社區治理績效損失：生成機理與矯正策略研究

文/曹惠民

問題的提出

作為國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，社區治理同樣影響著我國的高質量發展。如何通過治理結構和治理機制的完善，規避社區治理績效損失就成為一個重要理論課題和實踐課題。社區建設是當代中國社會治理創新的起點和試驗田。城市社區治理被認為是從傳統的管理到現代的民主治理的一個重要轉變。城市社區的治理體系和治理能力是我國國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。伴隨著國家權力結構和社會治理秩序的調整和再分配，政府與其他治理主體的角色和功能也處在一個深刻調整的新階段。社區如何提升自主治理能力是城市社區建設的一個重要內容。學者們聚焦于治理理論、治理機制和治理技術的研究，研究的目的在于提升社區治理績效。已有研究對我國社區治理改革進程的推進、治理策略和方法的創新以及不同治理主體之間的合作協商機制等都有比較豐富的研究。但是相關研究對社區治理困境的解釋力和說服力仍有待改進，對社區治理績效的有效改進的影響更是如此。

本文希望從治理績效損失的視角對城市社區治理的棘手問題進行一個探索性研究。社區治理績效概念的提出幫助人們從新的視角審視社區治理問題，它使得社區治理的研究更微觀，更加聚焦，這是一種基于社區居民自身需求與預期的探索性研究。基于對社區治理績效的關照，我們期望能厘清社區治理績效損失的生成機理，破解社區治理機制運行的難點和堵點，為城市社區的精細化治理和科學施策提供新的政策參考，有效激發城市社區自治的內在動能，避免城市社區治理績效損失由于治理功能失靈而持續擴大，促進城市社區治理績效的持續改進。

城市社區治理績效損失及其理論模型建構

績效損失理論為我們理解社區治理過程中的治理績效（損失）生產和創造過程提供了新的解釋框架。當城市社區治理處于一種失范或失靈的狀態，就背離了社區自治改革的初心，即創造社區治理的公共價值，增強社區居民的幸福感、獲得感和安全感。這種背離必然會使社區治理陷入一種交易成本不斷增加的內耗狀態，我們不妨稱之為“折騰式治理”，這種“折騰式治理”的本質是公共資源的浪費，是政府、社區和企業之間合作治理機制的失靈。政府績效管理理論中的績效損失理論為我們理解社區治理過程中的治理績效（損失）生產和創造過程提供了新的解釋框架，我們有必要借用績效損失這一理論視角去解構城市社區治理效能衰減的過程，系統梳理社區治理績效損失的生成過程。

（一）社區治理績效“生產”的主體

城市社區治理績效本身也是一種非常特殊的公共產品，具有一個“生產”的過程。它是社區治理的相關主體通過資源整合和權力利用為社區業主提供公共產品和公共服務的過程、行為和結果的統稱。社區治理績效的“生產”主體包括政府、社區業委會、物業服務公司以及社區居民。他們承擔的角色和功能不同，但是目標一致，即提升社區居民的幸福感、安全感和獲得感。社區治理績效取決于三個因素：第一是政府對社區的指導或干預能力；第二是政府、相關部門與社區相關主體之間的合作治理能力；第三是社區居民的參與和自治能力。政府的宏觀指導和管控能力、社區治理主體的運作和服務能力，以及社區居民的參與和合作能力共同構成了支撐社區治理績效的“三位一體”能力結構。任何一種主體的行為背離了社區治理的應然秩序都會導致治理赤字，進而誘發社區治理績效損失。

（二）社區治理績效損失“生成”和發展的理論模型建構

治理績效損失是對這種治理失序和行為失范的一種比較準確的描述，我們有必要借用績效損失這一理論視角去解構城市社區治理效能衰減的過程，理解相關利益主體的行為失范。通過案例探討，系統梳理社區治理績效損失的生成過程，為社區治理機制的更新與完善提供新的“抓手”。社區治理績效損失本質上是社區治理績效生產過程中的某種背離或偏差。城市社區治理績效有正、負之分，一般而言，社區治理的正績效與社區治理的績效損失成反比關系。圖1中的XXYY這個陰影部分是對社區治理績效損失的一個形象表達。假設社區治理過程中有X、Y兩種資源（要素）或權力可供利用和整合。假如X、Y都能得到充分的利用和整合，所有的利益相關者都能從這種資源要素的整合過程中獲益，也就是說XY這個曲線是所有理想組合即若干資源要素組合的集合。在社區治理實踐中，由于存在不同性質和表現形式的治理成本或交易成本，使得社區治理很難實現最理想的狀態（XY），相反，XY這個曲線所展示的恰恰是一種常態，它是一種非理想化狀態下的資源整合與利用模式。

圖1 城市社區治理績效損失的理論模型

非理想化的狀態，意味著社區治理過程中的資源、要素和權力并沒有得到科學的利用與整合，并沒有實現帕累托最優。此時也就必然存在某種程度的績效損失，這種損失的大小，完全取決于社區治理過程中諸多破壞力或損害力的合力（我們用OL來表示）對社區既有秩序的破壞或損害程度。破壞力或損害力（OL）越大，XY就越靠近O點，此時的績效損失就越大，這種損害力或破壞力越小，XY就越靠近XY即社區資源要素和權力配置的最優化狀態。而這種破壞力或損害力則是多種要素耦合的一個結果。基于此，不同的社區治理的參與主體有必要探討如何完善并優化現行的治理機制，通過治理機制的優化和社區治理共同體的建設，促進社區治理體系和治理能力的現代化，使得XY這條曲線無限接近于XY，從而盡可能提升社區治理的整體績效，也即盡可能減少社區治理的績效損失。目前，人們從政策和價值上已經認同和確認了社區自治的制度安排，但是實踐中，卻出現了政府管制與社區自治之間的游離或背離，甚至有的地方政府一放了之，社區成了政府行政執法的“盲區”：政府職能部門不能囿于傳統的、內部的官僚機制，政府要與社區治理的相關主體之間實現無縫對接，社區治理的盲點和堵點，客觀上需要政府的強力干預、約束和調節；另外，地方政府必須提高政治站位，與中央的相關政策制度保持高度一致。在社區治理議題上，地方政府的不作為、亂作為，甚至懶政，都會弱化城市社區治理機制的制度價值，進而導致城市社區治理的績效損失。政府相關部門，不能因為社區自治制度的存在，而對社區治理過程中的棘手問題采取“不管、不問、不干預”的“三不”政策。這是對社區自治制度的錯誤理解和認知。政府必須高度重視社區治理過程中績效損失“生產”和治理問題，這關系到基層治理體系和治理能力的現代化這一改革目標的實現。

城市社區治理績效損失的矯正策略研究

作為城市社區治理的利益共同體，政府、業主、業委會和物業公司，如果不能明確彼此的職責、功能和角色，并理順諸多復雜的合作治理機制，就必然導致社區治理功能的紊亂和失調，社區治理的績效損失的產生也就成為必然。當業主、業委會和物業服務公司無法應對社區治理的棘手問題時，政府（包括相關部門）必須做社區治理機制再造的“決策者和推動者”，而不能做社區治理的“旁觀者”。政策或頂層設計意義上的社區自治，不是政府免除自己公共治理責任的理由。政府應明確其與社區業主、業委會以及物業服務公司之間的權力邊界，同時保持對社區自治的最后一公里的監督、指導和糾偏責任。政府以及相關的職能部門或執法部門的管制、糾偏或矯正，必須作為社區自治的有益補充，二者之間有“對立”，但是，與“對立”相比，“統一”更重要，它是社區治理秩序健康、穩定、可持續的重要保障。

（一）強化政府對社區治理的責任機制，加強對社區治理的指導和規制

城市社區治理離不開政府的科學指導與有效規制。政府要明確社區治理的基本規則。首先要加強社區的黨組織建設，強化基層黨組織的政治引領，引導社區建立“黨組織+社區業委會”的合作治理模式；政府應不斷去修正、完善我國城市基層社區自治的政策和制度，明確相關治理主體的行為邊界，使得不同的治理主體能夠建立基于公共價值和公共責任的高水平協同治理機制；在社區治理功能失靈時，政府必須啟動干預和矯正機制，保障社區健康、穩定、有序地運行，保障社區治理績效的提升。

（二）強化業主的“雙重責任”，提升其參

與治理和履行責任的能力

社區業主是社區治理體系運行的核心主體。社區業主在決策、協商、溝通等環節的參與能力決定著社區治理績效的“生產”能力和水平。社區業主是社區治理績效的生產者，同樣也是社區治理績效損失的創造者。社區業主需要強化自己作為社區治理主體的“雙重責任”：一方面作為社區的主人參與社區重大事務的治理和協商，要參與社區治理規則的制定，另一方面業主也作為社區政策和制度作用的對象，也就是作為被管制的對象履行自己社區治理的公共責任和義務，切實遵守、執行社區治理的規則。此外，業主之間要強化彼此監督的能力，維持一個良好的社區治理社會生態；作為社區治理績效的生產者，社區業主通過業主間的公開討論、協商等形式，對社區治理的秩序和價值進行正式的制度確認。從“決策”和“執行”兩個方面參與社區治理，使社區治理的整體績效不斷提升，這是社區治理績效改善和提升的主體條件。

（三）發揮業委會與政府“特派員”的協同作用，提升社區合作治理的質量

業委會扮演著社區治理決策者、協商者和代言者的多種角色，并且以不同的機制和方式影響和制約著社區治理績效的生產過程、生產行為和生產結果。它一方面要代表業主與各利益相關主體進行協商和談判，同時又要主導整個社區治理機制的運作。但是，業委會沒有執法權，很多問題無法快速有效地因應。政府有必要建立對社區內事務的干預和調節機制，政府不妨建立社區特派員制度，向社區業委會派駐特派員，代表政府協助社區業委會和物業公司開展工作，協調社區與政府部門之間的關系，幫助社區解決社區治理過程中的堵點和難點，從而避免社區治理績效損失的生成和擴大化。政府在社區的“特派員”承擔著特殊的作用，它能夠保障社區政府的有效快速銜接，能夠及時對相關問題做出有效的回應，提升社區治理的質量，實現社區治理機制的高效運行。

（四）加強制度建設，實現物業服務公司服務供給和社區治理的有機耦合

社區物業服務公司是通過市場競爭獲得社區物業服務的資格，也是社區治理的重要核心主體。社區物業服務公司是社區公共事務和服務的主要供給者，它依靠市場機制與社區建立合作關系，并向社區居民提供公共服務，同時也與業委會一起，共同構成社區治理的核心主體，社區物業公司需要積極參與社區治理的合作機制的更新與創新，與其他社區治理主體（包括政府相關部門）建構科學、穩定、有效的合作治理機制，以小區的物業服務為載體，積極提升社區的服務水平與治理能力，促進社區治理體系和治理能力的現代化，不斷減少或避免社區治理績效損失的生成或擴大，實現整體治理績效的提升。

（五）建立社區治理的責任追溯機制，明確彼此的治理責任與權力邊界

社區治理主體必須切實履行自己對社區治理的公共責任，構建基于合作與協同的社區治理責任地圖，明確不同主體的行為邊界，建立不同主體的爭端、爭議解決機制。政府也需明確其介入社區治理的時機、條件等，通過政府的有效管制，有效規范不同主體的行為，避免社區治理績效損失的生成和擴大化。政府應該建立對于社區治理的相關責任主體，建立權力清單和責任清單制度，防止現行制度空轉，建立對相關責任主體不作為、作為不當和亂作為的約束和管控機制。

結語

城市社區治理是一個多主體協同共建的社會過程。在社區治理實踐中，不同主體的行為本身具有多元性和復雜性，如果社區治理主體的行為背離了社區治理的公序良俗，就難以形成一個穩定的治理結構，這必然加大社區內部的治理成本，進而誘發社區治理績效損失的生成。這是社區治理失靈或治理功能失調的主要表現，我們有必要從理論上厘清這種績效生產和創造的過程，從而為社區治理的精準施策提供支持。政府必須助力社區治理的改革與創新。社區治理績效損失之所以存在，是因為政府并沒有完善針對社區治理的“放管服”改革，“放”是放了，但是政府不能一放了之，政府必須做好后續的“服”和“管”的工作，也就是說，當社區業主、業委會和物業公司無法處理一些棘手問題時，政府依然要履行自己“管”的責任和義務，國家也應該針對相關部門、機構應管未管、應管不管的現象建立約束和問責機制。城市社區治理績效的改進和提升需要明確參與的主體，明確不同治理主體的權利、責任和義務，以及不同治理主體的行為邊界，建構一個現代化的問責和質詢機制，助力社區治理體系和治理能力的現代化改革過程。