學術邏輯與行政激勵：中國大學的雙軌治理機制

王務均 王洪才

摘要： 中國大學治理研究常在西方大學制度移植和學術話語體系中進行，缺乏將其置于中國政治經濟背景與治理環境的考察。中國大學治理不是孤立的組織現象，它既受制于西方學術自治邏輯（學術軌道），也受制于我國政治行政傳統（行政軌道），但雙重軌道源自不同的觀念基礎與支配邏輯，必然存在組織沖突和運行緊張等問題。費孝通“雙軌政治”分析范式概括了中國社會的制度傳統與治理經驗，但具有非正式治理特征，而組織分析視角善于解釋高校組織現象、結構特征及其行動意義，其分析概念契合現代大學制度的法定性和正式性要求，綜合兩者可構成中國大學“雙軌治理”分析框架。H大學的個案跟蹤研究證實，大學雙軌治理機制既能強化學術自治空間，又能釋放行政激勵功能，實現大學行政管理與學術專業決策的相對分離和協調統一。

關鍵詞：“雙軌治理”;學術自治;行政激勵;學術委員會;組織分析

中圖分類號：G640? ?文獻標識碼：A ? ? 文章編號：1672-0717（2022）02-0028-09

一、提出問題：高校學術委員會為何被邊緣化？

我們知道，自從《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010～2020）》頒布以來，特別是《高等學校章程制定暫行辦法》及《高等學校學術委員會規程》（下稱《規程》）等系列政策文件實施以來，我國高校內部治理結構逐步得到完善，以“學術委員會”為載體的學術治理體系被各界賦予了極高的期待，被評價為“促進學術權力從‘依附走向‘獨立”“推進和完善現代大學制度建設的重要舉措”，“必將在未來高校法治建設中大放異彩”^[1-3]。從大學制度史上看，學術委員會（歐美國家也稱“評議會”）是隨著西方現代大學制度發展逐步建立起來的，是現代大學學術治理的核心機制。正如別敦榮教授指出的，“在歐美國家大學辦學中，學術委員會發揮著特別重要的作用。如果沒有學術委員會，大學就會停擺，大學的行政管理就沒有方向”^[4]。當前我國高校按照《規程》要求，普遍建立起學術委員會（包括其分設機構）并已運行數年，但這一集中體現現代大學學術本位精神與自治邏輯的制度設施，在我國高校并未實現相應的制度期待。在很多大學，學術委員會僅具象征意義，面臨被虛置或被邊緣化的尷尬，其運行空間受到擠壓，學術治理作用也鮮有實質性的彰顯^[5-7]。一般來說，一個國家的大學治理并非孤立的組織現象，它既受制于國家政治經濟傳統及其治理邏輯，也受制于大學專業化特征和學術自治觀念。由此，我們不禁要問，為什么作為西方現代大學制度核心的學術委員會機制在我國高校會失靈？中國大學治理內涵中除了承接西方大學制度的移植外，有何“本土化”的特征？我們要如何發掘中國政治文化與行政實踐來改進當代中國大學的治理，使我國高校既能傳承西方大學的學術自治精神，又能恰當地接續“中國之治”的經驗邏輯^[8]，形成中國大學“雙軌治理”結構與機制？

二、“雙軌治理”：一個分析框架

（一）中國傳統社會的“雙軌政治”

20世紀40年代，費孝通先生在《鄉土重建》《皇權與紳權》等著述中，以“雙軌政治”為分析概念探討了中國傳統社會存在“皇權專制”與“鄉村自治”的雙軌結構及其權力運行機制。費孝通指出，中國傳統政治有著中央集權和地方自治的兩層，朝廷政令及所遣的官員到縣衙為止，此為“自上而下”的軌道;在地方上，另有一套與之平行的以士紳為主體的自治軌道，這是“自下而上”的軌道。當中央政令與人民接觸時，就在縣差和鄉約的特殊機構中，轉入了自下而上的自治（非正式）軌道^{[9]（P36-38）}。費先生特別強調，“政治絕不能只在自上而下的單軌上運行。一個健全的、能持久的政治必須是上通下達、來往自如的雙軌形式”^[9]（P45）。“雙軌政治”分析從事實層面概括了中國傳統社會的政治結構和運行規律，對理解我國制度傳統及其歷史經驗有著重要解釋作用：一是揭示了中國國家治理彈性及其穩定性的制度根源，解釋了中華帝國為何在超過兩千年的漫長歷史中，總體上保持了大一統格局的長期延續和傳統社會秩序的相對穩定性^[10];二是改變了“東方專制主義”^①等研究傳統，強調中國傳統社會具備一定的自治慣習和互助空間，滿足現代政治學及社會學意義上“治理”出現的條件^[11];三是解析了傳統中國“政令發動”與“鄉村完成”的軌道轉換機制，并提出防止統治權被濫用的抵制策略和迂回路線。作為本土化的經典概念與分析范式，“雙軌政治”得到學術界的持續關注和討論。比如，袁方證明，在“天高皇帝遠”的傳統社會，皇權“有為”及“無為”的看法并非相互對立^[12]。徐勇認為，傳統中國存在國家整體層次的“大一統”與城鄉之間非均衡的政治控制，國家（城市）與鄉村社會是二元隔離的^[13]。溫鐵軍總結，鄉土中國素有“皇權不下縣”的傳統，國家政權最低管理到縣一級，縣以下的農村長期維持著“鄉村自治”^[14]。黃宗智提出，在傳統中國皇權專制程度雖然很高，但皇權向基層滲透和延伸的程度有限，故而形成“集權的簡約治理”^[15]。

（二）“雙軌制”及其當代應用

近年來，學界有關“雙軌政治”的接續研究已轉入對當代中國的治理借鑒和拓展，延伸出“雙軌制”“雙軌治理”等新概念和新模式。例如，在對當代中國村治研究中，“雙軌制”得到了普遍傳承和應用。鄭衛東建議組建“村建理事會”，完善鄉村“雙軌政治”^[16];趙曉峰提出發展鄉村社會組織，重構“新雙軌政治”^[17];謝小芹基于“第一書記”的田野調查，提出國家治理和基層治理的“雙軌治貧”格局^[18]。無獨有偶，“雙軌制”思路及其行政分權路徑也是推動我國漸進式經濟改革的一個基本特征^[19]。如吳敬璉先生指出，在大體維持國有經濟現有體制的條件下，容許私有經濟的發展和引入部分市場機制，使中國出現了命令（計劃）經濟和市場經濟“雙軌并存”的狀態^[20]。換言之，正是基于“價格雙軌制”“產權雙軌制”等體制改革和激勵設計，中國經濟才有可能出現40多年的持續增長與治理成就。周黎安指出，中國“官場+市場”的雙層競爭模式不僅驅動了經濟高速增長，而且內生出一個合適的激勵體系，使得地方政府與官員愿意提供良好的制度、政策和硬件環境，愿意讓渡手里掌握的各種關鍵性資源支持市場和民營企業發展^[21]。另外，政府官員在政治關系網絡中所處的位置，塑造了他們的政治訴求與激勵方向，從而形成地方最優經濟策略，導致不同地區經濟發展績效的差異^[22]。綜合以上，“雙軌政治”相關分析不僅對當代中國經濟改革和政府治理有重要借鑒作用，還內塑了契合我國集權傳統與體制結構的特殊治理經驗——政治（行政）激勵機制，即在中央持續向地方政府及社會組織分權的實踐中釋放強大的激勵功能。

（三）中國大學“雙軌治理”分析框架

在高教領域，“雙軌治理”研究也早已有之^①，但現有文獻未涉及討論高校內部治理的雙軌結構及其權力運行問題。而筆者認為，“雙軌治理”分析正是研究我國大學制度中如何統合“西方模板”與“中國之治”的有效視角，且中國大學制度中確實存在自上而下的“行政管理”和自下而上的“學術治理”的雙重機制，前者為大學行政人員與行政機構組成的行政權力系統，后者是由高校學術人員和學術組織構成的學術權力系統。眾所周知，今日中國大學的制度范式和治理觀念是對西方大學制度的移植。自有清之末，我國高等教育加速現代化轉型之后，又經歷民國及新中國成立以來的多次改革，但以西方大學制度為“模板”的中國高等教育格局并未改變，其本質特征體現為對學術自由觀念和教授治校制度的遵從與向往，本文將之概括為“學術自治”邏輯。同時，如果說中國大學絕無我國傳統制度和文化的遺存，則又是完全不成立的話題。如梅貽琦先生所言，“今日之中國大學，溯其源流，實自西洋移植而來，顧制度為一事，而精神又為一事”^[23]。換言之，大學制度移植的合理性并不意味著大學文化也可以照搬，大學文化源于民族精神與性格的歷史積淀，而一國的民族精神是無法模仿和移植的。在這一點上，國際著名比較教育學者露絲·海霍也持相同觀點，“中國大學模式首先應該建立在對中國傳統文化優秀遺產繼承的基礎上，因為中國大學在歷史上有許多成功的經驗值得汲取”^[24]。再者，中國大學制度中的等級觀念、單位意識以及向上負責制等均可視為中國集權傳統與其治理邏輯的歷史延續。從這一角度，中國大學的“集中管理”也是特定政治經濟背景和行政授權機制塑造的。但在現代意義的“治理”語境下，大學管理的組織形態、支配方式與制度安排等均應根據新時代的社會關切而發生轉變，即大學管理也要熟練運用各類組織資源和治理工具，將大學學術發展以及成員利益與大學目標統一起來，提升大學治理績效，即為“行政激勵”邏輯。

從學理角度，“雙軌政治”是費孝通先生針對傳統社會結構及其運行規律的事實性歸納和反思，其目的不在歷史考證研究和學術理論建構，而在探尋鄉土中國的治理淵源，并希望在一定程度上重建“鄉村自治”這一軌道^[25]。由此“雙軌政治”分析雖然具有充足的歷史合理性，但具有明顯的非正式治理特征。例如，防止皇權被濫用的機制并不是常常有效的，在歷史上統治權極容易突破“無為”的藩籬侵入鄉村社會，淤塞“自下而上”的軌道，導致基層行政的僵化;鄉村自治機構雖為實有組織，但不具備法定意義和制度形態上的正式性，缺乏制度化的正式協調和理性手段。因此，借鑒“雙軌政治”分析范式來研究當代中國大學治理，一方面承襲了中國國家治理的制度傳統與文化背景，另一方面也應根據現代大學制度的法定性和正式性要求，賦予其全新的概念內涵與治理關系，以增強大學“雙軌治理”的組織穩定性和決策效果。正如周雪光指出的，組織分析視角在研究組織現象（高校也是組織）、結構特征及其行動機制與行為意義等方面有著顯著的契合優勢^[26]，其分析概念和解釋機制也廣受關注和重視。本文旨在綜合“雙軌治理”傳統與“組織分析”優勢，建構中國大學“雙軌治理”分析框架。

1.大學具備“雙軌治理”的組織基礎。一方面，高校“校—院—系”三級組織構成“自上而下”的行政管理軌道。在此軌道上，大學行政權力主要承接政府與社會賦予的高等教育職能，對外履行教育公共責任爭取辦學資源，對內進行大學管理維系大學運轉，激勵大學成員采取與大學目標一致的行動。因此，高校“行政之軌”的支配邏輯在于通過“授權和激勵”提升大學管理績效，可名之為“行政軌道”。另一方面，高校“系（科）學術例會—院（部）教授會—校學術委員會”等學術組織體系可視為“自下而上”的學術治理軌道。在這一軌道，大學是“底部沉重”的學術研究和教學共同體，系科分化以及知識專用性等組織特征，要求學術機構擁有相對寬松和自由的學術權力（利）空間。因此，高校學術之軌的運行邏輯在于通過“學術自治”實現專業化決策和學術資源配置，亦可稱之“學術軌道”。從本質上說，“學術之軌”是凝聚和表達學術利益訴求的組織基礎和制度空間，其運行使命重在三個方面：一是增強學術組織凝聚力;二是保持學術治理主體性;三是暢通學術權利表達渠道。可見，“行政之軌”與“學術之軌”雖并存于大學運行實際，但源自不同的合法性基礎與支配邏輯，它們之間必然存在組織沖突和運行緊張等問題（這與我們觀察到的經驗事實相符），因而需要我們構建一系列的概念關系與治理機制，以加強“行政之軌”與“學術之軌”的組織聯接、互動依存和運行調節。

2.構建大學“雙軌治理”機制。其一，建立“委托-代理”關系聯接。大學是一個多學科的存在，學科之間存在相互分化的知識張力和封閉性，學者們通常在相互獨立和非常專業化的研究領域工作，與之產生的相應治理困難即是，“基層單位的秘密知識使上級難以滲透”^[27]。換言之，大學“雙軌治理”必須建立在有效應對“知識專用性”這一核心問題之上，從而降低高校集中管理的決策信息成本和問責風險。所以“行政之軌”的理性選擇是將相關學術決策以及與之相應的資源配置權委托給“學術之軌”。在“委托-代理”聯接中，行政一軌（委托方）通過相關章程約定和激勵機制“發動”學術一軌（代理方）貢獻其專用性知識和智慧，“完成”與大學目標和利益需求相一致的學術治理行動，從而盡可能地避免“非專業決策”引起的信息成本與管理責任問題。其二，強化“可置信承諾”與“專用性決策”的互動和依存關系。可置信承諾是產權制度以及“委托-代理”契約的實施前提^[28]，交易中履約雙方相互做出信任承諾（而不是威脅），可以消減環境復雜性和交易不確定性，增進穩定和可預期的市場結構、行為互動與權屬關系。在大學“雙軌治理”中，“行政之軌”作為承接國家公共教育職能的正式組織和國有資產的授權管理者，擁有比“學術之軌”更具優勢的科層結構、執行體系與資源調控能力，因而是締約的強勢一方。但為了應對橫亙在雙軌之間的“知識鴻溝”，并解決學科發展的專業性和復雜性等問題，“行政之軌”只有信守承諾賦予“學術之軌”以專用性的決策權力和自治空間，才能變“雙軌”沖突緊張為互動依存關系，形成兼具組織穩定性和治理靈活性的“雙軌依存”機制。其三，增進“正式權威”與“實際權威”的轉換和調節關系。阿洪和梯若爾指出，“正式權威”即源于資產所有權與組織正式地位的決策權威;而“實際權威”則是基于信息優勢和決策實踐的權威，即根據治理實際的決策權^[29]。在“委托-代理”關系中，委托方通常顧及信息、時間與交易復雜性等成本代價，而有策略地將相關決策權委托給代理方，使后者擁有實際決策（或事實上）的權威^[30]，構成組織集中管理與基層靈活應對的治理彈性。換言之，在大學“雙軌治理”中，“行政之軌”可將相關利于學術創新和學科發展的實際決策權轉移給“學術之軌”使之擁有實際權威（即“化名為實”），但并不影響行政軌道的正式地位和權威，同時釋放豐富的激勵功能，將學術決策與各學院（學科）的發展目標、實際環境以及專用性人力資本結合起來，提升大學組織績效和決策彈性，形成既相對分離又協調統一的“雙軌運行”體系。

3.加強大學“雙軌治理”的載體功能。立足中國高校的實際，大學“雙軌治理”要求“行政之軌”信任和支持“學術之軌”擁有相對獨立的權力邊界和決策空間，其本質是加強學術委員會在學術治理中的自主地位、內在凝聚力和載體功能。王洪才等學者指出，從長遠目標看，學術治理是為了取得公平和效率之間的平衡：一方面要保障學者們享有基本的學術權利，使大學回歸知識本位的邏輯;另一方面又要促進學術生產力的不斷提升，達致高校整體學術競爭力的不斷提升^[31]。在我國高校，學術委員會不僅是教育法律法規所規定的學術治理主體，還是高校實際運作層面“廣為接受”的制度共識。無可否認，當前高校學術委員會還存在被虛置或被邊緣化的風險，但是學術委員會審議和決策重要學術事項的安排，已成為大學治理不可或缺的重要一環，其制度合法性和程序正當性已獲得全體大學成員的認可，為大家所接受。因而，加強學術治理就是強化和提升學術委員會在大學治理中的組織凝聚力和治理主體性，并暢通學術利益表達渠道，這也是后文進行實證研究的主要觀測點。綜合以上，構成中國大學“雙軌治理”研究的分析框架（見圖1）。

三、軌道“淤塞”與“疏通”：H大學學術委員會運行的跟蹤調查

（一）個案研究：組織背景與研究方法

構建分析框架的作用不僅是顯現理論分析的穿透力，更為研究者指明實證研究的路徑。中國高校的學術治理及其背后的組織制度因素問題研究極為復雜，采用質性研究方法是一個恰當的選擇，因為它強調在一定（組織）背景中研究利益相關者對特定現實（和行動）的意義理解，進而闡釋和歸納結論^[32]。H大學是較早開展學術委員會（包括分設專門委員會和學院學術分委員會，下同）制度化建設的高校之一^①，且其學術委員會已有6年多的運行實踐，因而筆者著重從H大學學術治理的時間寬度和探索深度上進行跟蹤調查和田野分析。研究資料有三個來源：首先通過訪談搜集主要研究資料;其次對《H大學章程》《H大學學術委員會章程》等制度文本及其相關細則、條例進行內容分析;最后對H大學學術委員會運行實際作田野觀察。研究遵循兩種視角的結合：一方面以學術委員會委員的視角，來描述和判斷H大學學術委員會運行現狀及治理效果;另一方面從黨政管理者的視角，來理解和闡述該校進行學術治理的制度反思與組織努力。

本文在研究對象選取上采取理論抽樣的方法，以滿足研究資料“飽和度”的要求。其一，在H大學首屆和第二屆校學術委員會委員中，依據“最大目的性”抽樣原則在每個學院（選舉單位）抽取1～2名學術委員進行訪談，共訪談21位教授。其二，針對H大學“以工為主”的多科性大學特點，依據“分層目的性”抽樣原則，在其七大學科門類中抽取9個學院（其中工科學院3個），對學術分委員會主任（或副主任）委員9人進行訪談。其三，依據“關鍵個案”抽樣原則，對H大學學術委員會下設專門委員會的主任委員與其掛靠部門領導7人進行訪談。為增進本研究的置信水平，筆者還對包括H大學校領導、主要職能部門負責人、部分學院黨委書記及校學術委員會辦公室主任（學院分委員會秘書）等10人進行了“驗證式”訪談。本文對訪談資料及制度文本的分析采用數據編碼和概念歸類的常用策略：先根據本研究的分析框架建立代表相關概念元素及理論范疇的“編碼表”;再經過“開放編碼——軸線編碼——選擇編碼”三個步驟，對研究資料進行要素分析和屬性歸類，判斷各要素之間的主從屬性與維度關系;最后澄清各概念元素之間的邏輯關聯，提煉出最符合研究目標的核心概念和理論表述。

（二）“軌道淤塞”：H大學學術委員會標簽化運行

受高教治理環境和慣習的影響，H大學學術委員會運行同樣存在“軌道淤塞”和“被邊緣化”等問題，主要體現在以下三方面：

1.學術之軌淤塞。雖然《H大學章程》《H大學學術委員會章程》《H大學學術委員會各專門委員會工作條例》等制度文本明文規定了該校學術治理體系的組織架構、職責權限和運行規則，但在實際操作中其學術治理軌道并不暢通，常處于“淤塞”和“阻斷”狀態。例如《H大學學術委員會章程》規定，“各專門委員會根據校學術委員會授權及各自工作條例開展工作，向學術委員會報告工作，接受校學術委員會的指導和監督……各學院設學術分委員會，接受校學術委員會的指導和監督”。筆者在訪談中卻發現，H大學校學術委員會對下設專門委員會及各學院學術分委員會的工作指導和監督“幾乎為零”。該校學術委員會辦公室負責人說，“日常運轉中，各專門委員會一般自行處理職能部門委托的學術審議事項，尚未形成專委會向校學術委員會及辦公室報告工作的機制;除指導換屆外，學院學術分委員會也很少與我們發生交集，各學術治理機構確實存在聯系不夠和溝通不暢等問題”。同樣，基層專業系（學科點）與學術委員會的業務關聯也沒有得到應有的重視，甚至一個有多年系主任工作經歷的教授還否認“教學學術”的存在，他說“專業系討論的教學計劃、人才培養方案及課程教學方法等活動僅為教學管理的一部分，它們不是學術性活動，更與科研學術差別很大。所以歷次調整本科教學計劃都沒有征求過學術分委員會的專家意見”。

2.行政之軌跨界。就中國大學治理現實來說，學術軌道淤塞和不暢通，通常是由行政軌道跨界擠壓和黨政領導不重視學術治理規律與作用所致。例如，H大學首屆學術委員會副主任委員Z教授說，“（學術委員會）章程是有了，相關運行條例也頒布了，但有什么用？在校長和書記的觀念中，學術治理到底能起什么樣的作用才最重要。如果黨政領導不買你的賬，那處長和院長們也不會買你的賬。因此，學術治理說到底，還需要黨政領導的真正重視和心理認同”。在實踐中，行政領導不重視學術治理，越俎代庖的現象時常發生。該校經濟學院學術分委員會主任告訴筆者，“按條例規定，像申報新專業這樣的事務，一定要經過學術分委員會論證的。但若院領導不指定學術委員會審議，我們也不好插手。因為院長和副院長們都是教授（甚至可以說是‘明星教授），他們認為自己有能力決策類似事務，再經過一道‘程序反而把事情搞復雜了”。僅從上述資料看，H大學學術委員會運行“標簽化”特征明顯。該校師資隊伍建設專門委員會副主任委員L教授說，“啟動學術評價有時也是（職能部門）規避矛盾的需要，為的是將相關決策披上學術合法性的‘外衣。一是專委會審議的形式性大于實質性，委托單位也不在現場宣布投票結果。例如，前幾天我們推薦‘最美教師人選，我作為專委會的副主任委員也是看到校園網公示才知道誰當選的。二是專委會議題一般是就某件具體事務進行決策，會議簡短、形式單一，存在議題準備不足和研討不深入等問題，而真正‘核心關切事項卻很少經過我們”。

3.大學治理績效下降。當下中國高校的辦學競爭異常激烈，其發展不僅面臨國內高校的指標評比，還面臨國際大學的排名壓力。但我們知道，大學制度是一種稀缺性資源要素，“有效的制度供給和創新是大學獲取競爭優勢的根本，不同的制度安排將會使大學產生較大的競爭力差異”^[33]。具體言之，當高校遇到新的發展環境和治理困境時，應積極運用組織調整和管理變革等手段加以理性應對，才能使大學具備隨環境發展和制度變遷而調整的組織彈性，從而提升大學發展競爭力。訪談中，筆者感受到“逆水行舟，不進則退”的壓力意識已深入H大學成員的觀念體系和行動邏輯之中。誠如該校剛離任的前校長L教授所說，“我們連續兩次在學科評估和申報學位點方面的成果不理想，不但喪失了在全國同類高校間的競爭地位，而且省內工科高校的傳統優勢也幾乎損失殆盡。這一方面說明我們沒有充分挖掘和整合學科力量;另一方面也迫使我們進行深刻的制度反思”。

（三）“軌道疏通”：H大學學術委員會運行的制度反思

在訪談中，H大學的學術領袖和行政精英們都對該校學術治理現狀作了深刻反思和改革努力，具體包括以下方面：

1.疏通學術自治軌道。大學是一個多學科的“聯邦”，大學治理必須有效應對學科之間存在的知識張力和資源平衡，將有關學術發展的事項委托給專業人員決策，構成相對獨立的學術自治空間。H大學學術委員會副主任委員R教授告訴筆者，“學校的學科專業門類多，每個領域的知識工作都有其獨特邊界，在管理上很難用一把尺子測量，必然要遵循各自學科的發展規律，給予專業決策充分的尊重和空間，以降低集中決策的知識及信息成本，提升大學管理績效”。在學院層面，雖然決策者通常是相近領域的“知識權威”，但是學術審議可以有效增進決策民主和治理文化。正如某文科學院學術分委員會主任所說，“學術議題通常源于學院黨政的行政委托，學術治理要起作用，就應當超出‘是或‘否的簡單表決，讓教授們有充分表達觀點和意見的渠道和平臺，否則教授們會認為‘這么多人的集體決策，多我一票不多，少我一票也不少，我來了也只是做分母，導致學術治理難以形成氛圍，時日一長必然‘符號化”。再者，推進“學術之軌”有效運行，還要推進學術委員會凝聚力和主體性建設，即在實際操作中加強學術機構之間的組織關聯和實體聯系。訪談中，H大學學術委員會副主任委員X教授如是說，“強化學術治理空間也是有方法的：一是增進學術組織之間的內部聯系，特別是校學術委員會與其下設專門委員會及學院分委員會的縱向關聯，使各分設機構對上有組織依靠，對下有治理根基;加強校學術委員會對各分設機構的工作指導，夯實工作報告制度和履職監督機制。二是支持學院完善學術分委員會運行機制，根據教授們的議事能力和參與意愿，遴選學術分委員會委員，避免‘自然成員的習慣做法，設立若干專門小組，進行有側重的分工決策。三是密切專門委員會與掛靠職能部門的工作聯系，支持其將有關重要學術事項的戰略咨詢和專家審議工作前置，改變當前被動式和應付式參與的現狀。四是建立會議紀要制度，審議議題、決策方式及投票結果等信息納入會議紀要，由主任委員簽發并在一定范圍公開，加強學術決策的規范性和可溯及性”。

2.釋放行政激勵功能。我們知道，推動中國經濟高速增長的重要動力源于民主集中體制內塑的官員激勵模式^[34]。高校之間的發展競爭同樣源自我國特有教育管理體制及其治理實踐，蘊藏著豐富的激勵資源。例如，H大學理學院院長告訴筆者，“學校層面對各學院的發展目標考核確實很關鍵，是貫徹學校頂層設計和整體規劃的重要措施。雖然考核過程還存在指標設計、分類標準與結果運用等方面的問題，但以學科建設導向的績效考核給予學院明晰的發展目標和年度任務，指標壓力傳遞到學院班子上。我們也在思考如何將這樣的壓力進一步向系（科）和教師們傳遞，以汲取大家的智慧”。H大學已經開始將年度考核與問責體系及資源支持緊密銜接，該校“目標辦”負責人強調，“對學院的年度考核，基礎性指標是可預期的確定性指標，完不成即不合格;競爭性指標是不易預期的突破性指標，主要看學院發揮能動性的情況。‘目標辦的主要功能是對考核指標進行加權排名，并據此建議校領導調整對相關學院和學科的扶持政策與約束手段”。為了跨越橫亙在學術與行政之間的知識和信息鴻溝，高校治理必然要發揮專用性人力資本決策的優勢，以降低行政管理風險和責任。訪談中，該校某工科學院黨委書記如是說，“無論從專業化管理角度，還是從節約管理資源角度，我都希望教授們提升學術審議的履職意識和態度，學術委員會的議事程序和表決方式也需要再嚴謹一些。如果學術決策出了問題，還是要學院黨政來兜底的，這會徒增我們的工作壓力和責任”。因此，“行政之軌”給予“學術之軌”更多的可置信承諾，即能引發穩定和可預期的行政激勵效應，放大教授參與學術治理的主體性和能動性。正如H大學某知名教授S所說，“學術治理應發揮‘雙因素激勵功能，不僅僅是物質激勵，還要重視精神鼓勵和價值激勵。據我觀察，在學術審議和咨詢中教授們都有充分表達意見和建議的愿望，哪怕是決策者采納了他們的一點點觀點，都會對當事人產生深層和恒久的激勵，這對于濃厚學術氛圍、培育治理文化有根本性作用”。

3.促進雙軌轉換與治理調節。從組織研究角度，大學作為社會組織存在的根本是完成高深知識教學、研究及社會服務等專業性功能，因而其權力結構和行動策略必然區別于政府等其他組織。H大學某職能部門副部長深切地感受到，“我們很需要‘教學指導專委會發揮作用。例如我們正在進行的‘人才培養方案調整，我和同事們可以在數周內炮制出一大堆文件制度，但這些措施是否貼近教學實際，是否契合學科發展，甚至算不算真正意義上的教學改革，我們都難以判斷，急需‘教指委的專家審核和學術把關。而且，類似的情形越來越成為我們工作中的常態，包括人才培養定位、專業認證方案、教學審核評估等等，都離不開專家咨詢和知識支持，否則我們的工作就沒有方向，甚至無法持續”。在H大學的改革實踐中，行政軌道與學術軌道的轉換也有程序性的設計，其目標是既保證大學集中管理，又發揮專業治理優勢。對此，H大學的多位院長和職能部門負責人有基本一致的看法：“學術分委員會就有關學術事項的審議結論即是學院行政決策的依據，只是在流程上還要經過黨政聯席會的程序。這類似于完成一部‘法律，將教授們的學術意見‘轉變成全院師生的行動規則和執行藍圖。在學校層面也類似，重大學術事項未通過校學術委員會審議的，也不能列入校長辦公會議題。從這一角度，行政決策是程序性和名義性的，而學術治理才是實質性的。”綜合以上，大學“雙軌治理”是將組織集中決策和各學院（學科）的學術目標、發展環境以及專用性知識有機結合起來，在學術與行政、大學和學科之間形成兩條既相對獨立又協調統一的治理軌道和運行機制，從而增進大學組織彈性、實現大學治理目標。訪談中，H大學副校長W教授告訴筆者，“從大學治理績效來看，我們需要更多地借力學術機構，激發專業人員的知識和智慧，改進決策結構和治理方式，同心協力把各項事業做好，有效提升綜合辦學實力。唯有如此，才能獲得上級政府和社會的認可，才能維護學校管理團隊的職業榮譽”。

四、研究結論與討論

我們知道，任何組織都是維持生存和適應環境的產物^[35]。中國大學治理也并非孤立的組織現象，它既受制于國家政治經濟傳統及其行政邏輯（行政之軌），也受制于大學專業化特征和學術自治觀念（學術之軌）。雖然“行政之軌”與“學術之軌”并存于高校運行實際，但它們擁有不同的合法性基礎和支配邏輯。前者作為國家治理手段的延續，擁有大學決策與組織設計的正式權威，秉持“自上而下”的行政邏輯;后者源于大學的學術性本質，憑借“專用性知識”擁有學術決策的實際優勢，恪守“自下而上”的專業化邏輯。換言之，“行政之軌”和“學術之軌”共同決定了我國大學組織調整及其管理變革的方向與途徑，構成實現大學目標與功能所需的決策結構和行動策略。因此，在我國大學治理改革中，任何忽視或試圖弱化其中“一軌”的變革都必然引起高校內部組織沖突與權力運行緊張——“高校學術委員會被邊緣化”即是未能充分顧全這一機制的現實反映。

綜合以上，我國大學治理具備統合“中國之治”與“西方模板”的組織條件和制度合理性。本文基于費孝通對中國傳統社會的“雙軌政治”分析，并借用組織分析理論常用的幾對概念關系及其治理內涵，構建了中國大學“雙軌治理”的組織結構與運行機制。其一，建立“委托-代理”關系聯接。大學作為多學科的存在，其系科分化和知識專用性的組織特征，決定了“行政之軌”必然將有關學術事項的決策權委托給“學術之軌”，從而降低行政集中決策的信息成本和管理風險，構成大學“雙軌治理”的組織基礎。其二，“可置信承諾”給予“專用性決策”以穩定和可預期的信任空間與學術權利表達渠道。它放大了行政激勵效果，增強了學術組織凝聚力和主體性，形成大學“雙軌治理”的互動機制。其三，“化名為實”。即在不影響行政軌道的“正式權威”前提下，根據專業化管理的邊界原則，將學術決策的“實際權威”轉移給學術一端，從而實現大學集中管理和學術專業決策的動態平衡，組成大學“雙軌治理”的調節體系。

本研究針對H大學學術委員會運行的跟蹤調查和個案檢驗，證實了本文提出的理論預設與分析框架。其一，H大學學術治理軌道存在“淤塞”和“阻斷”狀態。雖然，H大學是較早推進學術委員會制度化建設的高校之一，但該校并未充分重視學術治理的專業化作用，其學術委員會運行同樣存在“被邊緣化”的風險。其二，H大學行政精英和學術領袖們的普遍反思是“只有疏通學術自治軌道、放大行政激勵效果，才能發揮專業決策優勢”，并朝著“提升學術治理水平、增進大學發展競爭力”的方向努力。其三，由于同在中國制度環境與行動邏輯支配下，大學雙軌治理機制可推廣至其他本科高校，其理論核心在于通過“雙軌制”的組織構造和制度建設，形成既能傳承學術自治邏輯，又能釋放行政激勵功能的“雙軌治理”結構與機制，實現大學行政管理和學術專業決策的相對分離與協調統一，從而提升我國高校的組織穩定性和決策有效性。

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Academic Logic and Administrative Incentives： The Dual-track Governance Mechanism of Chinese Universities

WANG Wu-jun? WANG Hong-cai

Abstract： The research on Chinese university governance is often carried out in the transplantation of Western university system and academic discourse system， which is lack of investigation in Chinas political and economic background and governance environment. Chinese university governance is not an isolated organizational phenomenon that is subject not only to the logic of Western academic autonomy （academic track）， but also to our countrys political and administrative tradition （administrative track）. However， the dual tracks are originated from different conceptual basis and dominant logic， and there must be problems such as organizational conflict and operational tension. Fei Xiaotongs dual track politics analysis paradigm summarizes the institutional tradition and governance experience of Chinese society， but it has the characteristics of informal governance. The perspective of organizational analysis is good at explaining the organizational phenomena， structural characteristics and action significances of universities and its analytical concept is in line with the legal and formal requirements of modern university system， so as to combine the two to form the two track governance analytical framework of Chinese universities. The case study of a university confirmed that the dual track governance mechanism of university can not only strengthen the academic autonomy space， but also release the administrative incentive function， so as to realize the relative separation and coordination of university administration and academic professional decision-making.

Key words： dual track governance; academic autonomy; administrative incentives; academic committee; organizational analysis

（責任編輯? 黃建新）

收稿日期：2021-10-20

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國特色的大學內部治理結構與質量保障機制建設”（18JJD880005）;教育部人文社會科學研究青年基金項目“省域高等教育治理體系、框架原則與實踐路徑研究”（19YJC880088）。

作者簡介：王務均（1980-），男，安徽六安人，管理學博士，安徽工業大學公共管理與法學院副研究員，主要從事高等教育管理研究;馬鞍山，243000。王洪才，廈門大學高等教育發展研究中心教授，博士生導師;廈門，361005。

①“東方專制主義”是指由卡爾·魏特夫（Karl Wittfogel）、劉澤華和蕭公權等提出的“傳統中國處于皇權的絕對專制主義之下”的學術觀點及相關影響。他們普遍認為，在傳統中國皇權通過官僚體制、士紳和鄉里等制度滲透到社會的每一細節和部位，朝廷統治社會生活的各個角落，人們被奴役在絕對專制主義之中，不可能出現現代意義上的“治理”樣態。參見：卡爾·魏特夫.東方專制主義：對于極權力量的比較研究[M].徐式谷，等譯.北京：中國社會科學出版社，1989：30;劉澤華.中國的王權主義[M].上海：世紀出版集團，2000：2;蕭公權.中國鄉村：論19世紀的帝國控制[M].北京：中國人民大學出版社，2014：3-7.

①高教領域的“雙軌制”研究文獻，重點研究了高等教育項目制與科層制的“雙軌嵌套”、普通高等教育和成人高等教育的“體制轉軌”以及創新人才培養過程中的“雙軌聯結”等。參見：熊進.科層制與項目制：高等教育治理“雙軌制”的形成研究[J].江蘇高教，2016（06）：15-20;張有聲.從“雙軌制”向“單軌制”轉變：高等教育的應然選擇[J].教育研究，2011（05）：45-47;陳震紅.大學創新型人才培養的雙軌制校內創業園模式[J].技術與創新管理，2009（05）：551-553.

①H大學是一所省屬高水平大學建設高校，擁有60多年辦學歷史和完整（本碩博）學位授予體系，現下設17個專業學院和40多個一級學科博士、碩士授權點。2014年《高等學校學術委員會規程》印發后，該校即啟動《H大學學術委員會章程》起草和首屆學術委員會推薦選舉工作，2015年9月該校第一屆學術委員會及其各專門委員會和院（部）學術分委員會組建完成并運行。2020年10月該校完成第二屆學術委員會換屆工作。因此，從學術治理的組織化和制度化建設角度，H大學在我國本科高校群體中具備一定的典型性和代表性.