新中國成立后中國城市發展方式的歷史演變：基于經濟發展高速度與高質量的視角*

邱 爽 吳元君 QIU Shuang, WU Yuanjun

0 引言

城市化進入下半場，城市發展方式從外延擴張向內涵提升轉型已成為政策制定者和學界的共識。“轉型”是就研究對象所處狀態的轉換而言的，考察中國城市發展方式的演變并且理清演變背后的邏輯可以更好地認識當下城市發展方式轉型的特征與意義。基于歷史演變的視角，新中國建立后中國城市并非一直處于外延擴張的狀態，而是在時間維度上大致經歷了“被動緊縮—外延擴張—內涵提升”的歷史過程，其演變的過程是隨著整體宏觀經濟發展戰略階段的變化進行調整的。具體來看，中國城市發展的被動收縮時期對應了計劃經濟時期謀取重工業高速度發展的趕超經濟發展戰略階段；隨后的城市外延擴張時期則是受到改革開放和土地使用制度改革的影響，而近年來被廣泛熱議的城市發展方式的內涵提升轉型則是中國特色社會主義新時代高質量經濟發展戰略階段的要求[1]。

本文嘗試從高速度與高質量的經濟戰略目標導向視角入手，解釋新中國成立后中國城市發展方式的內在演變邏輯。新中國成立后，在經濟體制上采用計劃經濟制度，同時，實行趕超式經濟發展戰略，其戰略目標在于追求重工業的高速度發展。該戰略下大量人口從事農業生產，農村人口不能自由流入城市；同時，盡量縮減城市中的公共支出，為重工業的發展節約資源。由此，該時期中國城市發展表現為被動收縮的特點。改革開放以后，隨著外商投資對于土地要素的需求以及隨后的一系列有關土地使用制度的改革，城市國有土地轉變為政府推動區域經濟增長過程中所能支配的重要經濟要素，中國城市因此迅速外延擴張。這一歷史時期，城市的高速度增長替代重工業高速度發展成為重要經濟戰略著眼點。與前兩個時期強調“高速度”不同，中國特色社會主義新時代對經濟發展的質量提出了更高的要求，依靠土地財政和土地金融等手段進行城市外延擴張造成了一系列經濟社會問題，城市發展向內涵提升的方式進行轉型成為城市發展工作的重點。本文由此得出結論，中國城市發展方式具有明顯的階段性特征。經濟戰略在高速度和高質量二者之間的選擇是解釋新中國成立70多年來中國城市發展方式轉變的主要脈絡和邏輯線索[2]。

1 計劃經濟、重工業高速度發展與城市被動緊縮

1.1 計劃經濟時期的高速度發展戰略

經過新中國成立后的國民經濟恢復和初步發展時期（1949—1952），中國在隨后的第一個五年計劃期間（1953—1957）開始參照蘇聯的發展經驗，采用了趕超式經濟發展戰略以實現重工業發展的高速度。由于重工業主要是資金密集型產業，其高速度發展的實現依賴于大量的資本投入，資本積累的能力成為其成功與否的決定因素。對于剛結束戰亂、經濟結構主要以小農經濟為主且經濟發展水平相對低下的新生共和國而言，優先發展重工業的經濟發展模式并不符合國家整體資源稟賦的比較優勢。為達成重工業高速度發展的目標，只能從政策上通過扭曲產品和要素的相對價格，并通過行政計劃配置資源的方式將資源導入重工業發展部門，從而完成資本積累過程。通過“工農價格剪刀差”等方式，使農業部門對工業部門進行補貼成為計劃經濟時期必要的政策選擇之一[3-4]。為了順利實施“工農價格剪刀差”，趕超戰略不允許農村人口向城市自由流動（戶籍制度），這樣才能保證產出更多農產品，從而獲得更多的工業部門利潤；同時，這也有助于減少城市工業部門供養農村人口的負擔。在城市內部，政府也極力縮減投資（如壓低城市工人工資、避免城市基建支出等），以積累更多的工業產出并將其作為資本用于工業再投資。人口流動的限制以及城市內公共支出的縮減是該時期的中國城市發展處于收縮狀態的重要原因。

1.2 中國城市的被動緊縮

由于當時缺乏土地財政制度，城市的發展會消耗而不是增加原始積累，造成為了實現重工業的高速度發展，只能犧牲城市增長速度的現象。

更多的城市數量和城市人口會消耗更多的公共支出，也意味著從事農業生產的人口的減少，這是不利于重工業高速度發展目標的。同時，由于城市中土地有償使用制度的缺失，城市發展本身并不能產生財政收入，只會增加相應的財政支出，這就造成城市外延擴張與現實經濟條件之間的矛盾一直存在。在整個計劃經濟時期，城市建設一直都被看作是國家工業化的“成本”與“開支”，也是國家為了保證工業資本積累以實現趕超戰略而進行的“開源節流”的重要對象[5]。整體上來看，計劃經濟時期，中國城市始終表現出較明顯的緊縮特征，城市化率長期大幅度落后于工業化率，且一直保持較低的增長率水平（圖1）。而這種城市緊縮現象是當時的經濟發展戰略與土地制度所內生的，故本文將其稱為“被動緊縮”。

圖1 城市化率和工業化率的變化Fig.1 changes in urbanization and industrialization rates

2 改革開放、城市高速度增長與外延擴張

與計劃經濟時期不同，改革開放以后，中國經濟發展戰略不再一味追求重工業的發展速度，開始強調市場經濟的高速度增長（圖2），繼而影響了城市發展的方式。民營和外資企業資本對城市土地的需求使得城市建設成為政府公共財政收入的來源，而不再是計劃經濟時期的“開支”與“成本”。1987年底，深圳特區出現全國第一宗城市建設用地使用權拍賣，標志著土地有償使用制度的出現。隨后一系列的法律法規的調整對中國城市土地使用權流轉進行了正式確認和許可。城市空間替代重工業成為宏觀經濟戰略謀求高速度發展的抓手。

圖2 外商投資項目數量和外商投資額度變化Fig.2 changes in the number of foreign investment projects and the amount of foreign investment

2.1 1987—2008年城市穩步擴張時期

深圳率先實行的土地拍賣制度實際上是對香港“土地批租制”的效仿。1987年9月，深圳市通過協議和公開招標的方式，分別出讓了兩宗城市用地；緊接著同年12月1日，由國家土地局和國家法制辦組織，深圳市以拍賣的方式以525萬元的價格向深圳經濟特區房地產公司出讓了一幅面積為8 588 m2的用地，標志著中國城市土地有償使用現象的出現[6]。這意味著“土地不得轉讓”的規定事實上成為了歷史；而從財務的觀點來看，深圳市通過出讓這三宗用地共獲得土地出讓收入2 336.88萬元，較高的土地出讓收益使得城市建設可以通過城市自身土地出讓進行融資[6]。之后一系列有關土地使用的法律法規的改變對該事實進行了確認，打通了土地有償使用在法律上的障礙（圖3）。

圖3 土地出讓面積和出讓收益變化Fig.3 change of land transfer area and transfer income

隨著國民經濟的飛速增長，土地價格也“水漲船高”，土地有償使用逐漸成為中國地方政府進行城市建設最重要的資本來源，為中國城市的外延擴張提供了充足動力[7-8]。“以地生財，以財養地”，即從土地出讓中獲得城市建設擴張所需的資本，城市建設又可以幫助政府出讓數量更多、價格更高的土地，這種方式成為中國特色的城市建設投融資模式[9]。2008年全國土地出讓收入高達10 259億元，而當年的全國財政收入為23 975億元，前者占后者的43%；而1995年①全國土地出讓收入僅為420億元，同期的財政收入為6 242.2億元，前者僅占后者的6.7%②。可以看出，對政府公共財政收入而言，土地財政的重要性日益增加。土地財政擴張意味著與計劃經濟時期城市建設受到限制不同，該時期的中國城市開始出現較快發展的勢頭。從城市化率數據上來看，中國城市常住人口的城市化率由1987年的25.32%提高到2008年的45.68%；從與城市建設密切相關的房地產投資數據來看，房地產投資額從1987年的149.9億元上漲到2008年的31 203.2億元，增長了208倍；而從更直觀的建成區面積來看，在土地財政的促進下，中國城市建成區面積的較快增長反映了城市土地空間擴張速度的加快。1987年全國城市建成區土地面積為10 969 m2，2008年為37 096 m2，增長了35倍（圖4）。

圖4 建成區面積和城市人口數量變化Fig.4 changes of built-up area and urban population

2.2 2008—2013年城市全面擴張時期

2008年爆發的全球金融危機對中國經濟造成了巨大沖擊，中國政府為應對這場危機所采取的經濟刺激計劃在諸多領域產生了深遠的影響，同時也深刻影響了中國城市的發展情況。2008年9月，以美國房地產信貸市場為源頭，全球金融風暴正式爆發。為應對該金融危機帶來的經濟增長失速、外貿出口劇烈下降以及農民工失業返鄉等社會經濟問題，中國政府推出四萬億投資計劃以刺激經濟。四萬億投資計劃主要依靠四大國有銀行和13家股份制銀行，以行政手段直接擴張信貸。四萬億投資計劃的具體內容強調對基礎設施的大規模投入，加速了“以地生財，以財養地”的中國城市化投融資模式的循環，為地方政府進行城市外延擴張提供了更大的激勵和動力。

四萬億投資計劃所導致的有關長期經濟增長的負面經濟效應飽受質疑[10]，經過地方政府的層層加碼，實際投資額遠超過四萬億的預期值[11]。這些投資的資本來源主要通過土地出讓和土地抵押融資貸款兩種方式。相比土地出讓收入，土地抵押貸款所獲得的融資規模更龐大。2015年末，全國84個重點城市土地貸款金額達到11.33萬億元，抵押面積49.08萬公頃，是2015年全國土地出讓成交價款的3.6倍③。從融資的用途來看，這些資金主要用于新城的開發建設。2008年以后，各地方政府進行了大規模的新城開發，新城規劃面積和規劃人口以及地方債務迅速上漲，我國77.8%的新城面積和71.8%的新城人口是在2008年及以后規劃設立的[12]。而這些新城建設普遍存在“空城”“鬼城”“睡城”等集約度不足的問題[13-15]。地方政府土地收入偏高，但由于沒有產業集聚，預算內稅收收入較少。2008年后，城市土地出讓收入與財政稅收收入的比值（租稅結構）快速上升，這反映了城市發展外延擴張勢頭的上升（圖5）。

圖5 全國土地出讓收入、稅收收入與租稅結構變化Fig.5 land transfer income, tax revenue and tax structure changes in China

3 經濟高質量發展與城市內涵提升

3.1 宏觀經濟增長戰略轉變與城市化政策的新要求

2015年12月18 —21 日，中央經濟工作會議明確提出了未來中國宏觀經濟中的“三去一降一補”任務，即去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。“去產能”主要是指去除工業企業特別是鋼鐵、水泥等高能耗、高排放的企業產能。而鋼鐵、水泥等行業恰恰是與城市建設密切相關的行業種類，其產能過剩與過快地推進土地城市化和城市擴張有理論和經驗證據上的較強相關性[16]。可以認為，城市的內涵提升轉型是宏觀經濟戰略所要求的“去產能”的題中之義。

與強調宏觀經濟的高質量發展相對應，有關城市化工作的頂層設計與部署更加直接地表明了城市發展內涵提升轉型的必要性。2013年召開的中央城鎮化工作會議提出要“提高城鎮化發展質量”，會議的主要內容第二條明確要求“提高城鎮建設用地利用效率”與“用地的集約化程度”，對城市建設開發用地要“嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率”，同時明確指出“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”[17]。2015年12月召開的中央城市工作會議強調了城市發展是一個自然的歷史過程，有其自身的內在發展規律，城市建設工作“必須認識、尊重、順應城市發展規律”。會議再次明確指出城市需要堅持集約發展，樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變”[18]。自2008年開始的城市全面擴張時期在2013年后隨著經濟發展戰略從高速度向高質量轉型基本宣告結束。2013年以后開建的新城數量急劇減少[12]，與此同時，地方政府對于土地財政所產生的地租收入的依賴程度在2013年后顯著下降。從圖5可以看到，地方政府財政收入結構中，賣地收入與一般預算收入的比值在2013年出現了大幅下降，這表明同樣的賣地收入所能產生的后續稅收收入增加，土地使用的集約性開始提高。但2015年以后，租稅結構下行的趨勢在一定程度上被改變，城市發展方式的集約化轉型面臨挑戰。

3.2 城市發展內涵提升轉型實踐

作為對上述經濟工作和城市化工作的會議精神的具體落實，近年來中國城市發展已經出現了內涵提升轉型的新的政策和現象。在政策層面，通過劃定城市開發邊界以及開展“多規合一”等具體政策，進一步對中國城市空間的向外擴張進行規制[19-20]。從城市發展現象來看，與全國整體的城市化率和經濟增長逐年態勢不同，中國較多城市出現了城市人口和城市經濟指標的下降以及城市公共空間的衰落。這對于習慣了城市不斷外延擴張的中國是一個新的現象。這也表明單純依靠遏制城市空間外延擴張規模的方式還不足以保證城市發展的內涵提升，中國城市發展方式的轉型面臨更多新的挑戰[21]。

城市發展政策層面，劃定城市開發邊界和開展“多規合一”試點工作可以被認為是直接針對城市外延擴張問題所進行的政策應對[22]。2014年7月，住建部連同國土部開展劃定城市開發邊界的試點工作，首批確定了全國14個城市作為試點城市。2014年國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。劃定城市開發邊界以及“多規合一”都是限定城市建設用地擴張規模的政策手段，二者都聚焦于從宏觀尺度重新梳理城市建設用地與非建設用地的關系。而在城市建設用地內部，近年來城市發展的思路和方向也在朝內涵提升的方向進行調整，其中比較有代表性的是減量規劃和存量規劃的興起。

4 結論

本文嘗試從高速度與高質量的經濟戰略目標導向視角入手，為新中國成立后中國城市發展方式的演變提供了一個比較全面的解釋框架。本文所做的研究工作表明，經濟發展中的高速度戰略在重工業和城市空間二者之間的目標切換以及高速度與高質量二者之間的戰略轉型是理解中國城市發展方式的內在邏輯。

具體來看，新中國建立后，為迅速擺脫積貧積弱的農業國地位、實現國民經濟的增長，國民經濟實行了重工業高速度發展的“趕超戰略”。在整個計劃經濟時期，城市發展對于中國而言意味著更多的負擔和剩余的耗散，導致了中國的城市發展受到政府的明顯抑制，呈現出“被動緊縮”的狀態。重工業高速度發展戰略目標下，城市被動緊縮的原因在于當時城市無法為自身的發展融資，更不用說為政府創造增量的資本剩余。改革開放以后，隨著城市建設用地使用制度的改革，城市發展擺脫了“消費性”的標簽，開始能夠為自身的擴張融資，甚至為地方政府創造出新增的收益。城市空間替代了重工業成為高速度發展戰略瞄準的目標和抓手，中國城市由此進入外延擴張時期。為應對2008年金融危機給經濟增長和就業造成的巨大的下行壓力，中央政府推出了包含大規模基礎設施建設等內容在內的刺激計劃，中國城市2008年后進入了快速全面的擴張時期。可以說，中國城市的發展一旦打通了自我融資的通道，其角色就從“消費性”的政府負擔轉變成了“生產性”的政府收益來源。“四萬億投資計劃”在成功穩定住中國宏觀經濟增長和就業率的同時，也帶來了一系列的經濟社會問題。在經濟高質量發展的戰略指引下，城市化工作的重心需要再次調整。2013年后中央和國務院召開的城市工作會議將城市發展的內涵提升轉型作為下一階段中國城市化工作的重要內容之一。通過劃定城市開發邊界、多規合一等自上而下的城市發展政策的執行，城市發展的外延擴張趨勢得到了一定程度的抑制。但2015年之后，隨著土地出讓收入的快速增長，中國地方政府的租稅結構又開始逐漸改變，這反映出地方政府仍然較依賴擴張型的城市發展模式。要真正實現并鞏固中國城市發展方式的轉型，還需要在城市建設相關管控政策、地方政府官員激勵機制以及央地財政收入分配制度等方面進行深化改革。

圖片來源：

圖1-2、4: 作者根據國家統計局《新中國六十五年統計資料匯編》和國家統計局網站相關數據繪制

圖3: 作者根據《中國國土資源年鑒》和國家統計局網站相關數據繪制

圖5: 作者繪制；土地出讓收入來源于《中國國土資源統計年鑒》和國家統計局網站相關數據，稅收收入來源于《新中國六十五年統計資料匯編》和國家統計局網站相關數據。

注釋：

① 官方公布的土地出讓數據最早可以查閱到1995年，來源于國家統計局.1996年中國土地年鑒[R].北京: 國家統計局, 1996: 25-28.

② 財政收入數據來源于財政部公布的統計數據。

③ 詳見國土資源部.2015年中國國土資源公報[R].北京: 國土資源部, 2016: 15-16.