從法條競(jìng)合角度分析違反《食品安全法》行為定性

南京某中學(xué)食堂采購(gòu)的食品原料生姜，在監(jiān)督抽檢中，噻蟲(chóng)胺項(xiàng)目實(shí)測(cè)值0.24mg/ kg（標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)lt;0.2mg/ kg），不符合GB2763—2019《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》的規(guī)定，檢驗(yàn)結(jié)論為不合格。

當(dāng)事中學(xué)共購(gòu)進(jìn)該批生姜5kg，進(jìn)貨價(jià)1 6元/kg，貨值80元，部分已制作成菜品，違法所得無(wú)法計(jì)算。屬地市場(chǎng)監(jiān)管局以該校的行為違反了《食品安全法》第五十五條第一款“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)制定并實(shí)施原料控制要求，不得采購(gòu)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料”的規(guī)定，根據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第一款第（四）項(xiàng)“違反本法規(guī)定，有下列情形之一的，由縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門(mén)沒(méi)收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，并可以沒(méi)收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原料等物品;違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五千元以上五萬(wàn)元以下罰款;貨值金額一萬(wàn)元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，直至吊銷許可證： （四）食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)或者使用不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品。”之規(guī)定，擬對(duì)該學(xué)校罰款30000元。

對(duì)此處罰，當(dāng)事學(xué)校提出異議：1、該校所屬教育主管部門(mén)主導(dǎo)，采用集中招標(biāo)，對(duì)食品原料供貨商的資質(zhì)進(jìn)行了嚴(yán)格甄選。該校按規(guī)定，在中標(biāo)供貨商范圍內(nèi)采購(gòu);2、該校建立了相應(yīng)的食品原料采購(gòu)、查驗(yàn)制度，并按《食品安全法》第五十三條的規(guī)定履行了進(jìn)貨查驗(yàn)、記錄等相關(guān)要求。相關(guān)索證索票合法有效;3、經(jīng)進(jìn)貨查驗(yàn)，并未發(fā)現(xiàn)所購(gòu)生姜存在異常。涉案生姜噻蟲(chóng)胺超標(biāo)，無(wú)法通過(guò)一般查驗(yàn)手段獲知。《食品安全法》第一百三十六條的規(guī)定， “食品經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源的，可以免予處罰”。學(xué)校認(rèn)為，根據(jù)該法條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)免予處罰（罰款）。

那么，上述行政處罰法律適用是否正確？當(dāng)事學(xué)校申辯是否合法合理？分析如下。

1、農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)

《食品安全法》第五十三條第一款規(guī)定， “食品經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)食品，應(yīng)當(dāng)查驗(yàn)供貨者的許可證和食品出廠檢驗(yàn)合格證或者其他合格證明”。

當(dāng)事學(xué)校采購(gòu)的生姜系食用農(nóng)產(chǎn)品。《餐飲服務(wù)食品安全操作規(guī)范》“6.3進(jìn)貨查驗(yàn)”對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)貨查驗(yàn)規(guī)定了具體內(nèi)容。如：6.3.1.5從集中交易市場(chǎng)采購(gòu)食用農(nóng)產(chǎn)品的，索取并留存市場(chǎng)管理部門(mén)或經(jīng)營(yíng)者加蓋公章（或負(fù)責(zé)人簽字）的購(gòu)貨憑證。

學(xué)校食堂應(yīng)當(dāng)按上述法律、規(guī)范的要求履行進(jìn)貨查驗(yàn)義務(wù)。

2、過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則

新修訂并于2021年7月15日起施行的《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定， “當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰”。該條款為本法的新增內(nèi)容，即過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則。要求主客觀相統(tǒng)一才能定性量罰。允許當(dāng)事人提供證據(jù)，證明其無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)（故意或過(guò)失），以免除其本應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。

這一原則，事實(shí)上早已在現(xiàn)行《食品安全法》（15版）中體現(xiàn)。《食品安全法》第五十三條規(guī)定了食品經(jīng)營(yíng)者（包括餐飲服務(wù)提供者）采購(gòu)食品（原料）的查驗(yàn)義務(wù)。第一百三十六條規(guī)定，“食品經(jīng)營(yíng)者履行了本法規(guī)定的進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，有充分證據(jù)證明其不知道所采購(gòu)的食品不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并能如實(shí)說(shuō)明其進(jìn)貨來(lái)源的，可以免予處罰”。此即貫徹過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則條款。當(dāng)然，該條款僅為部分免責(zé)（免除罰款）。

3、“可以”與“應(yīng)當(dāng)”

上述第一百三十六條“可以免予處罰”中的“可以”，是一種授權(quán)，是授予執(zhí)法者的自由裁量權(quán)。而“應(yīng)當(dāng)”則是法定情形，通常沒(méi)有自由裁量空間。有人認(rèn)為，既然“可以”，也“可以不”。筆者認(rèn)為，自由裁量權(quán)中“自由”不是“隨意”。條文中的“可以”有“應(yīng)當(dāng)”之意，但如寫(xiě)入“應(yīng)當(dāng)”，則無(wú)裁量余地，寫(xiě)入“可以”則可以免罰為常態(tài)，以罰為例外，這個(gè)例外的原因，應(yīng)當(dāng)在法律文書(shū)中作出說(shuō)明。

4、法條競(jìng)合

法條競(jìng)合，是指同一個(gè)法律規(guī)范中的數(shù)個(gè)條文或數(shù)個(gè)法律規(guī)范中對(duì)違法行為的構(gòu)成要件進(jìn)行了相互重合的規(guī)定，從而使一個(gè)違法行為有可能觸犯多個(gè)法律條文。包括特別競(jìng)合、補(bǔ)充競(jìng)合、吸收競(jìng)合。其中，特別競(jìng)合是指法律條文競(jìng)合的復(fù)數(shù)構(gòu)成要件處于一般法與特別法的關(guān)系。在這種競(jìng)合關(guān)系中，一項(xiàng)法律條文中所規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件包含了另一項(xiàng)法律條文中所規(guī)定的違法行為構(gòu)成要件，同時(shí)前者至少還包括一個(gè)不被后者所包含的、特定的違法行為構(gòu)成要件。

本案的違法行為是，采購(gòu)并使用了農(nóng)藥噻蟲(chóng)胺超標(biāo)的生姜這一個(gè)行為。該違法行為同時(shí)觸犯了上述《食品安全法》第三十四條第（二）項(xiàng)、第五十五條第一款的規(guī)定，出現(xiàn)法條競(jìng)合。仔細(xì)分析，該競(jìng)合可視為特別競(jìng)合關(guān)系。其“特別”即在于行為主體無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)。

《食品安全法》第三十四條第（二）項(xiàng)規(guī)定， “禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)下列食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品：（二）致病性微生物，農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、生物毒素、重金屬等污染物質(zhì)以及其他危害人體健康的物質(zhì)含量超過(guò)食品安全標(biāo)準(zhǔn)限量的食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品;”。對(duì)應(yīng)的責(zé)任條款為《食品安全法》第一百二十四條第一款第（一）項(xiàng)。噻蟲(chóng)胺，系GB2763—2019《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食品中農(nóng)藥最大殘留限量》規(guī)定，可用于生姜，但有殘留量限制的農(nóng)藥。生姜是食用農(nóng)產(chǎn)品，也是食品。本案中，其監(jiān)督抽檢噻蟲(chóng)胺殘留超標(biāo)是《食品安全法》第三十四條第（二）項(xiàng)義務(wù)條款、第一百二十四條第一款第（一）項(xiàng)責(zé)任條款明確指向的調(diào)整目標(biāo)。該條款所涉“超標(biāo)”須通過(guò)法定檢測(cè)方能發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人通常無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)。

再來(lái)分析第五十五條第一款。該條款規(guī)定，“餐飲服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)制定并實(shí)施原料控制要求，不得采購(gòu)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料”。從語(yǔ)境看，這里的“不得采購(gòu)”應(yīng)當(dāng)是針對(duì)有主觀違法意愿的行為，存在違法故意。全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室編著的《中華人民共和國(guó)食品安全法解讀》，對(duì)第五十五條第一款的解讀為，“食品原料采購(gòu)的目的在于以合理的價(jià)格，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，從安全可靠的貨源，按規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)定數(shù)量采購(gòu)。……應(yīng)查驗(yàn)供貨者原料合格證明文件、動(dòng)物檢疫合格證明，并對(duì)原料進(jìn)行驗(yàn)收審核。發(fā)現(xiàn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的，不得采購(gòu)。”據(jù)此，筆者認(rèn)為，本條款的違法行為是通過(guò)采購(gòu)制度、查驗(yàn)等一般手段能夠“發(fā)現(xiàn)”的不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的情形，違法者存在違法主觀故意或放縱。

正因?yàn)猷缦x(chóng)胺超標(biāo)必須通過(guò)法定檢測(cè)方能知曉，不能通過(guò)感官或一般的查驗(yàn)獲知，不能僅靠“制定并實(shí)施原料控制要求”就能夠達(dá)到“不得采購(gòu)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品原料”之目的。這就帶來(lái)了客觀上的違法行為與主觀違法意愿（或過(guò)失）不統(tǒng)一，也就是第三十四條第（二）項(xiàng)、第一百二十四條第一款第（一）項(xiàng)所含不存在主觀故意之“特別”。這就既要依法適用該“特別”條款，從而又須適用“過(guò)錯(cuò)歸責(zé)原則”。

綜上，本案應(yīng)適用《食品安全法》第三十四條第（二）項(xiàng)、第一百二十四條第一款第（一）項(xiàng)。當(dāng)事人如依法履行了進(jìn)貨查驗(yàn)等義務(wù)，符合第一百三十六條的免責(zé)規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)依法免責(zé)（罰款）。