輕干部下到農(nóng)村，直接參與農(nóng)村一線工作，不但使他們能夠盡快熟悉農(nóng)村情況，增長(zhǎng)指導(dǎo)、服務(wù)農(nóng)村的工作能力，還可以將黨對(duì)農(nóng)村工作的路線、方針、政策精準(zhǔn)宣傳到位。具體方式上，可以以第一書(shū)記、黨建指導(dǎo)員、駐村幫扶工作隊(duì)長(zhǎng)等形式或名義，常年輪換駐村工作，實(shí)踐證明，這種方式方法在推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)工作中發(fā)揮了重要作用，新的農(nóng)村運(yùn)行體系中，應(yīng)該在人居環(huán)境整治、宅基地治理、集體資產(chǎn)治理等階段性工作和加強(qiáng)農(nóng)村黨建、民生保障、社會(huì)服務(wù)等經(jīng)常性工作中都采取這種方式方法，不斷提高農(nóng)村村級(jí)治理能力的現(xiàn)代化水平。

四是完善村黨支部（黨總支）和村民委員會(huì)選舉辦法的實(shí)施細(xì)則，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)選舉的有機(jī)融合。一要發(fā)揮好農(nóng)村黨支部（黨總支）和村委會(huì)的作用，實(shí)現(xiàn)其融合發(fā)展，形成合力，全面準(zhǔn)確執(zhí)行《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《村民委員會(huì)組織法》，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治理和村民自治的有機(jī)結(jié)合;二要充分強(qiáng)化村民自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的作用，鼓勵(lì)農(nóng)村老黨員、回鄉(xiāng)退休干部、教師及各類鄉(xiāng)賢熱愛(ài)家鄉(xiāng)、建設(shè)家鄉(xiāng)、幫扶鄉(xiāng)鄰、弘揚(yáng)正氣等，注重發(fā)揮家教家風(fēng)在鄉(xiāng)村治理中的重要作用;三要完善村規(guī)民約，扎實(shí)開(kāi)展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)，及時(shí)推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗(yàn)。[7]

五是不斷壯大村集體經(jīng)濟(jì)。村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中最重要的組成部分，其發(fā)展程度關(guān)系整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，該區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得到了迅速發(fā)展，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入有了明顯提高，公益事業(yè)投入財(cái)力也不斷加大，但同時(shí)，我們明顯看到，不同村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，發(fā)展程度相差懸殊，有的村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，很多公益事業(yè)無(wú)法開(kāi)展，村級(jí)服務(wù)功能難以發(fā)揮，部分村的集體經(jīng)濟(jì)幾乎空白，這些已經(jīng)影響到干群關(guān)系和農(nóng)村干部隊(duì)伍的穩(wěn)定。區(qū)街兩級(jí)，一要采取務(wù)實(shí)措施，扶持各村立足自身獨(dú)特資源優(yōu)勢(shì)，打造各具特色的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，形成有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群，建立健全農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益機(jī)制，推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，重點(diǎn)培育家庭農(nóng)場(chǎng)、特色民宿、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，培育農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，通過(guò)訂單農(nóng)業(yè)、入股分紅、托管服務(wù)等方式，將農(nóng)戶融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，打造地方知名農(nóng)產(chǎn)品品牌，有效開(kāi)發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)，加強(qiáng)村級(jí)電子商務(wù)站點(diǎn)建設(shè)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)。總之，多措并舉壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì);二要開(kāi)展系統(tǒng)性培訓(xùn)，對(duì)于村干部、制富帶頭人和全體村民，量身定制不同的培訓(xùn)內(nèi)容，增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性，涵蓋思想政治、政策法律、手藝技能等，實(shí)現(xiàn)“授人以漁”;三要切實(shí)加強(qiáng)村級(jí)事務(wù)監(jiān)督管理，完善和落實(shí)村集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)督制度，保證村集體經(jīng)濟(jì)組織可持續(xù)有效運(yùn)行。

六是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。做為城市郊區(qū)，發(fā)展農(nóng)村更要重視城鄉(xiāng)融合發(fā)展，可以利用城市的資源優(yōu)勢(shì)和農(nóng)村的環(huán)境優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌發(fā)展思路，加強(qiáng)發(fā)展要素互補(bǔ)。一要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體、規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)、銜接協(xié)調(diào)的規(guī)劃，為城鄉(xiāng)發(fā)展明確方向;二要在道路、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和管理;三要把區(qū)級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能向行政村延伸，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)保障均等化。

七是建設(shè)平安鄉(xiāng)村。區(qū)街村各級(jí)要共同努力，共建平安鄉(xiāng)村。一要發(fā)揮司法職能機(jī)關(guān)作用，公檢法司等司法機(jī)關(guān)要將涉及農(nóng)村的掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)向縱深推進(jìn)，嚴(yán)厲打擊非法侵占村集體資產(chǎn)、扶貧惠農(nóng)資金等行為，嚴(yán)厲打擊侵犯農(nóng)村婦女兒童人身權(quán)利的行為，嚴(yán)厲打擊村霸、家庭式惡勢(shì)力，為農(nóng)村“三委會(huì)”和集體經(jīng)濟(jì)組織依法履職提供良好的外部環(huán)境;二要加大調(diào)處化解鄉(xiāng)村各種矛盾糾紛，認(rèn)真借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，做到小矛盾不出村、大矛盾不出街道辦、各種矛盾不上交;三要暢通群眾訴求通道，及時(shí)呼應(yīng)合理訴求，妥善化解債權(quán)債務(wù)、土地承包、征地拆遷、農(nóng)民工工資、環(huán)境污染等方面的突出矛盾，推行領(lǐng)導(dǎo)干部特別是區(qū)街領(lǐng)導(dǎo)干部定期下村接訪制度，積極化解信訪積案;四要建立“一村一名法律顧問(wèn)”制度，開(kāi)展形式多樣的法律服務(wù)，提高農(nóng)村群眾的法律意識(shí)，提高守法、護(hù)法意識(shí)，加強(qiáng)以法辦事的觀念。

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作者簡(jiǎn)介

劉昊琛 長(zhǎng)安大學(xué)馬克思主義學(xué)院，在校碩士研究生，研究方向：思想政治教育3B1BAE5D-1649-45ED-AF72-F30E808BE669