拆除政商“旋轉門”　重塑公務員退出規制

李春花

中國改革開放以來的現代化進程中，每一次經濟體制的深化改革都會引發體制內人才溢出的激增，有些公務員選擇了走出體制。這種變化一方面反映了人們對公務員職業認知的理性回歸，另一方面鑒于公務員特別是擔任領導職務的公務員職業的公權力屬性，公務員的離職更有其背后權力尋租的空間、權力溢出的隱患。21世紀以來，國家一直探索與健全公務員退出機制。總體來說，公務員退出可以分為主動退出與被動退出兩種形式，被動退出主要是公務員出現重大工作失誤或者貪污腐敗，其退出是問責與懲罰的結果。主動退出則是一種社會精英人才的流動，去向是多元的，其中一種比較特殊的去向是“下海經商”，這本是一種正常的社會人才流動，但當原公務員的特殊身份與企業的經濟屬性相關聯時就容易出現種種問題，西方學者將離職、辭職公務員到企業任職的現象稱為政商“旋轉門”，該理論主要描述的是政府人員與企業組織之間的非正當、非合法利益輸送。不管在西方還是在中國，大量實踐案例證明政商“旋轉門”頻發且危害嚴重，比如誘發腐敗、剩余權力濫用、期權腐敗、洗錢交易等。因此，急需對公務員離職進行進一步完善與規范，明確國家權力邊界，防止公務員退出后的權力濫用。本文從依法治國視角出發，探究打破政商“旋轉門”的法律機制，一方面通過法律保障公務員個人的流動意愿與機會，維護其個人利益;另一方面規范公務員退出機制，強化公務員退出調控，使得國家公共利益得以保障，實現個人利益與國家利益之間的平衡。

為簡化研究且增加針對性，本文所論述的公務員退出主要是指公務員主動辭職或者退休，政商“旋轉門”是指主動辭職或退休后的公務員到企業任職。公務員主動辭職以及退休后到企業任職，是個人的一種職業選擇，是自由價值的重要體現，公務員退出機制完善的本身也在很大層面上體現出尊重個人選擇與意愿的表達。政商“旋轉門”的法律規制是對公務員退出和離職的一種約束和限制，目的在于防止不良利益鏈條的形成及其對公共利益的破壞，本質上會對公務員的勞動自由權產生影響，展現的是一種秩序價值。自由與秩序作為兩種價值取向，是對立統一的，二者是缺一不可且相互制約的。政商“旋轉門”的法律規制會在一定程度上造成公務員離職不便，影響公務員自由，但如果規制缺失則公務員的這種自由就會產生破壞作用。那自由與秩序誰應處于優先地位呢？這在很多情況下是難以給出準確答案的，這就為法律設定提出了價值難題，不管是犧牲國家利益還是個人利益都不能稱為良法，也就難以實現公務員退出與政商“旋轉門”法律規制的完善。

價值是法律的靈魂與核心，任何一項制度都隱藏著設計者的價值取向和認知模式，為有效調節價值沖突需要在法律制定與完善過程中堅持正確的理念與法則，為緩解自由與秩序雙重價值之間的矛盾，本文認為公務員離職與“政商旋轉門”法律規制應堅持以下原則。

針對政商“旋轉門”法律規制“自由與秩序”“個人利益與國家利益”的雙重價值，我們既要看到二者對立的一面，更要看到二者相互依存的一面。個人利益與國家利益并不是非此即彼的關系，更是符合中國傳統文化中的陰陽思維，相互對立但又相互依存，只有兼顧個人利益與國家利益，才能夠實現整體利益最大化。正如美國法學大師博登海默所言，自由、秩序、安全等價值并不具有絕對性，如果將任一價值單獨呈現都將使其失去意義。就自由與秩序價值而言，只有將其有效結合且兼顧才能夠成為成熟的法律體系，才能夠既防止國家公共利益受損，又保護了公務員個人的自由勞動權利。

均衡是指除非被外界打破，否則將保持不變的狀態。遵循自由與秩序二者兼顧原則，并不意味著個人利益與國家利益各占百分之五十的比例，而是應根據時間、地點等因素合理界定二者之間的比例關系，尋找平衡點。就我國現階段而言，應堅持國家利益為主、個人利益為輔，但具體的比例數值以及平衡點需要根據實踐進行不斷動態調整。

均衡原則下，占據比例較低的一方意味著一定程度的犧牲，但這種犧牲應當是有限度且恰當的。比如，對公務員離職進行限制，主要防范的是其通過關系獲取不正當利益的行為，主要看是否與原來的工作崗位、權力影響有直接聯系、是否有利益輸送等，而不應對公務員擇業與創業進行過多干預與禁止，否則就有違兼顧原則。

實踐中，要科學運用三大原則，結合社會實踐發展，及時動態地修正與糾偏，以緩解自由與秩序雙重價值之間的矛盾，實現公務員退出與政商“旋轉門”法律規制的完善。

20世紀80年代初期，國家廢除了公務員終身制，這為公務員退出機制構建與完善奠定了基礎。彼時，國家嚴禁杜絕官商合辦企業，但公務員離職后去企業任職的現象在當時是允許甚至是鼓勵的。隨著廉政風險日益加劇，對公務員離職的法律規制也越來越受到重視。此后國家出臺了一系列文件與法規政策，對政商“旋轉門”進行規范。1985年中辦和國辦聯合發文，一律禁止離退休干部擔任任何類型經濟實體的職務，已經擔任的必須立即辭職。1993年國家公布了《國家公務員暫行條例》，標志著公務員管理法制化階段的到來，其中對公務員離職的相關規定是規范政商“旋轉門”法律實踐的重要內容;2005年頒布的《公務員法》對政商“旋轉門”進行了比較全面的規范性界定;此后國家又制定法律對檢察官、法官等特殊職位公務員的離職以及政商“旋轉門”規范作出了相關規定。除了國家法律之外，中國共產黨黨紀也不斷加強對黨員干部離職的規范，比如規定領導干部退休或離職后有三年的權力“消磁期”，其間領導干部不能去企業任職;2013年中組部下發“18號文件”，對公務員離職后到企業任職的情況進行了嚴格規定，這也引發了官員獨董的離職潮;2015年《中國共產黨紀律處分條例》再次修訂，該文件增加了公務員離職后出現違規問題的一系列精細化懲治措施。2018年版《中國共產黨紀律處分條例》沿用了相關條款。實踐中持續開展金融領域政商“旋轉門”“突擊入股”等排查清理。今年2月25日，中共中央政治局召開會議再次強調，對政商“旋轉門”等典型共性問題開展專項整治。

縱觀我國政商“旋轉門”法律規制的實踐過程，我們可以發現雖然關于政商“旋轉門”的調控力度越來越大、法規制度的籠子越織越密，這為公務員離職調控、公務員退出優化等提供了重要支持、取得了重要成果。但現階段政商“旋轉門”法律規制實踐存在著黨內法規強于國家法律、地方自主性強于規范性、原則性強于操作性、前端要素強于后端要素等問題，這也制約這公務員退出機制的進一步發展，需要進一步進行完善與改進。

1.黨內法規強于國家法律

黨內法規是黨的紀律，區別與國家法律，二者是不能混同且不可相互取代的。政商“旋轉門”規范的相關內容在黨紀和國家法律中均有所展現，但其中權威更強、更為先進的是黨內法規，在公務員離職調控層面，國家法律是落后于黨內法規的。黨內法規可以嚴于國家法律，但不能代替國家法律。雖然在法治尚不健全的狀態下黨內法規與國家法律可交替發揮作用，但公務員調控的國家法律制定滯后性使得二者之間的協同效應大打折扣，雖然黨內法規具有很強的約束性，但其與公務員群體的匹配性之間存在著不足，即黨內法規所針對的是黨員，但公務員群體中還有一部分人屬于非黨員，造成黨內法規的作用發揮存在著一定局限性。黨內法規強于國家法律，還在一定程度上削減了國家法律權威，這不利于社會主義法治國家建設，不符合紀法分開的制度要求，也不利于規范政商“旋轉門”法律實踐的持續發展。

2.地方自主性強于規范性

公務員體制改革常常鑲嵌于政治體制改革內，地方政府領導者往往將其視為自身功績的一部分，在這種情況下政商“旋轉門”規范就有可能被人為地增添功利性色彩，造成政商“旋轉門”規范的法律實踐受領導干部個人偏好與價值好惡的影響，這能夠在很大程度上解釋在很多地區公務員離職調控存在著“名硬實軟”的特征。所謂“名硬實軟”，即表面上嚴厲禁止公務員離職后通過剩余權力進行營利性活動，但實際上則是一種松懈管理甚至鼓勵的態度，使得規范性法律法規流于形式。從根本上來說，這是地方政府領導對于公務員離職調控的不重視，其更愿意將更多的注意力分配到與自身政績密切相關的領域，比如地區經濟發展、現任官員的腐敗治理等，對已離職的公務員腐敗問題則處于一種忽略狀態，在管理不足的情況下政商“旋轉門”層出不窮。

3.原則性強于操作性

整體來說，現階段公務員離職調控相關法律法規具有明顯的宏觀性，具體可操作的法律條文與政策解讀比較欠缺，影響著政商“旋轉門”規范實踐。比如2019年實施的《公務員法》第一百零七條規定“公務員不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職”，一些離職公務員雖然未在企業任職，但依然與企業之間保持著利益輸送關系，例如企業就相關問題向其進行咨詢等，這類問題并沒有明確規定;離職公務員是否可到非營利組織任職呢？一些非營利組織也存在著營利性業務，這種情況下離職公務員是否屬于違規？《公務員法》也未對此種進行關注，這就為一些離職公務員的投機行為留下了“機會”。另外，離職公務員違規后的懲罰措施也存在著較弱的操作性，離職公務員在“消磁期”出現營利性組織任職情況時涉及的懲治主體包括原所在機關、主管部門、市場監管部門等多個主體，各主體之間的權責邊界模糊不清，有可能造成主體之間的責任推諉。

4.前端要素強于后端要素

政商“旋轉門”規范應是一個完整體系，包括前期離職公務員對其去向的主動申報以及后期國家以及社會的監督，但現階段實踐只注重前端要素，后端要素的實踐嚴重不足。其一，相關法律法規要求公務員離職后主動向有關機關報告其去向，這屬于離職公務員的法定義務。但離職公務員匯報后的工作存在著較大的缺陷與不足，一方面有關機關缺乏應有監督，比如離職公務員報告的去向是否屬實、離職公務員是否在其他營利性組織任職等均沒有足夠監察;另一方面，公務員離職去向公示機制不健全，公民與社會是規范政商“旋轉門”的重要力量，公務員離職公示是很有必要的，但政府機關往往采取一種遮掩的態度，在面對民眾知情訴求時也采取拖沓策略，不利于公民知情權實現，也影響著離職公務員監督效果提升。其二，政商“旋轉門”的責任認定和處罰機制不健全。相關法條對責任認定和處罰主體進行分設，不利于形成執法合力，且法定處罰方式相比權力旋轉后給帶來的收益無論是在種類和力度上都缺乏足夠的威懾力，很難有效遏制腐敗的發生。

黨的十八大以來，全面從嚴治黨取得了歷史性、開創性成就，產生了全方位、深層次影響，必須長期堅持、不斷前進。但“我們必須清醒認識到，腐敗和反腐敗較量還在激烈進行。”根據各地巡視通告以及反腐敗工作實踐，離職公務員的腐敗問題呈現出很強的普遍性，針對這一隱性腐敗問題，需要強化法律法規建設，加強對權力的監督，壓縮尋租空間，重塑公務員離職法律秩序，拆除政商“旋轉門”，以良法實現公務員退出善治。

廉政教育是反腐倡廉的重要環節，也是從思想上杜絕腐敗行為最關鍵的環節，是做好反腐工作的治本之舉。公務員作為承擔公共管理職能的人員，公權力的屬性賦予其相對普通民眾更強的政治屬性和更高的道德要求。但公務員也是現實生活中的普通人，也具有人性的弱點，并不天然的具有更高的政治屬性和道德水準。所以，破除政商“旋轉門”首要的就是要抓好廉政教育，使廣大黨員領導干部牢固樹立正確的價值觀、權力觀，提高官德修養，正確認識自己手中的權力是為實現中華民族偉大復興夢服務的，是為人民服務的，加強公務員離職后的自我約束。廉政教育要經常性開展，既要不厭其煩地給在任領導干部做，也要創新多種形式給離任領導干部做，這樣才會使領導干部無論是在任還是離任，都能自覺筑起抵御腐敗侵蝕的思想防線，真正實現“不想腐”，從源頭上遏制政商“旋轉門”。

全面從嚴治黨、依法治國是黨和國家治理的基本原則與重要依據，同時是反腐敗斗爭的根基所在。強化公務員離職調控、規范政商“旋轉門”，是腐敗治理的重要內容，是厘清國家權力與經濟利益相交織的重要工具，各級政府及領導干部要充分認識離職公務員管理的重要性，推進反腐倡廉建設不斷發展。各級政府領導者思想上要高度重視離職公務員的監督工作，要清醒地認識到離職公務員存在著剩余權力，“旋轉”后，很有可能利用自己的內部消息及在擔任公職人員期間積累的各種關系在新職位上謀取利益。如果這些官員在位時就考慮為以后獲利找尋出路，極可能會對其決策產生影響，這依然是誘發腐敗的重要因素。因此，其一，要在公務員退出與離職調控層面配置更多的注意力，通過強化政商“旋轉門”重視度對離職公務員起到一定的規約作用。其二，要完善關于離職公務員以及政商“旋轉門”各項規定，構建規范政商“旋轉門”自上而下的壓力機制與積極秩序。其三，各級政府領導者應完善雙重價值導向的公務員離職調控法律法規。法律法規是依法有序治理政商“旋轉門”的基礎，各級政府要進一步完善政商“旋轉門”相關法律法規，為實際操作提供具體性指導。在這個過程中，一方面應該讓公務員有自由選擇職業的機會和空間，讓他們可進可出;另一方面，對公務員的行為進行嚴格的管理，把公務員的退出機制和離職后的監管機制配合在一起，防止有些公務員，尤其是掌握了一定實權的領導干部，離職后謀取不正當的利益。進而實現國家利益與個人利益之間的兼顧、平衡與適當，滿足社會對國家法律的價值訴求，從而更好地保護公務員個人利益，維護國家整體利益。

反腐敗本質上是一個制度建設過程，回顧新中國成立以來反腐倡廉的歷程，可以看到，制度建設一直是條基本主線。現階段，《公務員法》等相關法規雖然規定了制約政商“旋轉門”相關內容，但范圍與界定比較模糊，同時存在著執行與操作不強的弊端。因此，需要國家在完善相關法律法規的基礎上完善政商“旋轉門”制度體系，以健全的制度體系推進政商“旋轉門”規范的法律實踐。

首先，建立健全專門的公務員利益沖突防范法。現階段規范政商“旋轉門”的法律法規具有明顯的碎片化特點，缺乏系統性、專門性法律規定。政商“旋轉門”從根本上說是公務員利益沖突的體現，因此完善公務員利益沖突立法是對其進行有效規治的重要手段，國外法律實踐也已證明公務員利益沖突立法與腐敗治理之間存在顯著正相關關系。為此，國家可出臺“公務員利益沖突治理法”“規范公務員利益沖突條例”等適應改革深水期各種利益復雜交錯的局面，在專門的法規中對規范公務員離職的各種準則、辦法進行精細化界定，明確離職公務員的權利與義務，整合厘清各政府部門機關的權責，為后續操作提供詳細指導。

其次，注重國家法律與黨內法規的銜接和協調。在以習近平同志為核心的黨中央領導下，黨內法規持續修改與革新，已經形成比較完善的黨內法規體系。這可為國家法律法規制定提供良好指引與借鑒，同時為國家法律法規的有效落實奠定良好基礎。需要注意的是，黨內法規與國家法律應各有側重，黨內法規是黨組織內部發揮效用，國家法律的適用范圍是更加廣泛的，同時適用于黨員與非黨員，還要注重不同情況下黨內法規與國家法律之間的應用比例與協調，使得雙方能夠更好地發揮作用。

第三，完善公務員離職從業情況匯報制度。規范政商“旋轉門”首先要求國家相關部門對離職公務員的從業情況有清晰了解，因此在相關法律中應對公務員的從業匯報義務進行明確規定，要求公務員定期向政府部門匯報從業相關情況，必要時需要將勞務情況一并進行匯報，否則將受到法律懲罰。

第四，建立公務員離職從業公開制度。強化政商“旋轉門”社會監督的前提是信息公開，即將公務員離職后的去向在全社會進行公開，使得離職者有跡可循，避免對相關信息避而不談、遮遮掩掩，應在保障公民知情權的情況下調動其監督積極性，形成社會與政府對政商“旋轉門”的監督合力。

第五，構建更為嚴苛的公務員離職違規懲處機制。現階段對政商“旋轉門”的一般處罰是警告與沒收經濟收入，顯然這種懲罰力度較弱，因此應提升懲治力度以增強法律威懾力、提高政商“旋轉門”成本。在經濟責任方面，除了沒收收入外還需增加額外利益處罰，當然處罰力度應與離職公務員應承擔的責任保持一致。除經濟責任外，還要建立政商“旋轉門”的刑事責任，對引發嚴重問題的、造成重大破壞的離職公務員進行刑事處罰，從而使得政商“旋轉門”的不良之風得到有效遏制。

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