基于BSC的農村“廁所革命”績效評價指標體系構建研究

呂安麗

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

改善鄉村人居環境是實現生態宜居、建設美麗鄉村的現實需要，是新時代生態文明建設的一項關鍵舉措。與世界發達國家現代化進程相似，當前中國鄉村在經濟加速發展、基礎設施不斷完善、扶貧攻堅事業取得舉世矚目成就的同時，許多鄉村的村容村貌、生態環境和人文環境卻有待提升［1］。為了改善鄉村人居環境，補齊短板，中央先后出臺了相關的政策文件。2019年《關于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經驗扎實推進農村人居環境整治工作的報告》明確指出，鄉村人居環境整治工作的重點為村容村貌提升、垃圾污水治理和“廁所革命”，2020年一號文件再次突出要分類推進“廁所革命”。繼2018年的“三年行動方案”之后，2021年度發布的中央一號文件中提出“實施農村人居環境整治提升五年行動”，仍然強調要統籌農村改廁和污水處理工作，分類有序地推進農村“廁所革命”。

中國的“廁所革命”由來已久，最早可以追溯到民國時期的“運動式”治理形態［2］，但時代的局限導致治理效果甚微。新中國成立以來，黨和政府開展了各項針對農村環境的改造運動，但仍未徹底擺脫“運動式”治理。直到20世紀90年代初，國內外眾多新聞媒體批評了中國的廁所問題，相關報道數以萬計，由此加快了中國“廁所革命”的進程。截至2016年，數據顯示中國農村衛生廁所普及率達到80.3%，較1993年上升了72.9個百分點［3］。盡管衛生廁所普及率上升，但生活質量真正得到改善的農民遠遠達不到這么高的比例。“優秀示范村農民自建廁所不敢用”“大費周章建成的廁所成了擺設”諸如此類的詞條至今依舊成為熱點新聞，新聞暴露的現實問題突顯出基層政府治理的不足。為了優化農村廁所改造的模式，改善鄉村環境，需要對農廁改造及基層政府環境治理工作進行績效評價。平衡計分卡的理念與治理理念相契合，能夠全面地、動態地反映治理工作中的問題并進行分析和管理。因此，本研究試圖將平衡計分卡（Balanced score card，BSC）應用于農村改廁的績效評估，構建農村改廁運動的績效評價體系，以期對農村環境治理工作效果進行有效評估，推進農村人居環境的長效改善。

1 中國農村“廁所革命”的現存困境

1.1 地區廁改水平參差不齊

“廁所革命”的開展大大提升了農村衛生廁所的普及率，衛生狀況得到明顯改善。但中國不同地區之間的廁改進程卻存在很大差距，地理位置造成氣候、地形等自然條件存在的巨大差異造成了改廁行動技術上的困難，文化、經濟等發展不均衡一定程度上意味著村民思想觀念先進程度的差距，村民固有的觀念和健康意識的缺乏使得改廁得不到群眾的積極響應和配合。尤其是在偏遠的經濟欠發達地區、少數民族地區等，改廁進程明顯慢于全國平均水平。例如，截至2014年底，江蘇省無害化廁所普及率達到85.33%，而陜西省農村衛生廁所普及率僅有51.48%［4］。即使是在先進示范區江蘇省內，蘇北地區相對蘇南、蘇中地區也稍顯落后［5］。

1.2 部分廁改質量差強人意

鄉村“廁所革命”是中央高度重視的人居環境整治任務之一，各地基層政府以不同的方式開展廁所改造工作，也涌現出一批先進的示范村。但在網絡熱搜話題“優秀示范村農民自建廁所不敢用”中眾多群眾表達了對廁所改造工程的不滿，例如“廁所改革不能搞一刀切，要因地制宜”“許多地方一到冬天沖水廁所就全凍住了，根本無法使用”“廁所改革不能搞面子工程”等，這些觀點展現出已經完成廁所改造的案例中存在改廁方案不規范、施工標準不高、技術模式選擇不科學以及管護機制不健全等問題［6］，導致村民無法正常使用或使用意愿不高，整體滿意度不高。

1.3 廁改工程缺乏后期管護機制

目前的改廁工程呈現出“重建設、輕管理”的現象，戶廁管理的長效養護機制尚未建立。一般情況下，各地政府將承攬的改廁工作交由相關部門執行，但缺少特定責任部門對村民實際使用情況的跟蹤反饋與管理，即使出現問題也無法及時維護和修補，容易造成新建廁所的廢棄。此外，廁所改建是一個系統性的工程，廁所污水的無害化處理和資源化利用也仍然是“廁所革命”的薄弱環節，大部分村莊沒有建成合理的污水管網及處理系統，反倒造成了污水排放不當和環境污染，這背離了“廁所革命”要改善鄉村人居環境和村民健康狀況的初衷。

2 農村“廁所革命”績效評價的價值分析

“廁所革命”已經進行數年，改造方案優化和技術創新在不斷進行，但鄉村衛生廁所使用情況仍然遠遠落后于城市。績效評價作為一種有效監管農村“廁所革命”的管理工具，通過構建科學合理的績效評價體系，可以對基層廁所改造的工程進行有效監管，從而規范農村衛生廁所治理項目，伴隨著產生健康效益以及隨之而來的經濟、社會效益，進一步實現美麗鄉村的建設和鄉村振興戰略。

2.1 健康效益

長久來看，農村的傳染病有80%是由廁所污染和飲水不衛生引起的。農廁的改造強化了村民的衛生意識，促進村民改變不良生活習慣和生產方式，降低了村民使用傳統廁所導致的主要疾病的患病率。農廁改造以來，中國農村居民消化系統疾病死亡率和泌尿生殖系統疾病標準化死亡率（1/10萬）分別自2010年的18.42和7.73下降到2017年的14.41和7.56［7］。“廁所革命”離不開廁所改造工程這一系統的基礎設施建設，而基礎設施的建設目標達成必然要依托科學的績效評價體系實施管控。

2.2 經濟效益

一方面，衛生廁所的普及帶來村民健康狀況改善，這有利于減少相關醫療費用的支出，避免因病致貧和因病返貧。另一方面，農廁改造對于廁所污染物的集中處理能夠降低處理的成本和提高相關二次能源的產量，使二次能源更多地用于農村居民的生產生活，降低了村民的生活成本。進行科學的績效評估，助力“廁所革命”順利開展，農廁改造產生的經濟效益也會得到更多村民的認可和鼓勵，從而形成良性循環。

2.3 社會效益

中國長期以來面臨著城鄉之間發展不平衡不充分的問題，這一問題的重點在于農村，而城鄉之間的差距明顯且最突出的表現之一就在于廁所環境的差別，“廁所革命”在改善農村居民的生活品質、提高農村居民幸福指數方面的作用是不可忽視的。廁所文明一定程度上象征著公民素養高低，廁所的先進程度不僅事關國家文明程度，也體現出國民文明修養。因此，“廁所革命”帶來健康和經濟效益的同時，也在潛移默化中提升了廣大村民的精神文明素養，推動了文明和諧的鄉村社會建設。

3 將BSC納入農村“廁所革命”績效評價的可行性分析

3.1 平衡計分卡及其內在機理

平衡計分卡源于20世紀90年代，是美國的管理咨詢師諾頓與哈佛大學的卡普蘭教授提出的一整套用于評估企業經營業績的財務與非財務指標體系。平衡計分卡的重點即“平衡”，是以戰略為導向使各方力量和利益得到充分協調的有效平衡［8］，強調的是一種全面的評價體系，它從不同的視角將組織的戰略以及戰略每一步中成員各自的使命傳達給組織內部各層次的人員，最終助力組織達成戰略目標，其中不同視角包括財務指標、客戶指標、內部運營指標和學習增長4個方面。

3.2 平衡計分卡應用于政府部門績效評價的優勢

卡普蘭和諾頓認為，除了營利性組織外，平衡計分卡同樣適用于非營利組織，尤其是政府機關。平衡計分卡內在屬性決定了其在政府部門績效評價中的適用性。首先，平衡計分卡以發展為核心，通過制度設計將組織成員的行為評估指標與戰略目標結合起來，有利于實現政府長遠的戰略規劃［9］；其次，平衡計分卡以平衡理念為主導，強調財務狀況不能直接決定并反映出組織績效的表現，而應更加注重組織自身的可持續發展能力和潛在價值創造能力［10］，這與政府公共服務不以營利性為目的的特點相契合［11］；最后，平衡計分卡綜合了定量和定性2種評估方法，在技術層面上凸顯了其在政府部門績效評估的優勢。綜上，平衡計分卡能夠展示組織戰略的要義并將其轉化為績效指標，這有助于政府部門在考察財政預算收支之外，借助績效動因的設計和引導，實現組織目標和愿景。

3.3 平衡計分卡對農村“廁所革命”績效評價的適用性

“廁所革命”正如火如荼地開展，地方基層政府績效評價體系的科學性直接反映了廁所改造治理效能的高低。通過對中國目前農村廁所改造工作的研究，發現可以將“廁所革命”的日常工作解構并融入平衡計分卡的4個維度中，兩者具有很強的契合性。

3.3.1 客戶指標強調村民認同參與 平衡計分卡中客戶指標主要是以更好地滿足客戶需求為宗旨進行評價指標設計［12］。在中國農村，衛生科學相關的基本知識仍然沒有得到廣泛的普及，依舊有眾多村民信奉“不干不凈，吃了沒病”“眼不見為凈”之類的生活理念，村民是“廁所革命”的目標受益主體即顧客，但在一定程度上群眾健康意識不強或改廁工程不符合村民實際需求也成為了“廁所革命”的阻礙。毫無疑問村民是“廁所革命”的主要參與者與踐行者，因此，在這一維度上，可以將村民對廁所改造相關知識的知情度、參與度、認可度、滿意度等指標納入績效評價體系。一方面，這有助于村民對地方政府部門的行為進行監督，使政府工作人員聚焦村民現實訴求；另一方面，也暢通村民表達自身訴求的渠道，提高村民的歸屬感與參與熱情，促進“廁所革命”更好更快地推進。

3.3.2 財務指標衡量工程資金成本 財務指標是評價“廁所革命”效果的重要模塊，其他3個維度的合理運作，最終保證財務維度的達成［13］。近些年來中央高度重視農村人居環境整治，“廁所革命”是其中一項重要任務，中央以項目為載體向基層鄉村撥付大量資金用于此類工程，項目資金的高效使用是國家資源下鄉實踐成果的重要保證。平衡計分卡可以將基層政府的廁所改造工程與資金使用情況同時納入財務指標進行考核，二者的結合最大化地體現了基層政府廁所改造工程的效能。財務指標的設計以定量分析為主，如通過配套污水管網鋪設完整率、基礎設施配備數量、文明廁所普及率、廁所正常使用率等數據量化改造成果，用硬性指標規制地方政府的工程實施行為，增強績效評估體系的客觀性。

3.3.3 內部運營指標厘清治理權責主體 內部運營指標關注的是為實現財務和客戶2個維度的目標，組織需要進行流程的改造和創新，組織內部戰略規劃和內部管理的科學合理是“廁所革命”按其初衷完成的重要支撐。在此維度中，平衡計分卡的考核注重廁改工程的組織內部管理規范。政府部門需要建立相應的法律、法規和政策制度為保障，明晰“廁所革命”中涉及到的相關部門機構職能崗位職責分工，保證各職能不重疊、不缺位和越位，能夠運轉協調。可在績效評估指標中添加如法規完善程度、政府行政效率、項目立項程序的規范性、執行的合規性等定量和定性的指標，適時地根據績效評價結果調整組織活動。

3.3.4 學習與成長指標確保公共服務能力提升 全面推進鄉村振興的一項重要支線任務是扎實搞好鄉村環境治理，這是一場長期攻堅戰，需要維護已取得的成果且持續提升環境治理的能力。目前農村廁所改造中無害化技術水平較為落后、清潔化程度低等問題仍然制約著此項工作的推進，大多地區沒有結合實際進行改廁方式創新也是一大阻礙因素。因此，為了穩步推進“廁所革命”和農村環境治理工作的可持續發展性，有必要將技術人才所占比例、技術人員培訓考核周期、信息反饋速度、與外部交流學習頻率等條目納入評價體系中的學習與成長維度進行考核。

基于以上幾點，初步構建出平衡計分卡應用于農村“廁所革命”績效評價的框架結構（圖1）。

圖1 基于平衡計分卡的農村“廁所革命”績效評價框架

4 農村“廁所革命”績效評價體系的構建

4.1 指標體系構建原則

基于平衡計分卡，以各地方政府相關部門為評估對象建立農村“廁所革命”的績效評價體系，“廁所革命”項目事關眾多利益主體，涉及自然環境、技術、人文等多種因素，歷時已久仍沒有取得全面成功。因此，績效評估體系的建立需要充分考慮各指標間的邏輯性，遵循以下幾個關鍵點。

4.1.1 充分運用戰略思維 戰略性和平衡性是平衡積分卡的最大特點。一方面，在構建績效評體系時要將組織戰略置于首位，具體來說，指標的設計需要結合鄉村振興戰略的大背景，有利于政府工作人員了解“廁所革命”與鄉村振興戰略的總體布局之間的聯系，意識到自身肩負的責任。另一方面，平衡計分卡的財務、客戶、內部運營、學習與成長4個維度存在著因果驅動關系，因此，各績效指標需要既相互獨立但又彼此影響，形成系統全面的績效評價體系［14］。

4.1.2 遵循客觀科學原則 科學客觀的原則要求績效評價體系中要融入一定比例的定量化指標。不同于以經濟利益為首要因素的營利性企業，政府等公共部門績效評估的一大困境即許多指標無法直接量化地表達。但是，可以通過使用李克特量表等問卷設計和統計分析的工具進行科學量化，從而合理分配定量指標和定性指標的比例，構建合理的績效評價體系。

4.1.3 增強實際可操作性 績效評價體系設計只有投入實踐才能實現價值，因此應當注重理論和實際的結合。由于廣大農村地區經濟、文化、自然條件的不同，“廁所革命”需要因地制宜，相應的績效評價體系也需要結合當地實際情況進行靈活的調整。另外，它并不單單是一套完整的評價指標，還需要考慮到具體運用中即將要面對的問題及解決策略，應提前制定出實施評價體系的原則、規范、步驟等內容。

4.2 體系構建

根據上述幾項關鍵點，本研究試圖結合中國農村“廁所革命”現狀，基于平衡計分卡的4大維度構建地方政府的績效評價體系，如表1所示。

表1 基于平衡計分卡的農村“廁所革命”績效評價體系

地方基層政府負責根據績效考評體系設計并完成問卷調查及數據收集分析工作，這一績效考評采取百分制，對各指標進行透析并通過加權平均數進行打分，其中各指標所占權重由基層政府責任部門結合當地廁所改造工程的實際情況分別賦值，最終得出可量化的數據。為更直觀地展現基層政府“廁所革命”的績效評價結果，將考核結果分為5個等級，分別是優秀（90≤x≤100分）、良好（80≤x＜90分）、中等（70≤x＜80分）、合格（60≤x＜70）以及不合格（＜60分）。

5 小結

近年來的中央一號文件多次強調要扎實搞好農村人居環境整治，并明確將“廁所革命”列入其中，這是建設美麗鄉村、改善農村居民生活水平的一項重要實踐。本研究基于平衡計分卡構建農村“廁所革命”績效評價體系，意在增強績效評估結果的客觀性和科學性，通過績效評價發現潛藏的問題，以期推動“廁所革命”的開展進程，突破目前廁所改造工程在基層出現的一些困境，為建設美麗新鄉村、實現鄉村振興做好基礎建設。