一份惠及千萬失能人群的提案

馬力

2022年1月29日，北京發布《北京市長期護理保險制度擴大試點實施意見》，2022年擬率先啟動本市城鎮職工長期護理保險試點，再適時啟動城鄉居民長期護理保險試點。這是在此前石景山區試點基礎上，推動全市覆蓋的重要一步。

試點階段首先將重度失能人員納入保障范圍，并根據經濟社會發展和基金承受能力，逐步將失智人員、中度失能人員納入保障范圍，符合基本醫保個人繳費財政全額補助條件的人員，其長期護理保險個人繳費由財政全額補助。

這個一出臺就得到居民點贊的方案，和一位全國政協委員的三次提案有關。她就是對外經濟貿易大學北京對外開放研究院研究員孫潔。

一場研討會引發的思考

2012年4月，孫潔應邀參加衛生部醫改辦召開的長期護理保險研討會。“當時會上就有多位專家指出，面對人口老齡化問題，建立長期護理社會保險迫在眉睫。但大家卻忽略了長期護理保險的籌資等問題。”孫潔在平時的工作和教學中，對長期護理保險有一定的研究，會上她立即指出，“護理保險雖然是一種具備社會保障功能的保險產品，但現階段在中國建立長期護理社會保險制度時機并不成熟，應當鼓勵商業保險公司積極發展長期護理保險，將長期護理保險納入企業員工福利制度之中”。

長期護理保險在發達國家早已有之，按照護理對象不同分老年長期護理保險和殘障長期護理保險。而老年護理保險主要有兩種模式：一是以德國、日本為代表，將護理保險納入社會保障體系;二是以美國為代表，由商業保險公司開發老年護理保險產品。孫潔說：“當時把這一保險納入我們居民的社保或讓保險公司開發一個新的險種都不太現實。”

孫潔告訴記者，早在 2007 年1月，《中共中央國務院關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》中就明確提出要“探索建立長期護理保險等社會化服務制度”。“但由于制度模式定位模糊以及運行模式和管理機制一直未有定論，加之衛生、民政、人力資源與社會保障等部門多頭管理且又沒有牽頭部門，因而未能正式啟動。”孫潔覺得，這一制度遲遲沒能出臺，“于國于民都是一件非常遺憾的事情”。

“我當時在會上持否定意見，是有現實考慮的。”孫潔說，從國內的現實情況來看，首先難以抉擇這個保險制度是普享型還是選擇型。“如果全民普享，如何應對城鄉居民繳費能力的巨大差距？貧困老人的服務費用應由誰承擔？如何解決不同健康狀況帶來的不同需求？”而如果只實行面向城鎮職工居民的長期護理社會保險，“又將有悖于公平與和諧社會、全民覆蓋的目標”。

其二，是難以擬定資金來源、繳費主體及比例。孫潔說，服務費用籌措是建立長期照護服務體系的關鍵。“目前中國企業為職工‘五險一金’所支付的成本已占到職工工資總額的40%以上，再加上企業年金，如果再讓企業來負擔護理保險可能會很難。”

其三，是難以確定長期護理社會保險的受益資格和發放條件。“是參照養老保險以60歲為法定發放年齡，還是以參保者對護理的需求劃分？如果根據護理需求劃分，那么評定標準又是什么？”

另外，在牽頭單位、主管部門等管理機構與運行體制方面還存在很多待解決的問題。孫潔說：“那次研討會后，我就想著如何從自己的專業角度繼續推進這個制度盡快落地。”

三次提案促制度落地

2013年，孫潔當選十二屆全國政協委員。帶著對建立長期護理保險制度的建議和思考，她形成了一份題為《關于以稅收優惠政策促進老年護理保險加快發展》的提案，并于當年帶上全國兩會并立案。“同年7月，我就收到了中國保險監督管理委員會關于提案的答復函，這讓我看到了推動長期護理保險制度落地的希望。”

2015年，孫潔繼續帶著《關于調整養老保險繳費結構盡快建立老年護理保險制度》的提案上會，全國老齡工作委員會在給她的答復函中，明確提出“要進一步健全和完善多層次醫療保障體制，提高包括老年人在內的全體參保人員的醫療保障水平，加強老年長期護理保險制度的研究，推動護理保險制度在全國更多省市開展”。孫潔說，這封答復函讓她真切感受到國家對此項工作的重視，“如果制度及時出臺落地，將會惠及億萬失能群眾”。全國政協委員孫潔到北京石景山區長期護理保險制度試點實地調研，了解基層護理相關情況。

2016年全國兩會，孫潔的《關于建立長期護理保險制度》的提案再次被全國政協受理立案。“很快人社部的答復函就寄到了我的手里，這次人社部的答復是協商國家民政部、財政部、衛計委后給出的，可見推進長期護理保險制度出臺已經上升到國家層面，已經引起各職能部委的高度重視。”孫潔說，人社部的這封答復明確提出要在指導地方開展試點的基礎上，總結國內外制度實踐經驗，加強長期護理保險制度和護理服務體系建設，共同做好失能老人長期護理等人口老齡化問題的應對。

不久后，由人力資源和社會保障部制定的《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》正式出臺。

繼續為全國推行努力

由于任期盡職履責，2018年，孫潔再次當選十三屆全國政協委員。孫潔告訴記者，再次受任后，她要“用自身的努力推動長期護理保險制度從‘試點’到全國普及”。

2019年，孫潔提出的《關于構建穩定可持續的長期護理保險籌資機制》提案被全國政協立案，并得到國家醫保局、財政部、人社部的聯合答復。答復函中明確指出，截至2019年6月底，長期護理保險制度15個試點城市和2個重點聯系省的參保人數達885 4萬人，享受待遇人數42.6萬，年人均基金支付9200多元人民幣。2019年政府工作報告提出“擴大長期護理保險制度試點”，試點城市由過去的15個增加到29個。孫潔說：“加上自主試點城市，現在施行長期護理保險制度的城市共有50個左右。”

穩定的籌資機制是長期護理保險制度長期平穩運行的根本保障。這也是孫潔時刻關注的內容，“要建立多渠道、穩定可持續的籌資機制，因為各試點城市的經濟狀況各不相同”。孫潔告訴記者，目前大部分試點城市都是通過優化職工醫保統賬結構、劃轉職工醫保統籌基金結余、調劑職工醫保費率、個人繳費等途徑籌集資金，初步建立了多方參與的籌資機制，“但從實踐看，醫保基金占比偏高，個人繳費占比低，責任分擔不匹配”。她建議，下一步，為了制度可持續，避免對醫保基金造成沖擊，參照典型社會醫療保險國家做法，從發展方向上，長期護理保險應堅持社會保險的基本屬性，建立互助共濟、責任共擔的籌資機制。2019年，國家醫保局、財政部、人社部在聯合給孫潔提案的答復中表示，“探索建立以單位和個人繳費為主的籌資機制，科學界定單位和個人繳費責任”，“堅持低標準起步，確保各方都能承受”。

在中國2億多60歲以上人口中，失能人口達到4000多萬。“全面推行落實長期護理保險制度已經寫進了國家‘十四五’規劃，相信在規劃末期定能實現長護保險參保繳費城鄉統籌、全民覆蓋、全民普享，不僅僅是60歲以上的失能人群享受這一政策，還要把先天失能的人群和殘疾人都納入進來。”孫潔說。