國土空間規劃體系下實用性村莊規劃編制模式研究*
——以崇左市保安村為例

龐國彧 王秋敏 童磊 PANG Guoyu, WANG Qiumin, TONG Lei

0 引言

進入21世紀以來，我國村莊建設運動大致經歷了新農村建設、美麗鄉村建設和鄉村振興三個階段[1]。然而在十多年的實踐中，實用性不強這一問題始終是村莊規劃的痛點，規劃難實施、落地效果差、村民不認可的主要原因在于：一是盲目粗糙地套用城市規劃的模式，長期將各層面的規劃方法、技術標準、成果形式等應用到村莊規劃中[2-4],形成價值觀念與思維模式等層面的慣性，制約了村莊規劃模式的自主創新[5]；二是規劃編制脫離村莊實際，規劃邏輯與村莊發展邏輯存在偏離，對鄉村社會文化、鄰里結構、土地結構、產權關系、發展利益訴求等存在漠視與淡化[3,6]；三是對村民的組織引導不夠充分，缺乏對村莊內生力量的培育與整合，普遍缺乏規劃參與或流于形式[3,7]。為提升村莊規劃的實用性，業界從內涵界定[8]、內容體系[3,9-10]、規劃策略[11-15]、法律制度[16-17]與空間營造[18-20]等多個層面進行了探索，形成了一系列共識。總體上看，實用性村莊規劃應符合好懂好用標準，規劃的關注重點、編制模式與組織實施機制都應向村莊實際與村民需求靠攏，加強規劃的可操作性和落地效果。

新時期國土空間規劃體系建立后，村莊規劃作為鄉村地區的詳細規劃被納入其中，其法定地位和規劃效力進一步得到強化，規劃的組織編制工作也進入了新的階段。這一背景下，村莊規劃如何編制才能體現出應有的實用性和法律效力，同時滿足習總書記關于“編制多規合一的實用性村莊規劃”的要求，是業界和學界探索的當務之急。

1 國土空間規劃體系下實用性村莊規劃的界定

1.1 國土空間規劃體系下村莊規劃的定位與任務

自然資源部對新時期村莊規劃的定位是：“村莊規劃是法定規劃，是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。”這一表述實質上是將村莊規劃的定位與控制性詳細規劃進行對標，并從兩個層面賦予了村莊規劃新的任務。

一方面，作為法定規劃，村莊規劃必須對國土空間開發保護和村莊各項建設活動進行權利和義務的界定。從實踐來看，針對普遍存在的“一戶多宅”、宅基地面積超標和違法占用永久基本農田等建設問題，規劃必須為村民、村集體和自然資源管理部門提供一種好用、管用的公共政策平臺和建設管理制度工具。

另一方面，作為國土空間規劃體系的一環，村莊規劃需要以鄉村振興為目標，密切銜接上位國土空間總體規劃、專項規劃與村莊布局，統籌村莊全域要素，將上位空間規劃中的“三區三線”、空間用途管制要求、重大基礎設施、要素配置、國土綜合整治、土地增減掛鉤、建設用地流量指標的挖掘與分配等內容進行銜接，協調好村莊產業發展與國土空間資源保護開發之間的關系，并向下傳導至下位的建設規劃和重點項目修建性詳細規劃當中。

1.2 國土空間規劃體系下村莊規劃的實用性內涵解構

從歷史演化和現實任務視角來看，隨著國土空間規劃體系的建立，村莊規劃的實用性內涵體現出“需求導向，全面覆蓋，強調規則和標準化”的特征。首先，村莊規劃歷來的重點是關注村莊的現實需求，尤其以解決近期的問題和建設項目需求來為村民謀劃未來的福祉，在這種價值導向下，村莊規劃講究“按需編制”，利于建設項目的落地和整治行動的實施。其次，國土空間規劃體系建立后，“山水林田湖草”統一生命體觀念逐步確立并融入鄉村振興范疇。這一語境下，村莊規劃中“村莊”之內涵由單一的居民點向由自然生態空間、農業生產空間和人居空間所構成的完整地理單元演變，實現全地域覆蓋和全要素統籌。同時，村莊規劃作為鄉村地區各項建設活動的法定依據，在規劃體系中的地位對等于城鎮控制性詳細規劃，這意味著對規則的規劃將進一步凸顯。此外，多規合一與建設規劃“一張圖”要求將村莊規劃納入“標準化”軌道，為了與上位規劃、同類規劃進行銜接，還需要有規范化的編制內容、標準化的表達方式和矢量化的存儲方法。

2 國土空間規劃體系下的實用性村莊規劃編制模式構建

結合前文對實用性內涵的解構，國土空間規劃體系下的實用性村莊規劃應具備“內容切實、成果好用、實施可行”的基本特征，并應呈現在其編制模式中。“內容切實”即規劃內容符合村莊的實際情況和需求；“成果好用”即規劃成果簡明扼要，不同的使用主體在使用規劃成果時都能獲得良好的用戶體驗；“實施可行”指的是規劃實施具備參與基礎和保障措施，能夠發揮管控與指導作用，經得起村民的驗收。

2.1 合乎現實需要的內容框架

從作用范圍和規劃效力兩個維度建構國土空間規劃體系下實用性村莊規劃的內容框架，形成矩陣化的規劃內容框架（圖1）：空間范圍維度關注規劃的作用載體，通過村域和自然村屯居民點兩個層面著力；規劃效力維度關注要素協調與規劃實施的方式，包括常態化的剛性控制、持續的發展引導和近期行動指南三個層面。

圖1 實用性村莊規劃的內容框架Fig.1 content framework of practical village planning

2.1.1 常態控制層

作為法定規劃，村莊規劃需要銜接上位國土空間總體規劃和專項規劃，以法定形式確立村域國土空間開發保護活動與用途管制的邊界和規則，界定村民建設活動的權利與義務。因此常態控制層的主要工作是三類空間用途管控、控制線劃定核實和對村莊建設活動的規范管控。村域層面，核實上位規劃劃定的生態紅線和永久基本農田保護紅線，對劃定不實和圖斑誤差提出修正反饋，對違法占用現象進行識別和糾正，并提出農業空間、生態空間的用途管控措施和治理措施，平衡保護與發展的關系；居民點層面則對標控制性詳細規劃，以鄉村建設規劃許可證的核發為落腳點，明確用地功能、邊界、指標、設施配套等要素的導控規則，取代以往對實體建設意向的指引，將管控規則和建設行為在空間中進行關聯，從而解決過去村莊規劃管控能力較弱的問題，同時將過去的居民點建設規劃移至下位并根據需要進行編制。

2.1.2 發展引導層

發展引導層反映了規劃對鄉村振興的響應和對村莊發展的引領，從全要素協調的角度，對村莊的社會經濟、產業發展、居民點空間布局和各類設施的安排進行綜合統籌和引導。需要注意的是，發展引導需要注重遠近結合，尤其以近期項目為驅動，提高規劃的可實施性和落地效果，無需面面俱到。

2.1.3 近期行動層

近期行動層應對的是近期需要集中力量解決的重大問題和發展需求，一方面，配合集體經營性建設用地入市、宅基地經營權流轉和“地券”“地票”制度的推行，開展土地綜合整治、“三清三拆”等集中行動盤活村莊閑置資源，為村集體和村民拓寬收入渠道；另一方面，開展人居環境改善、村容村貌美化、基礎設施建設等項目，同時優化村莊自治體系。

2.2 簡潔好用的規劃成果

規劃成果的實用源于對“用戶”需要的滿足主要體現在兩個層面：內容層面，規劃成果應簡明扼要，適當準確地表達規劃任務和意圖；使用層面，結合不同主體的使用目的、習慣和方式，創建有針對性的成果版本和使用界面。

2.2.1 成果體系架構

借鑒江蘇、福建、湖南、廣西等省（自治區）自機構改革以來出臺的村莊規劃導則（表1），新時期村莊規劃成果體系的優化主要有三個方向：一是根據不同受眾的使用需要和認知水平分別制作專業版成果和村民版成果，改善“用戶體驗”；二是精簡規劃成果內容，以必要的圖件、文本、附表和數據庫作為基本構成要件，其余內容可按需編制，做到簡明易懂、突出重點、好用實用，便于查閱和監督；三是強化國土空間的管控規則并與村規民約進行有機融合，便于村民認知和按規劃實施。

表1 各省（自治區）村莊規劃編制導則Tab.1 guidelines for the compilation of village planning in all provinces (autonomous regions)

結合實用性村莊規劃的內容框架，本文認為村莊規劃的核心成果仍有進一步簡化凝練的空間，聚焦到“一圖、一則、一表、一庫、一文本”，即村域綜合規劃圖、居民點導控圖則、近期項目表、規劃數據庫和規劃文本，分別對應全域與居民點兩個層面的導控指引、近期需求和項目安排、規劃的標準化編制要求和規劃的邏輯思路。

2.2.2 關鍵圖件分析

2.2.2.1 村域綜合規劃圖

村域綜合規劃圖是村莊規劃全要素內容在村域層面的圖面呈現。村莊雖小，但空間要素卻是多樣化的，包含山水林田湖草、人居空間、各類設施項目等完整的地理單元信息和經濟社會背景，在當前基于ArcGIS平臺進行矢量化圖斑編輯并錄入數據庫的技術條件下，村莊規劃的所有內容都應當以矢量數據形式在“一張圖”平臺中存儲。但由于系統的信息維度較多，很難在單一圖幅中全部表達，因此村域綜合規劃圖需要展現的應當是村域國土空間保護與開發利用的核心要素，包括三條控制線核實與優化、土地利用規劃、道路交通設施、基本公共服務設施和公用設施以及重要的生態修復、歷史保護和產業等項目。

2.2.2.2 居民點導控圖則

過去的村莊規劃對建設活動管控缺位，根源在于缺乏實用的政策性管理工具將管控規則與村莊空間進行整合。精美繪制的居民點建設規劃平面圖僅能表達建設意向，而管控規則過于專業和枯燥，難以與空間直接關聯。新一輪實用性村莊規劃將建設活動的管控錨定在管控規則的規劃和可視化表達上，借鑒控制性詳細規劃圖則的做法，制定各個自然村屯的建設導控圖則，劃定宅基用地、公用設施與公共設施用地、產業用地、歷史文化保護用地、景觀與綠化用地等6條控制線，明確各類用地的建設和管控要求于占用調整的轉換規則，并標注預留宅基地、公共設施等村莊建設項目及其規模。需要說明是，理想狀態下的居民點導控圖則應反映出住房的產權關系，明確騰退和清拆的范圍，以配合“一戶一宅”等政策的落地，但目前由于宅基地確權的配套政策尚不明朗，過早定性騰退房屋可能會激化基層矛盾。因此，村莊規劃應注重剛性與彈性結合，以村莊建設用地邊界管控為底線，分戶、騰退等具體事務的協商和決策由村莊內部治理機制來完成。

2.2.3 各主體使用界面

注重“用戶體驗”是規劃成果“好用”的體現。面對主管部門、村莊集體、村民個體等不同主體的使用需求，規劃成果應呈現出差異化的側重點和使用界面（表2）。首先，對主管部門而言，從事權的角度，為了建設“規劃一張圖”平臺，便于規劃許可審批和對三條控制線的監測，面向主管部門的界面應具有標準化、精準化和多維度信息化特征，以ArcGIS為平臺，統一用地分類、要素、作圖比例、表達方式和文件格式，使村莊規劃成果在縱向傳導和橫向銜接兩個方向都能無縫銜接。其次，針對村莊集體的發展訴求，成果界面應以近期建設需求為導向，重點突出產業、基礎設施、公共服務、旅游等項目，明確用地項目的選址、規模、建設計劃、投資預算等信息。此外，對村民而言，成果應強調規劃普及，重點結合項目示意圖讓村民讀懂規劃。同時，為規范村民自建住宅，管控規則還應轉化為通俗易懂的村規民約，嵌入空間和民俗，強化村民的認知與理解。

表2 不同主體對村莊規劃的使用需求及規劃響應策略Tab.2 application demands and planning response strategies of different subjects to village planning

2.3 全過程參與的實施機制

實用性村莊規劃在實施層面的可行性取決于村民的參與和支持程度，村民既是規劃的主體，又是規劃的服務對象，還是規劃實施的主要支撐力量。加之鄉村是典型的社區，村莊規劃需尊重村莊固有的社會結構和人際網絡，遵循社區規劃“上下結合”的原則，構建與規劃編制程序相對應的全過程參與模式，充分發揮村民的主體作用，最大限度地平衡并滿足其需求，引導村民理解規劃意圖，認可規劃方案并投入實施過程。具體到機制設計層面，在“調研—編制—決策—實施”的規劃全過程中嵌入“認知—評估—反饋—行動”參與機制[10]（圖2），同時，利用既有的“村民代表大會—村屯理事會”兩級議事機制進行協商和決策，確保村民對村莊規劃全程知情且擁有直接參與的機會；發揮鄉賢能人的帶頭和示范作用，營造“共謀、共建、共治、共享”的社會氛圍。

圖2 實用性村莊規劃的參與機制Fig.2 participation mechanism of practical village planning

3 保安村村莊規劃的實踐

3.1 基本概況

保安村位于崇左市中心城區南部，距中心城區僅6 km。保安村轄14個自然屯，戶籍總人口3 134人，近三分之一的村民在外打工。村域面積2 195 hm2，東部沿河地帶地形平坦，中部為山地，西部為低山緩坡，全村林多地少，耕地主要種植糖料蔗，村莊國土空間現狀如圖3所示。經村莊座談會和入戶訪談，保安村近期發展需求如表3所示。進一步梳理，保安村規劃實踐的重點任務主要有三：一是優化國土空間格局及其管控規則；二是優化村莊發展所需的要素配置；三是開展鄉村風貌提升與人居環境整治行動。

表3 保安村近期需求一覽表Tab.3 list of recent demand of Baoan Village

圖3 保安村綜合現狀圖Fig.3 comprehensive status of Baoan Village

3.2 重點規劃內容的實用性應對措施

結合前文所提出的編制模式，實證研究主要按照“規劃內容—成果轉化—行動組織”框架進行闡述，其中“一圖一則”等相關成果納入規劃內容框架，以便系統說明。

3.2.1 村域層面規劃

3.2.1.1 生態紅線與永久基本農田保護紅線核實

落實底線管控是國土空間規劃體系下村莊規劃的首要任務。村莊規劃以第三次全國國土調查（下稱“三調”）為數據基礎，但“三調”數據僅能反映用地類型，并不體現各類控制線；而由上位市縣、鄉鎮兩級國土空間總體規劃劃定的生態紅線與永久基本農田保護紅線普遍存在精度誤差、劃定不實等問題，與實際情況脫節并出現大量圖斑，不利于管控措施的落實，因此需要在詳細規劃層面對其進行核實，并提出恢復、調整與補劃的反饋。經核實，保安村生態紅線與其他用地并無沖突，可直接落位。永久基本農田規模（413.79 hm2）由于同原土地利用總體規劃目標（523.47 hm2）出入較大，并存在圖斑沖突，需要進行調整和恢復（表4），并在有條件的區域補劃。

表4 保安村基本農田沖突圖斑調整措施Tab.4 adjustment measures for conflict pattern of basic farmland in Baoan Village

3.2.1.2 村域空間用途管控規則

保安村擁有豐厚的綠色資源，但要將“綠水青山”轉化為“金山銀山”，關鍵在于通過確立合理的空間用途管控規則來協調村域國土空間保護與開發的關系。保安村村域空間用途管控的主要措施是落實上位規劃的管控要求，同時提出正向用途引導和負面清單。其中正向用途引導側重從發展的視角提出國土空間優化利用途徑，體現鄉村振興的引領作用；負面清單設置則是基于法律法規的框架，以國土空間資源的嚴格管控為底線，體現空間規劃的剛性約束（表5）。

表5 保安村村域空間用途管控要求Tab.5 security village space use control requirements

3.2.1.3 全域要素配置優化

保安村要素配置主要以村莊發展需求為導向，規劃按照“底線管控—用途分區—項目策劃—空間落位”思路，統籌控制線、建設項目和用地之間的關系，平衡村集體與個體、各個居民點之間的利益訴求，構建“空間布局—矢量數據”相互對應的項目庫，落實重點產業項目、機耕道、自然屯道路、污水處理設施、環衛設施、文體設施和歷史文化保護單位等，最終呈現為村莊綜合規劃圖（圖4）。

圖4 保安村綜合規劃圖Fig.4 comprehensive plan of Baoan Village

3.2.2 自然屯居民點層面規劃

結合前文論述，保安村居民點規劃有三項主要內容：一是梳理各項可騰退的存量用地潛力，優先用于新增分戶和公共項目建設；二是提出用地項目的布局與規模，主要包括新增宅基地、產業設施、新建道路、村莊公用設施、公共服務設施，以及部分旅游接待設施；三是明確建設活動的控制規則，劃定永久基本農田、宅基用地、產業用地、公共服務設施用地、歷史文化遺存用地、景觀與綠化用地6條控制線，明確各類用地的建設和管控總要求與彈性調整轉換規則（例如占一補一、不占農田、允許設置部分彈性邊界），將其并反映到居民點建設導控圖則中（圖5），以導控圖則指導村集體和村民進行項目建設，并作為主管部門開展鄉村規劃建設管理工作與核發行政許可的主要依據。

圖5 保安村叫豆屯導控圖Fig.5 directed graph of Jiaodou, Baoan Village

3.2.3 面向村民的通俗化成果界面

實用性村莊規劃的成果特征之一是要具備面向村民的使用界面。保安村規劃對成果文本進行了圖、文、口號三者并茂的通俗化轉譯：一方面，用規劃示意圖（圖6）替代以往精美的規劃總平面圖，以淺顯易懂的標注、圖案示意、卡通手繪等方式表達重要的項目和管控措施；另一方面，借鑒基層工作習慣用宣傳口號的做法，將復雜且專業的建設管控規則轉化為簡單易懂、朗朗上口的村規民約三字經（圖7），以強化村民對規劃成果的認知，促使其形成對村莊未來圖景和建設管控規則更深刻的理解。

圖6 叫豆屯規劃示意圖Fig.6 schematic plan of Jiaodou, Baoan Village

圖7 保安村村規民約三字經Fig.7 village rules and people about three character classics of Baoan village

3.2.4 近期實施行動組織

保安村近期的重點任務是實施“三清三拆”、綜合整治和人居環境提升。為達到更好的規劃落地效果，實施行動采取了“三步走”戰術：首先，行動方案層面，明確將“三清三拆”和人居環境提升行動納入規劃，同時梳理市區兩級政府的鄉村評比活動，制定“村莊整治—評比獲獎—提升環境—打造典型—優化自治”的持續性行動路線；其次，動員層面，充分利用村、屯兩級議事機制，在調研、征求意見、方案公示、決策環節滾動開展規劃普及，重點宣傳以獎代補、復墾復耕和建設用地增減掛鉤政策，以實際利益調動村民的積極性；最后在實施層面，采取“政府投物料、村莊投勞動”“鄉賢能人帶頭、村民分組參與、規劃師駐點指導”的實施模式，根據村民的能力水平，分組安排整治工作。經過村莊清理整治和環境提升行動，實現了鄉村人居環境優化、鄉村收入渠以擴展、村民自我認同意識強化、參與能力和意愿顯著提升的良性循環。

4 結語

實用性是村莊規劃的生命力所在。國土空間規劃體系中，村莊規劃的定位是鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可以及進行各項建設等的法定依據，承擔著鄉村底線管控、發展引導、建設規則制定三位一體的規劃任務，這一轉變為村莊規劃的實用性注入了新的內涵，體現出“需求導向、全面覆蓋、強調規則和標準化”的內在特點，既要符合法定規劃“應編盡編”的精神，也應兼顧實用性規劃“按需編制”的需要。在此基礎上，本文將實用性村莊規劃的特征歸納為“內容切實、成果好用、實施可行”，從內容框架、成果體系、組織機制等方面構建其編制模式，以崇左市保安村村莊規劃為實證，對規劃實踐中的底線核實、空間用途管控、全域要素配置、居民點建設導控、面向村民的成果轉化以及近期行動實施組織等重點措施進行闡述和說明，以期為未來村莊規劃的全面鋪開提供參考和借鑒。然而，我國地域遼闊，村莊類型多樣，發展水平不一而足，實用性村莊規劃的編制模式并非一成不變，加之國家對宅基地確權的相關政策尚未明朗，因此未來的村莊規劃還需持續的優化和調整，以及更多的實踐支撐。

圖表來源：

圖1-7：作者繪制

表1-5：作者繪制