整治政商“旋轉門”

孫堅　鋌言

政商“旋轉門”現象一直備受業界關注。

雖然 2006 年正式實施的國家公務員法從立法上明確公務員辭職或退休后需有兩至三年的“冷卻期”，但實踐中政商“旋轉門”仍屢禁不止，一些重點領域問題比較突出。

今年2 月25 日召開的中共中央政治局會議更定調金融領域政商“旋轉門”是“典型共性問題”，要“開展專項整治”。良法促進善治。完善法律法規體系，健全公職人員退出制度，將有助于構建“親”“清”新型政商關系，持續深化“三不”一體推進。

2022年以來，以往甚少見諸央媒的“旋轉門”一詞，不僅頻繁亮相，且從偏中性色彩變成近乎完全的貶義，尤其是加了定語之后的政商“旋轉門”。

有公共管理研究人士這樣“定義”：目前正在整治的政商“旋轉門”，主要指部分離職或退休官員“旋轉”后，利用自己的內部消息及在擔任公職人員期間積累的人脈在企業新職位上謀取不正當、不合法利益。更有甚者，在位時就考慮為以后獲利找尋出路，導致決策帶有“私心”。單向度、不健康的政商“旋轉門”，使一些掌握資源配置權力的部門任職者存在順暢的職業轉換通道而左右逢源，不僅誘發了腐敗行為的發生，更惡化了營商環境、污染了政治生態。

中央已高度關注這一現象。不僅中央巡視組2月底點名中國銀保監會和中國證監會“政商‘旋轉門問題比較突出”，2月25日召開的中央政治局會議更定調政商“旋轉門”是金融領域“典型共性問題”，要開展專項整治?？梢灶A見，清理政商“旋轉門”會成為今年甚至是未來幾年反腐敗工作的重點，各地各行業甚至更高級別的規范政策預計將陸續出臺，齊力構建“親”“清”新型政商關系。

2月起中央密集發聲

十九屆中央第八輪巡視向25家金融單位的反饋工作在2022年2月全部完成。2月22日，中央第四巡視組組長楊國中向中國銀保監會黨委反饋巡視發現問題時指出：對下級領導班子和“一把手”監督管理不夠有力，一些重要崗位和關鍵環節存在廉潔風險，系統中利用監管權謀私問題多發，政商“旋轉門”問題比較突出，“四風”問題禁而未絕。同在22日，中央第六巡視組組長王榮軍向中國證監會黨委反饋巡視發現問題時指出：重點領域和關鍵崗位存在廉潔風險，政商“旋轉門”問題比較突出，違反中央八項規定精神問題仍有發生。

2月25日，新華社全文播發了趙樂際在1月18日召開的十九屆中央紀委六次全會上的工作報告，報告回顧2021年“三不”?一體推進（一體推進不敢腐、不能腐、不想腐）工作時有這樣的表述：深化供銷系統腐敗治理、違建別墅清查整治、煤炭資源領域腐敗專項整治，開展糧食購銷、開發區建設等領域腐敗集中整治，開展金融領域政商“旋轉門”、“突擊入股”等排查清理。

同在25日，習近平總書記主持召開的中共中央政治局會議強調：要強化黨中央對金融工作的集中統一領導，堅定不移走好中國特色金融發展之路。要強化金融風險防控，堅決維護金融穩定大局。要強化全面從嚴治黨嚴的氛圍，落實“兩個責任”，加強對“一把手”和領導班子的監督，對違反中央八項規定精神、政商“旋轉門”等典型共性問題開展專項整治，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐。

3月2日全國“兩會”前夕，國務院新聞辦就促進經濟金融良性循環和高質量發展有關情況舉行新聞發布會，銀保監會主席郭樹清談及政商“旋轉門”問題時稱：原來在金融機構、金融管理機構，特別是“一行兩會一局”這樣的機構工作，然后轉到行業內、市場內，這個情況確實也存在。問題在于需要有明確的制度把它規范起來，要看是不是和原來的工作崗位、權力影響有沒有直接的聯系，要看他處于什么樣的位置，處于什么行業，也要看有沒有利益輸送，之前還有沒有其他的問題，是不是有緊密的聯系，這可能需要研究規范?！扒捌谖覀円呀涀隽艘恍┮幎?，從銀保監會直接離職，肯定不能到過去監管對象機構或和這個行業密切聯系的機構任職。還有保密過渡期、解密期的限制。相信以后制度會更加規范，更加嚴密，解決好這方面的問題?！?/p>

“中紀委六次全會報告透露去年開展了金融領域政商旋轉門的排查清理，十九屆中央第八輪巡視中各巡視組均表示收集到‘一些領導干部的問題線索，加上政治局會議定調‘典型共性問題，提出要專項整治?？梢灶A料，今后會陸續曝光政商‘旋轉門的典型案例。在旋轉門問題比較突出的領域，更會建章立制進行規范。”上述研究人士分析。

從嚴信號去年釋放

對政商“旋轉門”的專項整治并不是毫無征兆。多個信源顯示，自去年5月最高層在有關材料上批示要警惕政商“旋轉門”風險后，一些重點部門就加大了排查和防范力度。

據了解，以商務部為例，去年下半年即要求嚴格把住干部離職關口，督促有關司局開展重點崗位排查，完善細化相關制度，嚴肅查處形成震懾，有關問題還要從法律層面嚴格防范，切實堵住旋轉門的各種縫隙。2021年7月，商務部人事司制定《關于進一步加強規范公務員辭職管理工作的通知》，并以辦公廳名義正式印發部直屬單位、各協會學會和駐外經商機構?！锻ㄖ访鞔_提出要加強辭職審核把關，嚴格履行司局主體責任、實行聯合審查工作機制;要加強從業情況核查，強化跟蹤回訪、堅持臺賬管理、依法依規處理;要加強廉政風險防范，實行內部通告制度和辭職人員請托事項報告制度、健全調離人員管理?！锻ㄖ窂娬{，對涉及國家利益和安全的特殊敏感崗位人員辭職，適當延長脫密期期限;對性質惡劣且明顯可能利用商務部資源謀利的離職干部，正式向其就職單位予以通報;涉密人員調入部直屬事業社團單位的，脫密期內不得辭職;等等。

再如被中央巡視組點名“政商‘旋轉門問題比較突出”的證監會。去年5月，證監會開始著手制定完善離職干部相關監督管理制度，嚴格規范監管干部與監管對象特別是系統離職人員的交往行為。5月28日，證監會禁止系統離職人員不當入股擬IPO企業的監管細則《監管規則適用指引——發行類第2號》出臺，明確系統離職人員十年內都會受到監管，離職后至少兩年內不得入股擬IPO公司。《指引》明確了三點之前有爭議的情形：1.五種不當入股，包括但不限于利用原職務影響謀取投資機會、入股過程存在利益輸送、在入股禁止期內入股、作為不適格股東入股、入股資金來源違法違規;2.符合監管范疇的證監會系統離職人員，是指發行人申報時相關股東為離開證監會系統未滿十年的工作人員，具體包括從證監會會機關、派出機構、滬深證券交易所、全國股轉公司離職的工作人員，從證監會系統其他會管單位離職的會管干部，在發行部或公眾公司部借調累計滿12個月并在借調結束后三年內離職的證監會系統其他會管單位的非會管干部，從會機關、派出機構、滬深證券交易所、全國股轉公司調動到證監會系統其他會管單位并在調動后三年內離職的非會管干部;3.入股禁止期，是指副處級（中層）及以上離職人員離職后三年內、其他離職人員離職后二年內。

而在2021年5月11日，中央紀委國家監委網站發布消息，中央紀委原派駐國家煙草專賣局紀檢組組長、國家煙草專賣局原黨組成員潘家華涉嫌嚴重違紀違法，正接受中央紀委國家監委紀律審查和監察調查。去年底的《中國紀檢監察》雜志提到，中央紀委堅持刀刃向內，嚴肅查處潘家華嚴重違紀違法案，徹底揭露其靠煙吃煙，利用“影子公司”、政商“旋轉門”為個人和家族謀取私利的貪腐本質，果斷清理門戶，肅清政治影響。筆者注意到，這不僅是官方第一次披露潘家華的政商“旋轉門”問題，也是十八大以來，紀檢監察機關對落馬高官的相關通報中首次提及政商“旋轉門”。

政商“旋轉門”之弊

政商“旋轉門”究竟會出現怎樣的弊端？

一是，存在嚴重的利益輸送。早前，公職人員尤其是承擔一些決策責任的人員離職后到上市公司或其他企業擔任管理職務，或者為了規避有關法律規定而采取迂回的策略變相到這些企業任職，似乎成為“慣例”。凡此種種極有可能存在利益輸送，如利用官員的身份或相關的信息優勢，在諸如稅務、金融、管制、財政支持等方面為所任職的企業謀取利益，或者讓這些企業提前進入或退出某些市場領域規避風險，與之對應，企業會為這些離職官員提供豐厚的報酬，從而助長了腐敗現象或變相腐敗。“公務員專業優勢是從事公共政策的制定和執行，對企業的經營活動是門外漢，企業為什么會伸出金色橄欖枝？”一中型民企高管表示，無非是看中了前官身上所蘊含的某種能為企業帶來利益的權力和人際資源。

二是，損害市場的活力。一個好的市場競爭環境應該是所有企業在法律面前一律平等，彼此間憑實力競爭。但在不健康的政商旋轉門環境下，某些企業因與某些官員之間的非正常關系而在競爭中取勝，而其他企業由于沒有這些便利而增加了交易費用甚至被淘汰。久而久之，企業會群起效仿，將精力用于投機鉆營上，如果任由這種趨勢蔓延，市場將會失去活力。

三是，導致公共政策的失敗。在市場經濟體制下，政府雖然不直接干預企業的經營活動，但可以通過制定產業政策對經濟進行宏觀調控，如制定市場準入門檻、規范產品質量標準等。官員與企業之間一旦有了利益關聯，將會導致公共政策的失敗，包括為某些企業量身定做市場準入門檻，有意讓某個企業制定產品質量標準;在日常監管中，通過事前通風報信、事后公關行賄等方式逃脫違法處罰，使退出市場機制形同虛設等。

四是，毒化了公務員的為官心態。中山大學政治與公共事務管理學院教授陳天祥在《芻議政商旋轉門現象》中表示，不健康的政商旋轉門使一些掌握資源配置權力的部門任職者存在順暢的職業轉換通道而左右逢源，公務員便會熱衷于向這些熱門部門和職位流動。同時，由于政商“旋轉門”帶來的利益和好處在很多時候比直接受賄等更少受到法律的規范，從而使一些官員在獲得利益交易后而更加心安理得和有恃無恐。如果聽任這種“門”繼續旋轉下去，必將助長“官而優則商，官而優則富”的為官心態，從而喪失公共責任。它也會毒化商業人才的成長環境，助長他們攀附權勢的企圖。

中西“旋轉門”的最大區別

其實，政商“旋轉門”這個舶來詞匯一開始并非貶義。

政府官員退休或離職之后下海進入企業、社會組織任職的現象，被西方的公共行政倫理專家稱為“旋轉門現象”。20世紀70年代末80年代初，西方國家掀起大規模的政府改革運動，后來被稱為“新公共管理運動”，其主要特征是強調政府向企業和市場學習，利用企業的競爭機制改造政府。這就需要對傳統的公務員制度進行改造，變常任制為任期制，讓一些有市場運營經驗的企業界人士充實公務員隊伍。這樣，政府部門由過去相對單一的公務員制度逐漸向多元化的人事制度轉變，進而導致政府與企業、社會組織之間形成較大規模的人員交互流動。

中國的情況與西方不同。改革開放以后，隨著干部人事制度改革的漸次推進，人員在不同行業之間的流動逐漸松動，大致來說可以分為幾個階段。20世紀70年代末到90年代初，隨著非公企業的大量出現，導致一些國企人員向私營企業、鄉鎮企業和外資企業流動，而從政府部門向非公部門流動的人員規模相對較小。20世紀90年代初至今，隨著國企的改制，原來在國有企業任職的大量人員流向非公企業，隨著市場的吸引力進一步增強，導致一部分公務員辭職到非公企業任職，又被稱為“下?！薄＝┠陙?，國家加大了廉潔政府的建設力度，不斷規范政府機關的權力運作過程，灰色權力地帶大大減少，使一些人欲通過非正當的權力運作而獲得豐厚回報的期望落空，進一步加劇了政府部門任職者向非公企業的流動。

“中國政商'旋轉門'與西方政商旋轉門的最大區別在于，前者基本上是一個單向度的流動，而后者則具有明顯的雙向流動的特征。”陳天祥教授在《芻議政商旋轉門現象》一文中這樣表示。

規范條款我國早已有之

人才在政商間轉換本無可厚非，筆者注意到，中國早在1993年就從立法的層面制定了“旋轉門”規范條款，除此以外，黨紀黨規、地方法規及部門規章等也對公務員離職后的行為進行了約束。

我國的“旋轉門”規范條款立法始于1993年國務院頒布《國家公務員暫行條例》，其中第73條規定，“國家公務員辭職后，二年內到與原機關有隸屬關系的企業或者營利性的事業單位任職，須經原任免機關批準”。

2006年正式實施的《中華人民共和國公務員法》取代了《國家公務員暫行條例》，其中第102條規定（以下簡稱第102條），“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動”。

隨著法律職業內交流日益頻繁，法官、檢察官大規模下海從事律師業務影響司法隊伍的健康發展，法律業率先立法對旋轉門條款予以規定。1996年《律師法》第36條規定，曾擔任法官、檢察官的律師，從人民法院、人民檢察院離任后兩年內，不得擔任訴訟代理人或者辯護人。《法官法》（2001修正）第17條第1、2款和《檢察官法》（2001修正）第20條第1、2款規定，法官或檢察官從人民法院或人民檢察院離任后二年內，不得以律師身份擔任訴訟代理人或者辯護人。法官或檢察官從人民法院或人民檢察院離任后，不得擔任原任職法院或檢察院辦理案件的訴訟代理人或者辯護人。

黨管干部原則是我國干部人事制度最鮮明的政治特色。1997年3月中共中央印發的《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》?將黨員領導干部離職后從業行為作為廉潔從政的一個重要內容加以規定。之后，?對于公務員離職后從業行為的監管開始成為黨風廉政建設和反腐敗的一個重要內容。2000年，?中紀委五次全會提出了“三年二不準”規定，?即縣（處）級以上領導干部離職、退休三年內，?不準接受原任職務管轄的地區和業務范圍內私營企業、外商投資企業和中介機構的聘任;不準個人從事或代理私營企業、外商投資企業從事與原任職務管轄業務相關的經商辦企業活動。2004年，?中共中央發布了《黨政領導干部辭職暫行規定》和《關于黨政領導干部辭職從事經營活動有關問題的意見》重申中紀委提出的“三年二不準”的精神。2015?年，《中國共產黨紀律處分條例》再次修訂，其中第八十九條增加了公務員離職后出現違規問題的一系列精細化懲治措施。2017年，中組部、人社部、國家工商總局、國家公務員局聯合印發《關于規范公務員辭去公職后從業行為的意見》，為公務員辭去公職后再就業劃定紅線，設立“地域”“行業”兩道隔離墻：各級機關中原系領導班子成員的公務員以及其他擔任縣處級以上職務的公務員，辭去公職后3年內，不得接受原任職務管轄地區和業務范圍內的企業、中介機構或其他營利性組織的聘任，個人不得從事與原任職務管轄業務直接相關的營利性活動;其他公務員辭去公職后2年內，不得接受與原工作業務直接相關的企業、中介機構或其他營利性組織的聘任，個人不得從事與原工作業務直接相關的營利性活動。

從地方法規來看主要表現為各級地方黨政機構為貫徹中央相關精神而發布的地方性辦法、決定等，比如浙江、上海各區、江蘇啟東市等地方均出臺了相關規定。這些“辦法”“細則”著力于公務員離職后從業行為的監管，?包括建立了離職面談、從業備案，以及紀委監察部門、人事部門共同負責監管的制度。

而從部門規章而言，?主要有2012年6月國家工商行政管理總局發布的《國家工商行政總局公務員退休離職后從業行為的暫行規定》對總局公務員退休、離職后從業行為作了限制性規定。

法紀實施中面臨挑戰

上述黨紀黨規、法律法規、部門規章、地方性法規等構成了我國當前對公務員尤其是領導干部離職后從業的規制體系。從法理上來說，?黨紀黨規有及時性、靈活性，?對黨員干部更具直接的威力。但在效力上，?黨紀黨規缺乏法律的強制性，?加之有些地方政府在領會中央精神時出現偏差，?造成“旋轉門”規范條款落實不到位，其中的關鍵原因，在于法法之間、法紀之間協調不夠。

比如，地方法規與法律、黨紀黨規有沖突。如《中華人民共和國公務員法》對公務員離職后從事經營活動有明確的限制性規定，?中紀委三令五申黨員干部“三年二不準”，中組部也劃定了“隔離墻”，但一些地方基于地方精簡機構、人員分流、經濟發展需要，?仍出臺過支持、鼓勵公職人員離職后從事經營活動的政策和辦法，?造成上有政策、下有對策，法律“落空”的局面。

再如，“旋轉門”規范條款立法內部的協調。2006年實施的《中華人民共和國公務員法》是我國干部人事管理的第一部總章程性質的法律，第102條應是旋轉門條款規范體系的基礎規則。該法第2條規定：公務員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員，一般認為，公務員包括的職業有五大類別，分別為：政府組織部門;黨委機關;人大、政協機關;群團機關;公檢法司部門。五個類別對公務員授權的內容不同，“旋轉門”條款的平衡點也應有所區別，適用第102條進行一刀切式規范顯然缺乏合理性，應由其他法律、法規、規章及規范性文件予以具體化或者針對特殊性加以特別規定。筆者注意到，各國旋轉門條款的規制方式有所不同：美國依據規制對象的身份和職務而異，設定不同的限制性規范;英國采取許可制，對公務員離職后特定從業予以事前審查;日本等多數國家則采取原則禁止、例外許可的方式。我國的《中華人民共和國公務員法》第102條采用美國式禁止模式，但美國式禁止模式需要配套極其詳盡規范，第102條一刀切的規定難免傷及無辜，政府與國企間頻繁的人事流動也屢屢挑戰第102條的法律權威。

此外，我國當前政商“旋轉門”一大詬病是離職公務員泄露內部消息，但這點并沒有納入“旋轉門”條款進行規范。2006年實施的《中華人民共和國公務員法》第12條規定，公務員應履行保守國家秘密和工作秘密的義務。國家秘密受《保守國家秘密法》的保障，但工作中知悉其他內部消息，例如競爭對手的商業秘密等，僅有稅務機關等少部分領域受到法律規制。筆者注意到，域外立法通常將內部消息的披露納入旋轉門條款的規制行為之列，例如1994年加拿大《公務員利益沖突和離職后行為法》規定，前政府官員進入非公共部門后，不得向他們的當事人提供公眾尚不知道的，有關他們曾工作過的部門或在他們任職期滿前一年曾有直接或實質性關系的部門的計劃和政策。

消除離職公職人員“剩余權力”

怎樣在尊重人才科學合理流動的同時，依規依紀依法嚴防政商“旋轉門”風險，通過制度有效阻隔、消除離職人員“剩余權力”，斬斷權錢交易利益鏈？綜合專家的意見，大致有以下四個方面：

首先，對相關法律、黨紀黨規及地方規定等進行整理，形成一個統一明晰的關于公務員離職后從業規制的條例或實施細則，將第102條（基本對應現有《中華人民共和國公務員法》第107條）的規定落到實處。這其中，對規管對象、規管范圍作出明確界定，尤其是要區分領導級別，施以不同的管制期限，做到權利與義務對等，權利與責任相當，改變目前一刀切的做法。同時，清晰界定公職人員與企業從業人員之間職務轉換的界限。除了要嚴格禁止在職公務員在企業和經營性組織兼職外，重點應完善公務員離職后的任職約束規定。比較可行的辦法是采取列舉的方式，規定若干種不能任職的情形，減少任意解釋的空間。據了解，目前浙江省正在推動建立領導干部辭去公職、退休后從業行為限制清單，如果清單可操作性強，值得其他地區借鑒。

其次，增加政策的透明度和社會參與度。政商之間通過職務轉換而產生不當勾連，根本的原因是公共政策的透明度不夠，欲堵住這一漏洞，根本之道還在于增加公共政策的透明度，實現決策的科學化和民主化。例如，在產業重大政策出臺前，如果能進行廣泛和深入的調研，讓利益相關者都有發表意見的機會，減少黑箱操作的空間，有助于避免公共政策被某種利益集團所左右。

再次，建立離職公務員從業情況公開制度。這點可以借鑒中國香港的做法，在政府網頁專設“離職公務員從業”一欄，?將獲準從業的離、退休公務員的原職情況、現任職情況上網公布，?以便公眾查詢、監督。只有程序透明、結果公開，?才會真正保障制度的有效運行。

此外，加大對違法任職者的處罰力度?，F有《中華人民共和國公務員法》規定，“公務員辭去公職或者退休后有違反前款規定行為的，由其原所在機關的同級公務員主管部門責令限期改正;逾期不改正的，由縣級以上市場監管部門沒收該人員從業期間的違法所得，責令接收單位將該人員予以清退，并根據情節輕重，對接收單位處以被處罰人員違法所得一倍以上五倍以下的罰款”。這一規定明顯處罰過輕，違法成本過低就起不到應有的震懾作用，而美國、英國、日本、韓國等諸多國家都直接規定，離職公務員違反旋轉門規范條款且情節嚴重的追究相應的刑事責任。

筆者注意到，去年9月20日出臺的《中華人民共和國監察法實施條例》第五十三條規定：監察機關對于退休公職人員在退休前或者退休后，或者離職、死亡的公職人員在履職期間實施的涉嫌職務違法或者職務犯罪行為，可以依法進行調查。而3月2日中紀委官網發布了中央紀委國家監委駐最高人民法院紀檢監察組成員撰寫的《離職黨政干部勞務取酬行為如何定性》一文，針對五種情形進行了分類探討，被業內認為是“業務指南”，文中指出：在職時為他人謀利，離職后收取“勞務費”，涉嫌受賄罪;利用原職務影響力打招呼說情，收取他人財物，涉嫌利用影響力受賄罪;違反禁業規定取酬，涉嫌違反廉潔紀律;違紀違法犯罪行為混同，應根據主客觀相一致原則，結合案件事實加以認定;合理合規取酬行為，不認定違紀違法。

來自各層面的規范措施正陸續出臺。今年2月，杭州出臺《關于規范領導干部廉潔從政從業行為進一步推動構建親清政商關系的實施細則（試行）》，推動構建親而有度、清而有為的“親”“清”政商關系，細則明確領導干部辭去公職或者退休后，規定期限內嚴禁接受原任職務管轄地區和業務范圍內企業、中介機構或其他營利性組織聘任;嚴禁從事與原任職務管轄業務相關的營利性活動;嚴禁擔任上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監事等職務;嚴禁經批準在企業兼職的黨政領導干部領取報酬、獲取股權和其他額外利益等，并針對領導干部個人事項中配偶、子女等特定關系人從業、從事經營活動7類情況進行明確，同時要求健全領導干部辭去公職（退休）后從業行為限制清單和報告承諾制度。

3月22日，證監會召開2022年全面從嚴治黨暨紀檢監察工作會議，黨委書記、主席易會滿作講話。中央紀委國家監委駐證監會紀檢監察組組長、黨委委員樊大志就做好系統紀檢監察工作進行安排部署。此次紀檢監察會議強調要重點抓好六大重點工作，其中包括：一體推進金融反腐和處置金融風險，堅決治理政商“旋轉門”。堅持標本兼治、重在治本。深入推進廉潔文化建設。同步加強行業廉潔從業監管。

種種跡象表明，清理政商“旋轉門”已成為反腐敗的重點工作之一，對左右逢源并謀求不正當利益的離職公職人員來說，山雨已來。