中小城市共享交通的推進困境與破解途徑
——基于史密斯模型

胡金東， 焦 剛

(長安大學 人文學院，西安 710064)

一、引言

城市交通服務品質不高，道路堵、污染大、地鐵擠、公交慢、停車亂等問題日益凸顯，已成為影響城市運行效率和發展活力、影響人居環境和生活質量的突出問題[1]。2019年國務院頒布的《交通強國建設綱要》進一步強調：“智能、平安、綠色、共享交通發展水平明顯提高，城市交通擁堵基本緩解，無障礙出行服務體系基本完善。”[2]共享交通改變過去大眾出行交通產品和供給主體單一的問題， 增加大眾出行消費選擇，目前成為城市交通的重要組成部分[3]。然而綠色環保的共享交通在中小城市卻遭遇困境，網約車被圍堵、共享電單車被扔、故意損害共享單車等行為頻現，如何通過政策規范和引導共享交通融入城市生活成為當前中小城市的治理難點。

學術界對共享交通的研究大多集中在城市影響、管理問題及出行者關系等方面，具體來看：一是共享交通對城市的影響。諶仁俊等研究共享交通與武漢市空氣質量改善的關系[4]，崔樹強等以長沙市為例探究城區規劃對共享交通的影響[5]，張磊和宋彥分析深圳市的城區環境建設與共享交通出行之間的關系[6]。二是共享交通的管理策略。樊裕以北京等九個城市為例，研究政策法規的完善對共享交通管理質量的影響[7]；聶帥鈞認為政府監管手段必須創新，才能滿足共享交通的發展趨勢[8]；岳宇君和胡漢輝提出構建“政府—運營商—用戶”協同治理框架，從而解決城市共享交通問題[9]。三是共享交通與出行個體的關系。楊鴻麟等基于西安市居民問卷調查數據，分析居民使用共享單車行為意愿的影響因素[10]；相博等以出行個體需求的影響因素為視角，分析共享交通對綠色交通系統的影響[11]；王振坡等以天津市為分析樣本，得出共享交通對居民通勤方式選擇的影響[12]。四是共享交通對傳統交通體系的沖擊。蓋玲和王艷君從市場需求、價格及收益三個方面研究共享單車對傳統交通系統的影響[13]，張賀分析共享交通帶給出租車行業的破壞性影響和創新性作用[14]。

上述文獻缺少對中小城市共享交通的研究，一些涉及共享交通政策討論的文獻更注重政府規制理念和手段的完善，對政策執行的影響因素研究較少。基于此，本文擬采用史密斯模型，并以陜西省J縣為案例，嘗試分析中小城市共享交通的推行難題，以問題為導向得出更好推進共享交通的策略。

二、模型概述

圖1 史密斯政策執行過程模型

史密斯模型(見圖1)有效解釋了一項公共政策執行過程中的影響因素，分別定義為理想化政策、政策執行機構、政策目標群體和環境因素，四大要素共同作用同一項政策，要素之間的關系和諧與否決定著政策的推行效果。史密斯模型通過“處理”的概念，表達各要素內外不同種類的緊張、壓力和沖突的反應[15]，意味著有效的政策執行過程即政策系統各要素之間實現和諧穩定的狀態。這一過程需要分類研究四種內部政策要素，并不斷調整適應，最終實現既定政策效果。

三、中小城市共享交通政策的推進困境

(一)理想化政策

中小城市與發達城市如深圳、西安相比，在政策供給、細則制定、監管責任方面存在顯著差距。深圳市制定的相關政策有《共享單車使用規范》《深圳市互聯網租賃自行車服務規范》《深圳市互聯網租賃自行車經營服務管理暫行辦法》《深圳經濟特區互聯網自行車管理若干規定(草案)》等11項，明確實施主體有市城管部門、市交通運輸局、市交通警察局、交通運輸委員會、市公安局、市規劃國土部門，政策內容包括日常管理(停放秩序、投放地點)、技術管理(失信管理、共享信息)、市場管理(市場準入)、行政管理(專項整治行動、政府約談)、法律懲處(拘留罰款、刑事處罰)，目標對象包括企業主體(單車投放維護、信息保護、經營方式)、政府主體(基礎設施建設、績效考核、實施懲處)、消費主體(租賃行為規范、網約車主體、合法運營)。西安市制定的相關政策有《關于印發開展人行道互聯網租賃自行車停放秩序整治工作方案的通知》《西安市停車場管理辦法》《西安網絡預約出租車經營服務管理暫行辦法》《開展人行道互聯網租賃自行車停放秩序整治工作方案》等10項，明確實施主體有市管理和綜合執法局、市公安局、市城管局、市交通運輸局、市交通安全委員會，政策內容包括日常管理(停放秩序、停放地點)、基礎服務(基礎設施修建、信息服務)、市場管理(市場準入、行業發展)、法律懲處(拘留罰款、刑事處罰)，目標對象包括企業主體(單車投放維護、信息保護、資金管理)、政府主體(監督企業運營、基礎設施建設、實施懲處)、消費主體(租賃行為規范)、網約車主體(合法運營)。J縣既沒有制定相關政策，也沒有明確責任主體和目標對象。

1.缺少政策供給

“共享交通是移動互聯網時代的新生事物，需要及時制定相關法規政策，并創新城市管理模式。管理模式上的創新不足，導致共享交通的發展不暢，影響用戶的體驗。”[16]2016年來交通運輸部聯合中宣部和中央網信辦等十個部門，發布《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，同年又發布《關于促進小微型客車租賃健康發展的指導意見》，明確要求各城市支持共享交通推進，以提高城市交通服務水平。國家層面雖然肯定了共享交通推進的重要性，但有關共享交通的準入規則、費用制定、押金管理、安全監督等問題，亟須更詳細執行條例來明確。然而J縣缺乏配套措施。以2014年OFO小黃車率先進入北京市運營為起點，共享交通的種類、服務范圍、質量逐漸提升，并被各大城市積極引入，而各個城市因地制宜，制定出臺相應的共享交通管理政策，如西安市2016年出臺《西安市網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，2017年由市城管局根據交通運輸部指導意見制定《共享單車停放管理標準及措施》。相比之下，J縣幾乎沒有任何具體指導政策，這意味著共享交通發展缺乏宏觀性指導。

2.具體細則難以落實

以網約車的推進為例，根據交通運輸部2018年7月提出《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》中第三條：強調各個地方必須堅持優先發展城市公共交通、適度發展出租汽車，按照高品質服務、差異化經營的原則，有序發展網約車[17]。從發揮地方能動性的角度來看，該政策條文為不同城市網約車的推行留下充足的緩沖空間，讓城市得以根據自身情況決定是否準許網約車進入。矛盾點在于，中央到地方認可推行的網約車，至今在中小城市J縣卻沒有被正式確認運營地位，導致當地執法部門面對網約車的實際運營問題缺少相應的執行準則，無法有效規范其運營行為。網約車管理存在的空白為J縣埋下交通安全隱患。

3.監督懲治責任不明

交通運輸部公布的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》(以下簡稱 《意見》)首次明確規定共享交通的管理責任，強調共享交通的屬地管理原則，客觀上使得共享交通不再屬于管理灰色地帶。但《意見》對于涉及信用管理、用戶資金、企業監督等部門監管責任的內容劃分存在模糊表述，導致很多中小城市的政策落實滯后，這一點在J縣共享交通的推進過程中表現尤為明顯。陜西省J縣2018年投放摩拜單車，同年網約車進入城市運營，2020年6月又引入共享電單車，但近三年中J縣未公布任何監督管理細則，導致監督懲治責任幾乎由運營企業承擔，但企業只能以少量罰款手段來懲治，不能起到威懾作用。監督主體責任和規范的缺失也使得一些運營企業不愿意進駐J縣。

(二)執行機構層面

1.碎片化管理

共享單車作為共享經濟與互聯網融合下的產物，涉及的管理問題相當多，僅交通運輸部頒布《意見》的第十三條就涵蓋車輛停放、交通網絡建設、網絡租賃標準化政策、運營企業管理、信用體系、用戶資金、監督執法等多個層面的內容，因而共享交通不能只由交通管理部門承擔責任，還需要工商、市場監督、公安等多個部門合作參與。不同城市之間管理規定不一樣，有的歸城管、有的歸交通局，還有的歸住建部等部門，對于停車帶來的城市治理問題很難找到直接主管部門[18]。各個部門由于業務、資源等因素的割裂限制，特別是部門之間原本業務流程處理存在較大差異的情況下，新的任務分配無疑會使原執行內容復雜化，加大部門間信息交流難度。碎片化的管理模式導致部門之間信息封閉，降低共享交通的推行效率。

2.地方領導存在雙重標準

地方執行部門的行政領導對共享交通的態度一定程度上決定了共享交通的發展運營。一些領導受部門利益的影響，對共享交通的價值判斷存在雙重標準，即執行部門認可共享交通對于城市交通服務的價值，但共享交通與其他交通運營主體出現矛盾時，就會立刻否認它的社會價值。以J縣共享電單車引發的群體性事件為例，2020年6月初，J縣副縣長親自批準四個共享單車公司——哈羅、松果、騎電、密碼進駐J縣運營，運營初期大受城市居民喜歡，但是僅僅運行一個月就遭到出租汽車和公共汽車的聯合抵制，罷工大半個月，要求取消共享電單車，J縣管理部門受到罷工壓力的影響，限制城區共享電單車的既有投放量，并暫時停運僅引入一個月的共享電單車，從而保證公共交通的基本運營。J縣面對新舊公共交通主體矛盾時，優先考慮當地的公共交通，本質上是對共享交通實行雙重標準。

3.部門執行能力限制

中小城市受執法人員的專業性和執行能力的限制，面對共享交通的治理問題有心無力。例如，根據2020年數據，J縣城管局實際具備執法資格的執法人員只有42人，而J縣城市居民人口已經達到24.74萬人。按照2008年頒布的《城鎮市容環境衛生勞動定額》規定“市容環境衛生監察、執法人員的定員數按城市人口的萬分之三至萬分之五”來看，J縣僅市容這一項執法力量遠沒有達到標準。除卻人員數量，很多中小城市對共享交通管理并不在意，如J縣政府缺少對共享交通管理工作的安排指導，相比深圳、西安等大城市已經形成的常規性管理機制，J縣工作安排中幾乎不涉及共享交通的內容，在J縣2020年的政府工作報告和交通管理部門的工作報告中，也未對共享交通管理提出明確的安排計劃。

(三)目標群體層面

J縣共享交通政策涉及的目標群體包括出行者、公共汽車、出租汽車、私家車和互聯網企業等多主體，本文僅討論受共享交通影響最大的出租汽車、公共汽車及出行者。

1.目標群體之間利益對立

目標群體之間利益平衡度、關系融洽程度、政策支持度等因素很大程度決定著政策推行和進一步的改善。從J縣政務平臺數據來看，居民作為出行者，普遍對公共交通呈負面評價。從J縣問政平臺的數據分析來看，2019年到2021年3月，J縣城市公共交通共收到投訴舉報133次，在交通類投訴中占比45.6%和52.2%，主要涉及收費、服務和管理亂等問題，從2013年始就對上述行為進行整改，與此同時，網約車、共享電單車等卻幾乎未收到投訴。另一方面，J縣出租車和公共汽車一直與共享交通處于“敵對狀態”，一些出租車司機甚至“釣魚執法”，擅自充當執法者角色，并且霸占火車站的客源，種種行為客觀上激化了居民對城市公共交通的不滿，最終迫使本地媒體開始發文譴責出租車和公共汽車行為失當，認為其損害了城市形象。

2.使用者缺乏契約精神

共享交通的運營本質是共享交通企業與使用者通過互聯網平臺簽訂契約，企業提供出行設施，使用者付費使用。這種“共享契約”不需要像傳統的“企業—員工—消費者”通過商業合同的形式強制約束，而是通過互聯網平臺承擔“中介”角色，由服務者直接與消費者對接，提高市場供需信息匹配度，從而降低市場交易成本。但這樣的運營模式卻模糊了平臺、企業和使用者三方契約中的權利義務界限，而信息不對稱、監管缺失和理性經濟人特征則加重了使用者契約履行的不確定性，導致道德風險行為頻現。最重要的是，使用者單方“背約”的不當行為所造成的損失最終由三方共同承擔，不僅對企業利益造成損失，也對市場環境和社會公序良俗造成不良影響，削弱共享交通的社會經濟基礎。以J縣摩拜單車為例，2018年引入640輛，2019年在城區內幾乎銷聲匿跡，這一過程中用戶種種不當行為是根本原因，使用者的個人主義行為造成“共享契約”的破壞，最終迫使運營企業退出城市。

(四)政策環境層面

共享交通政策的有效性很大程度上受到城市經濟、社會、文化、技術等環境因素的影響，中小城市共享交通推進受阻，環境因素不可忽視。

1.公共交通體系發展滯后

城市化帶來的人口增長導致出行壓力陡增，共享交通可以有效分擔公共交通的承載壓力。J縣不完善的公共交通體系無法滿足居民出行需求，數量少、服務差、覆蓋面小造成居民出行不便，客觀上加大了共享交通與公共交通的競爭力差距。2018年J縣開始引入共享交通，但城市公共交通體系至今未升級改造，公共交通依然停留在過去的出行模式，而且對乘坐環境的不滿是J縣居民投訴的突出表現，如出租汽車至今沒有實現打表計費和網上預約，公共汽車“冬冷夏熱”的乘坐環境也未改善。另外，共享交通憑借良好的服務、乘坐環境和實惠價格，大幅度占據出行市場份額。尤其是受2020年新冠肺炎疫情影響，共享交通的用戶數量迅速上升，出租車和公共汽車的乘客數量卻下降，客觀上激化了雙方的矛盾，導致出租車和公共汽車采用圍堵、罷工手段，迫使共享交通在城市內停止運行。

2.技術環境不夠完善

新技術時代伴隨產生巨量的時空大數據，可用于交通監測、調度、組織和優化，同時自動駕駛、共享出行被公認為是未來城市交通發展趨勢[19]。共享交通與出租汽車、公共汽車原則上可以通過互聯網技術平臺實現融合發展，但像J縣的中小城市在大數據平臺方面基礎建設薄弱，不能提供有效技術和信息支持，缺少平臺的數據支持造成市場主體間信息不對稱，信息優勢主體會獲取更多的市場利益。在共享交通與公共交通競爭上崗的情境下，共享交通的信息技術優勢導致公共交通擔憂其市場利益，憂慮共享交通會以低廉價格掠奪市場。技術平臺不完善也割裂了共享交通與傳統城市交通的聯系。截至目前，J縣出租汽車與網約車依然在兩個平臺運作，網約車在網上平臺，出租汽車則集中在線下，網絡平臺技術優勢的便利使得出租汽車行業的盈利額急劇下降。正因如此，J縣公共交通才會如此反對共享交通。

四、中小城市共享交通政策的改進途徑

史密斯模型(見圖2)認為只有及時對政策過程進行反饋處理，化解四大政策影響要素之間的矛盾，才能保證政策的順利推進。

圖2 共享交通政策推進過程分析框架

(一)完善共享交通政策

1.實現政策供給

我國交通政策大都呈現自上而下的模式，中央層面不能僅以《意見》來代替正式的交通政策，應該加快速度，頒布具體條例，為像J縣的中小城市在把握政策方面提供正確的方針指導，確保共享交通推進具有政策保障。同時，J縣可以根據中央和一二線城市共享交通的政策管理辦法，因地制宜，出臺符合當地發展實踐的管理辦法，及時配齊相關政策，并在制定地方性管理辦法時充分發揚民主，廣泛吸納利益主體的訴求和社會公眾的意見，擴大共享交通政策的社會基礎。

2.強化細則落實

J縣政府部門應該在全面深入調研當地交通發展現狀、特征和局限，在確保共享交通可以推進的前提下，適當進行地域創新，不能讓共享交通處于“法外之地”，當然應盡可能明確和細化過渡政策，具體條款的制定務必清晰，增強可操作性。要明晰監督懲治細則，考慮城市交通管理的現狀和執法部門的能力，明確監管責任，細化交通運輸局、公安局等部門的執法責任，做好共享交通運營企業的考核工作，提升服務水平。 要建立技術標準，從企業運營資質、出行工具質量、監督抽查等方面制定相應標準和規制手段，從源頭降低共享交通對城市治理的負面影響。

(二)健全執行機構

1.強化部門溝通機制

首先，借助互聯網新媒體工具，建立網上政務合作平臺，開展在線交流，打破部門間人員、業務、資源等因素限制，實現信息有效互通和協商決策，增強各部門執行人員的職責意識，推動各部門對共享交通的合作管理，減少部門之間因信息不暢導致的政策推行阻力。其次，執行機構要舉行一定數量的共享交通專題會議，分類討論可能會遇到的執行問題，增強對共享交通管理的靈活性和實操性，同時要適時培訓執法人員，提高其應對共享交通管理難題的執行效率。最后，執行機構面對中央有關共享交通推行的文件精神時要有一定的緊迫感，不能長時間出現地方與中央兩種政策的現象，以最優的效率推進政策地方化進程，確保自身共享交通政策的推行進度。

2.公平對待共享交通的價值

全國政協委員張震宇在2019年“兩會”上提案：“建議將共享單車定位為城市公共交通組成部分和準公共服務，通過設立一定的準入門檻和考核退出機制，引入有限適度的競爭，讓企業獲取合理利潤，實現政府、公眾、企業的三贏。”在共享交通蓬勃發展的新形勢下，共享交通沒有被當作城市交通體系完善發展的重點來看待，反而遭到城市內部公共交通主體的排斥，J縣部門領導應當看到共享交通對城市交通服務的改善，并肯定共享交通對城市多元出行和環境保護的重要意義。J縣在城市未來的發展規劃中不能對共享交通的發展視若無睹，要將它放在與城市其他公共交通主體同等地位來規劃和落實。

3.完善共享交通的共治機制

共享交通的管理必須建立在政府、企業和行業協會等多方參與的基礎上，政府依然是整個管理過程中不可缺少的角色，但要積極發揮企業主體和行業協會的監管作用，避免過量的監督責任造成的負擔。首先，政府部門必須組織常規會議和專題會議，明確安排共享交通管理工作，聚合執法力量，保證常規化管理的持續性，并建立“黑名單”制度，通過社會信用機制來約束企業運營和用戶行為。其次，加強運營企業的自我管理。在分享經濟領域，善于利用自我規制就是要求互聯網平臺企業發揮技術的優勢[20]。共享交通企業作為互聯網平臺的建設者，必須發揮技術優勢，動態監督從業者行為、設施運行狀況，實時監督違法行為和技術性問題，從而確保乘客出行安全。最后，積極發揮行業協會的監管作用，由行業協會制定行業服務標準和自律公約，加強對運營企業和從業人員的資格審查與行為規制。同時，行業協會要聘請第三方評價機構對共享交通各個運營企業進行績效評估，作為企業市場準入退出的衡量標準，并鼓勵公眾參與管理，完善以企業、政府、社會為基礎的共治機制。

(三)化解目標群體的矛盾

1.降低目標群體的矛盾

J縣共享交通受居民歡迎很大程度源于居民對公共交通的長期不滿。共享交通引入城市之前，居民出行選擇范圍有限，難以形成反對聲音，但潛在矛盾卻越來越激烈。要想化解群體間的矛盾，必須從兩個方面來治理：一方面規范公共交通的運營行為，嚴格按照J縣公共交通行業管理條例開展整治工作，要求統一著裝、合理定價、定期培訓，嚴肅懲處出租汽車不打表、隨意宰客，公共汽車服務不規范等行為，綜合提升城市公共交通的服務質量；另一方面，引導公共交通采用正當競爭手段，J縣公共交通呈現頻繁罷工的特征，試圖通過罷工、圍堵等不正當手段來維持自身交通出行的市場份額，但長期會影響城市居民的正常出行，客觀上加劇居民與公共交通的對立，必須采取政府干預手段，約束公共交通的競爭行為，降低違規行為發生率。政府在推進共享交通的過程中，可以適當給予財政補貼，降低城市公共交通的損失，給共享交通與公共交通的磨合留下緩沖期。

2.建立出行者的信用

共享經濟以互聯網為交易平臺，交易雙方可以簽訂電子契約，但由于信息不對稱，加之缺少監督主體維護， 契約誠信責任的履行存在很大不確定性。而誠實守信是共享經濟最核心、最本質的文化精神[21]。對于誠信建立，一方面政府要發揮交通誠信建設的主導作用，利用社會信用體系營造誠實守信的社會氛圍，并建立失信信息共享機制和“失信名單”，依據有關法律法規披露失信者，并制定懲處制度來規范契約雙方的行為，強化使用者履行契約責任。另一方面管理部門要加強對企業的監管，推動企業積極履行自身的監督責任，采用技術手段監督懲治違規使用者。如J縣松果公司通過APP軟件來監督用戶，如果出現違規亂停現象，就會對用戶軟件罰款，或短期內禁止該用戶使用松果軟件；一旦發現未滿16周歲未成年人使用成年人賬號騎行，將封禁該賬號，此賬號再無法使用松果電單車。

(四)改進環境因素

1.提升城市公共交通服務質量

服務質量決定消費數量，公共交通的吸引力離不開交通服務的支撐。一方面，公共交通服務質量越高、環境越好，越可以獲得更多乘客，共享交通對城市公共交通的沖擊力就會越小；另一方面，提升公共交通服務水平更有利于與共享交通合作，平衡城市過度的出行需求，提高城市出行暢通，進而形成交通主體互補的合作競爭模式。對J縣來說，應當加快城市公共交通服務質量的改善進程，積極推進硬件設施更新，提升乘車環境質量，以滿足城市居民不斷增加的交通服務需求。同時加強對公共交通行業環境的監督管理，避免由于產權不清晰導致空殼公司對車主利益的壓榨，維護正常市場運營環境。

2.加強一體化平臺建設

在“互聯網+”時代，城市公共交通必須緊跟智能技術，否則將面臨淘汰，一體化平臺建設成為提升公共交通競爭力的有效手段。以互聯網為基礎的一體化平臺可以實現對市場數據的掌控，并將數據轉化為生產要素，從而實現市場利潤最大化。互聯網平臺企業是一體化平臺建設的關鍵。首先，互聯網平臺企業應認識到公共交通與共享交通融合發展對城市綠色出行系統的重要性，積極提升互聯網平臺的承載水平，主動與公共交通運營主體合作，增強出租汽車等公共交通的技術便利獲得感。其次，互聯網平臺企業應當秉持中立原則，為共享交通與公共交通提供公平競爭的環境，避免采用低價營銷、排他性等不正當競爭行為搶占公共交通的市場份額，同時充分保障平臺數據安全，免除公共交通運營主體對互聯網平臺的數據安全隱憂，從而實現共享交通與公共交通的共生發展。

五、結語

J縣共享交通政策推行的現實困境在全國中小城市具有代表性。因此，中小城市需要從共享交通的政策、執行機構、目標群體和環境因素四個層面適當調整，與當地的交通發展現狀相匹配，從而降低推行過程中要素沖突的影響。