國家治理現代化中基層政府軟執行力提升研究

韓艷麗，苗俊玲

(燕山大學 文法學院，河北 秦皇島 066004)

黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重要命題。在推進國家治理現代化進程中，作為國家政策執行者的基層政府，要切實增強對當前基層社會現實的回應力和政策執行效度，需要與時俱進，不斷優化自身的執行理念和行為。在執行過程中，依據復雜而變化著的執行情境和執行對象的實際和需要，基層政府要不斷探索并采取更加人性化，充滿彈性、精準性、靈活性的執行手段和方法。基于此，本文引入“基層政府軟執行力”的概念，指出基層政府軟執行力的提升是當前基層政府優化執行理念和執行行為的關鍵，也是推進國家治理現代化的緊迫訴求。

一、提升基層政府軟執行力：國家治理現代化背景下基層政府有效執行的必然要求

由于我國經濟社會發展的非同步性，基層社會一直被認為是相對簡單的社會形態，生產力水平較低，經濟發展速度相對緩慢，社會群體內部的收入差距較小，社會生活形式也較為單一，這使得社會群體內部的差異性較少，社會問題也并不復雜，容易被認知和解決。特別是，基層社會更多是農業社會，農業社會較為封閉和保守，規范和價值觀具有較強的一致性。同時農業社會也是一個熟人社會，“熟人社會中的一切都是具有確定性的”[1]，農民群體的行為“圍繞著人情關系展開，行動準則是人情規范”[2]，對鄰里關系、親屬關系和宗族關系等人情關系的重視，使得農業社會內部的矛盾和沖突較少，所產生的矛盾和沖突也能夠運用這些關系進行協調和化解。由此，基層社會常常被認為是內部復雜性較低、同質性較高的社會。相應的，在執行公共政策的過程中，基層政府執行者往往將基層社會或者其內部某一群體當作一個整體來對待，習慣性地運用統一的、無差別化的執行思路開展執行活動。即使基層社會或者某一群體內存在著“具體而微小”的特殊問題，需要引起重視和關注，執行者往往也只是采取“抓大放小”的策略來對待。另外，由于執行情境較為簡單，執行者對執行手段的合理性往往不會謹慎思辨，對執行方案的科學性也不會周密分析。在這種執行狀態下，執行人員對于執行理念和執行手段的創新有著較強的惰性，在執行活動中總是反復地采用已經熟練的執行方案。這樣的執行，由于不需要太多顧及零散的和個別的特殊問題，具有執行時間短、成本低及效率高的特點，所以能夠較為快速地實現政策目標。但不難發現，其中潛藏著各種執行漏洞和問題。因為，基層社會并非真正無差別的社會，基層政府沒有將某些問題和某些個體的特殊性考慮在執行之內，這意味著執行其實是粗略的、籠統的、簡化的，所實現的政策目標也就打了折扣，并沒有真正達到本來的政策預期和目標，只是一種“粗糙的實現”，或者是“低水平的實現”，其中充滿了漏洞和瑕疵。另外，對于執行手段創新的惰性，使得執行手段在執行過程中逐漸被固化，也逐漸走向僵化，缺乏靈活性和彈性。就目前和未來發展趨勢來看，由于城市化的快速推進，交通便捷化的提升以及網絡的普及使用，基層社會的開放性和流動性程度越來越高，貧富差距和認知差距使社會高度分化，不同性質和類型的社會群體發展起來，從價值觀到社會行為的差異性越來越多，群體與群體之間、群體內部每個個體所處的境遇和面對的問題也越發不同，社會的異質性大大增強。可以說，基層社會的復雜性在“驟然激增”，同時“社會的復雜性是無法消除、無從轉嫁也不可能被強行按壓下去的客觀存在”[3]，隨著時間推移還將不斷上升，這意味著已經“很難用簡單的標準來辨別和處理社會事實，也不可能用單一方法來應對所有問題”[4]。如果基層政府再延續簡單社會下形成的執行習慣，必然會暴露出更嚴重的執行問題，也將越來越行不通。在國家治理現代化的背景下，基層政府要增強在復雜社會中執行的適應性和有效性，就必須擺脫完全追求整體化和一致化的執行思維，發展出更加精準化的執行，在執行過程中能夠更全面而深入掌握社會情況，充分識別并分析社會存在的個體化的情況和問題，同時能夠因人而異探索并運用多樣化的、富有彈性和靈活性的執行方法。

另外，我國基層政府在執行過程中還一直存在著“硬執行”過度的問題。在官僚制行政體制下，基層政府在執行效率和績效的驅動下，為了更快速地執行上級政府的各項政策，在短期內達到政策目標，往往更傾向于采用作用直接、短期效果明顯的執行方式，“習慣于依靠科層力量和行政權威”[5]136，使用行政式、命令式、強制性的硬性執行手段，迫使執行對象的遵從和配合，以消除各種可能的政策執行阻礙，減少政策執行中的不確定性。然而，硬執行并不總是能夠帶來穩定的、可持續的執行效果。長期頻繁使用硬執行，使政策執行階段的情感因素被忽視和邊緣化了，割裂了與基層社會公眾之間的情感聯系，難以避免情感缺失的消極后果。我國是一個“情本體”社會、“情理社會”、“感性社會”，在社會生活中“如果我們的行動符合了人們的情感期待和情感反應模式，那么，我們的行動就不但被他人所認可和接受，而且被他人所喜好”[6]。同樣，在國家治理過程中，“情感維度成為治理中重要的合法性來源”[7]，政府行動只有重視情感、合乎情感并依據情感規則來進行，才能夠得到社會公眾的情感認同，贏得人心，獲得治理中的合法性立場。我國一直重視國家治理中的情感表現，提出的“立黨為公、執政為民”“科學發展觀，正確政績觀”“以民為本”等治理理念都帶有強烈情感導向，而在治理行動中也“使用了非常多的情感技術，以情感的工作方式獲得民眾的支持”[8]41，這些構成了國家、政府與基層社會公眾持續良性互動的基礎，也成為達成治理目標的基礎性條件。然而，當前我國基層政府的硬執行，呈現出更多的是硬生生和冷冰冰的執行形式，缺乏親和力和情感溫度，忽視了基層社會公眾的情感需求和感受，容易使基層社會公眾出現不理解、不滿、冷漠、抱怨或者抵觸等情感反應，甚至有時會激發社會矛盾和沖突，進而造成基層政府與基層社會公眾之間關系的緊張。而更嚴重的，還可能導致國家合法性的弱化。國家針對基層社會所制定的各項政策，本身都在通過政策價值和政策績效來傳遞和實現，表達對基層社會公眾的關注和重視，是溝通國家與基層社會公眾情感聯系的渠道，進而加強基層社會公眾對國家的情感認同。然而，基層政府的硬執行，使得政策中的國家情感表達被基層政府過于強硬的執行手段所遮蔽，有時也會使基層社會公眾對政策本身的合理性產生誤會和質疑，進而破壞國家親民形象，弱化國家的合法性基礎。另外，由于基層政府硬執行中的情感缺失，也阻礙了基層社會公眾的參與。隨著民主意識和權利意識的不斷增強，基層社會公眾也期望更多地參與到政策執行過程中，通過具體了解政策及其執行的相關信息，提出更有利于自身的各種意愿和訴求，同時也能夠將個人所掌握的信息、知識、技能、資源等運用到執行過程中，形成對政策執行的有效助益。然而，基層政府的硬執行，在執行過程中缺少情感層面的良好互動，更強調按照自己的意志來執行，不習慣外部力量擾亂執行節奏，這往往阻礙了基層社會公眾參與的積極性，難以促進基層社會公眾在執行過程中形成支持、響應和參與的行為傾向，進而導致難以通過公眾參與的作用來增進和改善政策執行績效。由此，在國家治理現代化背景下，政策執行不應再僅僅符合效率和績效層面要求，而且還應符合情感層面要求，基層政府必須要充分認識到硬執行的情感缺陷，注重在執行過程中的情感聯系，使用更加人性化的、柔性的、非強制性的執行手段，使整個執行活動充滿溫情。

“基層政策執行是中國治理實踐的重要環節”[5]135，推進國家治理現代化，勢必需要基層政府不斷修正和完善自身的執行行為，不斷提高政策執行的有效性，以執行現代化不斷推進國家治理現代化，這就對基層政府執行力提出了新的要求。一般而言，政府執行力是指“有效地執行公共政策以及執行政府日常性公共事務和實現既定目標的政府內在力”[9]。以往關于政府執行力的解讀更多的是以“執行結果”為導向，將關注的焦點放置在政府組織及其行政人員的執行行為如何能夠有效地實現執行目標上，更重視和強調“效率”和“效果”。隨著國家治理現代化的提出，基層政府執行力更需要將“人性化”“彈性”“精準性”“靈活性”“柔性化”等時代要求納入其中，將其作為優化自身執行行為以及執行有效性的關鍵路徑，而與此相契合的就是要不斷加強基層政府軟執行力的建設，實現基層政府軟執行力的提升。

二、 基層政府軟執行力的內涵與價值

在理論研究上，目前關于軟執行力的相關研究已經積累了一些研究成果。在國際政治領域研究中，美國學者約瑟夫·奈在1990年提出了“軟實力”(soft power)的概念，認為軟實力是“通過自己思想的吸引力或者決定政治議題的能力，讓其他國家自愿效仿或者接受體系的規則”[10]；在政黨理論研究中，我國學者崔保鋒、孫秀民提出了“軟力量”的概念，認為軟力量是政黨自身的價值觀念、行為方式、政策主張等所具有的非強制性且非誘惑性影響力，使社會成員能夠認同政黨的主張，以產生政黨所希望的結果，同時具有吸引力、感召力、同化力、包容力、親和力、凝聚力等多種不同形態[11]；在政府社會管理研究中，我國學者門中敬和余湘青、陳朋、于洪生等對“軟權力”進行了闡釋[12-14]，學者劉祖云和孔德斌、周根才、任勇和肖寧等探討了“軟治理”，指出政府要更多地依賴調解、協商、討論、指導、說服、人文關懷、疏導、合作等柔性手段，這些體現出現代國家權力的內在品格和基本屬性，具有彌漫與滲透性、非強制與柔韌性、互動與對應性、累積與擴散性等特點，其影響往往是無形、深刻而持久的。[15-17]我國學者麻寶斌、董曉倩在2012年最早提出了“政府軟執行力”，指出“政府軟執行力”是政府組織在履行管理社會事務職能過程中所體現出來的軟權力，通過尊重并順應管理和服務對象的社會心理和個體情感等因素，運用“價值播種”、輿論宣傳、文化傳導、說服教育、精神號召等柔性手段，充分發揮社會組織和公民的作用，以實現改變人們行為與社會風氣等政策目標的程度。[18]這些研究，為本文進行基層政府軟執行力研究奠定了良好基礎。

本文將基層政府在政策執行過程中擁有和表現出的軟執行力稱為基層政府軟執行力，是指基層政府在執行各項政策方針的過程中，在細致調研和掌握基層社會內部個體的問題、利益需求及其情感訴求的基礎上，同時考慮基層社會不同個體對執行手段的認可和接受程度，善于運用各種非強制性的柔性執行方式，更加精準而細致地開展執行工作，進而更高質量地達成政策目標，并獲得基層社會滿意度的政府內在力。具體來看，基層政府軟執行力有著豐富的內涵：首先，以基層社會個體作為執行對象。基層政府軟執行力側重運用各種非強制性的柔性執行方式來開展執行工作，然而并非對所有執行對象采取相同的柔性執行方式都是同等有效且被認可的。由此，基層政府軟執行力強調重視個體，尊重基層社會內部的每一個個體，關注每一個個體的特殊性，同時重視他們在政策執行中的獲得感。由此，在執行過程中，基層政府通過深入基層社會，傾聽社會的心聲，在對基層社會內部個體的綜合情況進行調研的基礎上，再因人而異地選擇和采取相應的柔性執行手段，以此作為在基層社會執行公共政策的基本邏輯。其次，以柔性執行方式開展執行工作。基層政府軟執行力的本質是“以人為本”，要求在執行過程中摒棄硬性的執行方式，更依賴使用非強制性的柔性方式達到政策目標，如更多地運用細致的宣傳溝通、耐心的具體指導、平等的協商合作、理性的分歧化解等方式展開執行，以更加親民、平等、文明、有情感溫度的執行形式，滿足基層社會公眾更高層次的心理需求，進而也能夠獲得他們更多的理解、信任和支持，這樣能夠不斷減少因硬性和強制性的執行所引發的摩擦和矛盾，建立起基層政府與基層社會公眾之間的密切聯系。最后，以基層社會公眾的滿意度衡量執行效果。基層政府軟執行力不僅追求執行的效率和效果，而且更重視基層社會公眾的滿意度，以基層社會公眾的滿意度水平作為評價和衡量執行效果的重要標準。可以說，重視基層社會公眾的滿意度，這也是在執行中“以人為本”的重要表現。基層政府軟執行力水平越高，越依賴柔性的執行方式達成政策目標，也更能夠贏得基層社會公眾的滿意；而以基層社會公眾滿意度來衡量執行效果，也能夠使基層政府在執行過程中將更多的注意力放置在如何提升自身的軟執行力水平上。

基層政府軟執行力概念的提出，是對基層政府執行的再審視，是對基層政府在執行過程中的執行理念、執行手段和執行目標的重新定義和變革，要求在思想觀念和行為方式上都實現重大的變化。

第一， 執行理念的深刻轉變。“政府執行理念是政府執行行為的觀念導向和行為標尺”[19]，是支配并制約執行行為的精神要素。執行行為受到執行理念的驅動，不同的執行理念塑造著不同的執行行為。在原有政府執行力的指向下，基層政府更多奉行的是“效率至上”“效果至上”的執行理念，力求在較短的時間內達成上級政府所預期的政策目標，因此更重視結果以及達成結果的速度，這就使得基層政府更傾向于采取能夠更快速實現結果的執行手段，致使其執行行為有時缺乏應有的人文關懷。而基層政府軟執行力則堅持“以人為本”的執行理念，尊重基層社會公眾的個體差異、利益、需求和情感，將其作為選擇相應的執行方式的重要依據，能夠自覺地做出符合基層社會公眾需要的執行行為。可以說，相對于以往所秉持的執行理念，基層政府軟執行力中執行理念的這種轉變，體現出基層政府在執行過程中關于自身角色和行為的正確認識，同時也是對執行本身的目的和意義的重新解讀。

第二， 執行手段的有效創新。在原有的執行理念影響下，基層政府往往將整個基層社會作為執行對象，忽視或者擔心基層社會內部的差異性給政策執行帶來的不確定影響，害怕耽誤和延遲執行的進度，因而更習慣約束或者控制整個社會，使整個社會都按照其設定的執行方向來運轉，不得偏離預期的軌道，讓整個社會都處在基層政府的管控之中，因而所采取的執行手段常常帶有命令式、強制性、被迫性的特征。基層政府軟執行力則承認基層社會內部群體的差異性，在尊重差異性的基礎上，運用恰當的柔性執行手段展開執行，使每個社會個體都能夠深切感受到基層政府是在平等而無差別地對待他們，從而將“以人為本”的執行理念真正融入到執行過程中。另外，在原有的執行思維下，基層政府往往缺乏對執行手段創新的動力，習慣沿用帶有強制性的執行手段面對和解決所有的問題，不能根據具體的執行情況靈活而富有彈性地選擇執行手段。基層政府軟執行力則非常重視執行手段的創新。因為基層社會公眾內部的差異性表現在方方面面，每個個體都各有不同，基層政府難以通過固定的、常規的、習慣使用的一些柔性執行手段游刃有余地面對每個個體，這就需要不斷摸索和創新，總結經驗和教訓，發展出更多符合實際需要、富含親民色彩、具有非強制性的柔性執行手段，切實提高執行的有效性。因此，基層政府軟執行力對于執行手段有著更高的要求。隨著執行手段的不斷拓展和豐富，其軟執行力也將進一步提升。

第三， 執行目標的重新認識。執行目標決定著整個執行活動的方向。對執行目標認識不準確，往往會導致錯誤的執行行動以及后果。就基層社會的各項公共政策而言，上級政府所制定的政策目標與基層社會公眾的利益本身是一致的，政策目標最終都是為了增進基層社會公眾的共同利益。在原有的執行中，基層政府在設定和實現執行目標時，有時片面地重視達成政策目標的效率和效果，卻導致政策目標偏離了基層社會公眾的共同利益。在執行過程中，為了突出效率和效果，基層政府在某些情況下存在著不考慮成本、不計較代價的問題，或者出現流于形式、做表面文章的情況，雖然看似非常高效地達到了政策目標，但是實質上卻充滿了漏洞和不足，沒能夠真正維護基層社會公眾的共同利益，從而違背了政策目標的本質。而基層政府軟執行力是對政策目標的重新認知，強調執行不單純是有效率和有效果地達成政策目標，而且必須要有益于基層社會公眾的共同利益，將是否增進基層社會公眾的共同利益作為考量政策目標達成程度的重要依據。同時，基層政府軟執行力對于基層社會公眾共同利益的認識，也不再是模糊而抽象的，而是具體到每一項政策中的每一個個體的利益，不會忽視每一個個體的合理利益訴求，也不會為了一些人的利益而犧牲掉另外一些人的利益，每一個個體的利益都是共同利益中不可缺少的部分。因此，基層政府軟執行力對于執行目標有了更清晰而準確的認識。

綜上可見，基層政府軟執行力彌補了政府執行力的諸多不足，是不斷修正和優化當前基層政府執行的一個重要突破口。對于日益復雜的基層社會而言，將基層政府軟權力引入政府執行力之中，不斷提升基層政府的軟執行力水平，能夠使基層政府在執行中更好地回應和滿足現實需要。首先，提高執行的精準性。基層政府軟執行力以基層社會個體作為執行對象，密切關注個體化的社會單元。可以說，對執行對象情況掌握得越是充分，越能夠使基層政府更準確地知道應該如何去執行。通過對個體情況的了解和挖掘，能夠突破對基層社會淺顯和表層的認知，接觸到更多具體而微觀的現實情況，發現更多潛藏在基層社會內部的特殊問題，從而獲得更豐富的執行信息。在此基礎上，基層政府軟執行力要求有針對性地選擇相應的執行手段，去應對不同執行對象所面臨的問題和情況，使執行更有針對性，能夠集中力量，準確發力。因此，基層政府軟執行力對于執行對象和執行手段的界定和選擇，更好地實現了對執行對象和執行手段的瞄準，進而提高執行的精準性。其次，增進執行的彈性和靈活性。基層政府軟執行力強調執行手段的選擇要“因人而異”，要求突破一致化思維，不再只是按照事前所統一規定或者設計好的執行手段來執行，而是在與執行對象的不斷接觸和互動中，通過對執行對象的觀察和了解，依據對執行情況的分析判斷逐漸確定下來的。由于不同執行對象情況的差異性，在政策和相關規定允許的范圍內，基層政府軟執行力鼓勵采用各種可行的、新的柔性執行手段，以盡可能探索和尋求到最適合的執行手段，以提高執行的有效性。這樣，在實際的執行過程中，基層政府在面對不同的執行對象時就將逐漸淘汰掉一些不適合的、舊有的執行手段，或者對一些舊有的執行手段重新修正和調整，或者嘗試性地使用新的執行手段，久而久之，隨著基層政府對執行手段經驗和教訓的積累，適合不同執行情況的執行手段逐漸被發展出來，也能夠越發嫻熟而成功地應對各種執行情況。因此，基層政府軟執行力對執行手段的要求，都是立足于具體實情的，也能夠最大限度地回應和滿足復雜的、帶有差異性的、變化的各種實際執行情況的需要，能夠富有彈性而靈活性地開展執行活動。最后，彰顯執行的柔性化和人性化。基層政府軟執行力的最大特征在于柔性化和人性化，而柔性化和人性化的執行也是基層政府在執行過程中情感的投入過程。通過柔性化和人性化的執行，在執行中能夠更好地詮釋“理解”“尊重”“親民”等情感內涵，表現對基層社會公眾的關心。這使得整個執行就不再是生硬和冰冷的，而是充滿了情感的溫度，讓基層社會公眾能夠更強烈地感受到被重視；這也能夠更多地激發出他們積極的和正向的情感回應，增加對政策和執行的內心認同，不斷增進對國家和政府的信任；這無形中有助于基層政府執行的順利推進，同時也有助于基層社會公眾在良好的互動氛圍中參與執行活動，從而減少基層政府“硬執行”所帶來的消極影響。

三、當前基層政府軟執行力提升的現實困境

基層政府軟執行力是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵。提升基層政府軟執行力順應了基層社會發展變化的要求，也符合治理變革的深刻要求。但就目前來看，要實現基層政府軟執行力的提升仍存在著諸多現實困境。

(一)壓力型體制下的任務壓力

壓力型體制是我國官僚組織執行政策過程的基本制度框架。在壓力型體制下，“上級政府往往會按照自己的意志來確定下級政府部門的工作目標”[20]，而基層政府為了完成上級下達的各項任務和目標，會把這些任務和目標“層層量化分解，下派給下級組織和個人，責令其在規定的時間內完成，然后根據完成的情況進行政治和經濟方面的獎懲”[21]。正是基于這種自上而下的壓力型體制，在有限的資源和較短的時間內，各項政策方針在我國基層社會被有效地貫徹執行，政策目標得以順利實現。就此而言，壓力型體制對于推進政策執行是非常有效的。但是，壓力型體制給基層政府執行者所帶來的任務壓力，也使其難以有充分的精力和心思來關注軟執行力。在壓力型體制下，由于完成任務的情況直接關系到基層政府執行者的切身利益，出于維護自身利益的考量，集中精力完成上級政府所布置的各項執行任務就成為其理性的選擇，執行行為都圍繞著完成上級政府的執行任務而運作。但是，政策執行經常時間緊、任務重，同時上級政府往往還通過“層層加碼、逐級施壓”將自身的任務轉嫁到下級政府，作為壓力型體制末端的基層政府無疑承受著最重的任務完成的壓力。這樣，基層政府執行者在政策執行過程中經常是異常緊張、精疲力竭的，所承擔的任務經常超出自身的能力限度，這使其很難有足夠的時間和精力去關照基層社會中大量具體的、個體化、多樣化的問題和訴求。因為，如果對基層社會中存在的大量個體的問題和訴求進行發掘和回應，往往會分散時間、精力和資源，從而導致執行任務的遲滯。由此，基層政府執行者在政策執行中更傾向于將錯綜復雜的執行情境簡單化，更多地只關注帶有普遍性的問題和訴求，這樣的執行被認為是最有效率的、也是最容易被上級政府看見成效和政績的，這就使其無法將社會個體作為執行對象。而即使想要將社會個體作為執行對象，在執行時限的約束下，基層政府執行者往往也難以投入足夠的耐心，一直秉持柔性的執行方式開展執行工作。

(二)現有績效考核中的達標要求

壓力型體制下為了督促基層政府扎實地完成政策執行任務，上級政府制定并實行嚴格的績效考核體系，用細致的量化指標來分解考核內容，同時“上級對基層政府的政績評定建立在所設定的指標完成效果基礎上”[16]，進而自上而下地強化對基層政府的支配和控制。可以說，現有的績效考核體系，構成了壓力型體制的運轉基礎，是促使基層政府按期完成各項政策任務的有力保證。但是，現有績效考核體系的達標要求，也是導致基層政府忽視軟執行力的重要原因。績效考核體系指標設計多是量化指標，更多地采用“那些用數字加以明確規定、并能對任務完成情況予以清晰評估的任務指標”[22]。伴隨著執行任務逐級向基層政府轉嫁，量化指標又進一步被細化和分解，甚至在范圍上有不斷擴大的趨勢，而這些細化的量化指標最終都需要基層政府進行確認和實現。與此同時，這些指標中的一些主要部分所采取的評價方式是“一票否決”，一旦某項執行任務沒有達到指標考核要求，就視其全年工作不合格，甚至是零分。因此，基層政府往往為了這些指標能夠達標而展開執行，而那些沒有納入指標體系或者在指標體系中權重較低的非量化指標就難以引起基層政府的足夠重視。基層政府軟執行力強調“以人為本”，在執行中要關注和尊重基層社會公眾的個體差異、利益、需求和情感，重視采用柔性執行方法完成執行任務。而“以人為本”“尊重”“柔性”等基本都屬于非量化指標，在績效考核體系中一直沒有得到足夠重視，基層政府在執行中也就缺少了貫徹執行這些指標的積極性。另外，現有的績效考核往往是結果導向的，更傾向于考核政策執行的結果，忽視了對執行過程的關注，違背了過程和結果相統一的原則。由于缺少對執行過程的控制，也就無法對基層政府的執行行為進行監督和控制，這導致基層政府更愿意使用“效率高、見效快”的硬性執行手段來達到考核結果。但是，柔性的執行方式則需要在執行過程中投入更多的時間和精力，有時還見效慢，這就使得柔性執行方式失去了被重視和應用的空間。

(三)基層政府執行者的執行習慣

作為執行主體，基層政府執行者的執行理念和行為是否發生轉變，是否自覺將軟執行力的相關要求作為自身內在的精神追求和外在的行為方向，對軟執行力的提升有著關鍵性的影響。那么，基層政府執行者在長期執行中所形成的執行習慣，無疑也是阻礙軟執行力提升的重要因素。在傳統的官僚科層組織中，基層政府更多地只對上級政府負責，這逐漸使其置身在一個相對封閉的、排他的執行環境中，對基層社會的問題和需求的敏感性不夠，缺乏對基層社會問題和需求的深入采集和吸納。然而，在軟執行力運用中，最基本的就是要深入到基層社會進行調查，更全面地了解基層社會個體化的問題和需求，掌握更詳細的社會信息。另外，科層制要求按照規章操作，行事要遵從正式的規章制度，一些基層政府執行者在執行過程中害怕因為出錯而擔責，為了減少不確定性的后果，往往只遵循規定的、常規的、程序性的方式來處理執行問題，即使面臨著新任務和新情況，也不愿意或者不敢突破常規，總是在文件中尋找解決方案，或者按照以前的經驗和慣例來處理。也因為這樣，一些執行者在執行中逐漸形成了喜歡穩定、討厭麻煩的惰性心理，一直偏好用剛性手段去執行，不愿意面對變化和開展創新。但是，在軟執行力的運用中，打破常規、不斷創新卻是基層政府必備的品質和習慣，因為軟執行力強調要基于不同執行對象的需求和問題來展開執行，這就需要從實際情況出發，根據具體情況的需要，靈活而有創造性地運用各種執行方法，尤其是要不斷探索各種適宜的柔性方法。可以說，當前基層政府執行者的執行習慣，與軟執行力運行的要求還有很大的差距。而長久所形成的執行習慣，使基層政府執行者的執行觀念、思維和行為不斷被固化，也不斷侵蝕著他們的積極性、能動性和創造性，這也容易對軟執行力所要求的執行理念和行為產生抗拒和抵觸的心理，進而阻礙著軟執行力的提升。

四、基層政府軟執行力提升的策略和路徑

在推進國家治理體系現代化的背景下，如何提升基層政府軟執行力，使基層政府能夠更加柔性、精準、富有靈活性和彈性地來展開執行活動，增加對當前基層社會執行新情況和期待的觀照和回應，是亟需面對和破解的難題。可以說，在執行過程中運用軟執行力，代表著一種新的執行思路和方案。通過上面對基層政府軟執行力提升現實困境的分析，要實現基層政府軟執行力的提升，就需要從既有的管理模式和思維框架下超脫出來，從結構、制度、思維和行動等層面尋求嘗試性的變革和創新，為基層政府軟執行力的提升提供有效的支撐。

(一)優化政府內部縱向權力關系

基層政府軟執行力的提升，并非基層政府單獨努力能夠實現的結果。來自上級政府繁重的任務壓力和績效達標要求，通過對基層政府行為過程及其效果的控制和約束，使基層政府失去了在執行行為上有更多選擇的可能性，這使得軟執行力往往難以被重視和運用。因此，需要不斷優化政府內部縱向權力關系，才能夠為基層政府軟執行力提升創造良好的條件。

一是上級政府對基層政府要合理施壓，使基層政府有更多的精力關注軟執行力的提升。基層政府的任務壓力在合理的范圍內，才能夠使其擁有較為充沛的精力來開展執行活動，才能夠更多關注基層社會差異化和個體化問題和訴求。而有了更為充沛的精力，才能夠使基層政府在執行過程中呈現出更積極的情緒和情感，增加對工作的耐心和投入度，從而更愿意用軟執行力來達成相應的執行目標。基于此，這就需要上級政府對基層政府合理施壓，釋放基層政府所承載的任務壓力，改變作為最末端政府層級的基層政府要承接所有基層治理壓力的狀況。一方面，這就需要規范縱向政府之間權力和責任的邊界，規范權力的縱向運行過程，上級政府不能隨意通過“層層加碼，逐級施壓”的方式將任務都轉移和堆疊給基層政府，要明確各自的責任和任務范疇；另一方面，上級政府在執行目標制定和考核上應給予基層政府適當的時間彈性，緩解基層政府在執行過程中的時間壓力。在相對寬松的時間跨度內，基層政府才能夠在“時間投入多，見效相對較慢”的軟執行力運用上不斷進行探索。

二是上級政府要合理向基層政府賦權，使基層政府擁有更多的自主性運用軟執行力。只有具備充分的自主性，基層政府才能夠在執行過程中擁有更多的自由和靈活性，這樣在探索運用軟執行力上才能有更多的機會空間。就當前的政府縱向權力關系來看，這就需要改變行政權力的集中化配置。行政權力過于向上級政府集中，“上級擁有絕對權威，通過發出指令控制下級完成任務，而下級則擁有較少的自主性，以對上級命令的服從為主要行動邏輯”[23]，這就使得基層政府被置于自主性收縮和限定的權力結構之中，并不能按照自己的意愿來設計和實踐執行任務，容易導致執行行動陷入僵化和定式。因此，上級政府應合理向基層政府賦權，讓基層政府獲得更多的自主性，這既能夠增加其使用軟執行力的可能性，同時也能夠激發其在使用軟執行力方面的創造性。在執行過程中，基層政府能夠更多地去探索恰當的軟執行力方案，能夠不斷自主創新。久而久之，基層政府在執行過程中的主體性能力得以不斷增強，在軟執行力運用上也將逐漸變得穩定和嫻熟。

(二)轉變執行理念和執行思維

執行理念和執行思維的轉變，是基層政府軟執行力提升的基礎。因為，執行者基于何種執行理念和思維看待執行，也同樣會基于這種理念和思維去尋求執行問題的解決方案，在具體的執行實踐中就會表現出與此相應的執行行為。軟執行力是一種全新的執行策略和方案，如果執行者在執行理念和思維上沒有發生真正轉變，還是延續以往的執行理念和思維，就難以出現所期待的執行行為及其效果。因此，要實現基層政府軟執行力的提升，首先要轉變執行理念和思維。

一是要改變“事本主義”的執行理念，秉持“以人為本”的服務理念。“以人為本”的服務理念是軟執行力的深層精神內核和價值意蘊。沒有“以人為本”的服務理念作為支撐，軟執行力的生成就失去了內在根基。可以說，只有執行者真正將“以人為本”的服務理念內化為自身的價值追求，在具體的執行實踐中才能夠更貼近民眾，用心去了解社會公眾的問題和需求，自覺地運用社會公眾更容易接受的軟執行力開展執行活動，這就使其在運用軟執行力上有了更多的內在自覺性，同時也能夠保持運用軟執行力行為上的自律性。隨著基層社會日益復雜的執行環境，在執行過程中不存在普遍適用的軟執行力方案，執行者往往需要基于不同的執行情境而采取不同的方案，這就使其行為充滿了變化，帶來了不確定性。只有將“以人為本”的服務理念作為行為標準，帶著這種服務理念開展執行，執行者才能夠更加自律，在面對各種價值沖突和緊張關系時才能夠作出正確的價值取舍，同時不斷自我反思，調整自身的行為，使一切行為都能夠自覺朝著有利于社會公眾的方向而努力。即使在執行過程中遇到了困難和挫折，也能夠以積極的心態去尋找合理的解決方案，從而在運用軟執行力的行為上充滿韌性和持久性。然而，當前基層政府執行者更多地還是秉持著“事本主義”的執行理念，仍然將有效率地完成上級政府布置的執行任務作為主要目標，其行為所呈現出的都是“對上級政府負責”，而非更多地投入到對基層社會和公眾的觀照。因此，要提升基層政府的軟執行力，就必須使其從“事本主義”的執行理念向“以人為本”的服務理念進行轉變。

二是要轉變“定式思維”，在執行中擁有“開放思維”。在執行過程中，執行者只有以開放思維去認識基層社會，才能夠更多地發現和包容基層社會存在的各種差異性和多樣性，而不是無視或者排斥，從而能夠更準確全面地了解基層社會。同時，執行者只有以開放思維尋求執行方案，在面對各種執行情境和場景時，才能夠隨機應變，基于不同的執行情境和場景采取任何可行的軟執行力方案，而不拘泥于某種特定的方案。而當缺乏成熟的執行方案作為參照時，開放思維也能夠幫助執行者開拓思路，打破思維定式，突破常規和習慣性路徑，發揮自身創造性設計并實踐最恰當的執行方案。由此可見，對于軟執行力的生成和運用來說，開放思維是執行者必須要具備的思維。執行者擁有了開放思維，能夠保證執行行為更加精準，同時富有彈性和靈活性，這更好地契合了軟執行力的內在要求和特征。而基層政府執行者在以往執行過程中所形成的定式思維，無疑與軟執行力生成和運行是不相符的，甚至是背道而馳的。在科層制組織及其結構中，上級政府為了規避基層政府行為的不確定性和風險，要求執行者按照預先設計好的行為規則行事，并通過相應的控制技術改變執行者的“自由意志、結構化其知識、定式化其思維，使其理所當然地按照經過科學設計的規則行事是最優解、最合理的方式”[24]，這就潛移默化使執行者形成了定式思維。雖然定式思維增加了行為的可預期性，但是也導致思想和行為逐漸變得保守和封閉，不愿改變和創新，不斷強化了模式化的思考和行動。因此，要實現基層政府軟執行力的提升，必須使執行者從“定式思維”轉變為“開放思維”。

(三)要實現軟執行能力的提高

要提升基層政府軟執行力，雖然需要圍繞外在的結構和制度等層面進行適應性變革，但是如果作為執行主體的執行者本身軟執行能力不足，所做的一切努力仍是徒勞。對于基層政府執行者來說，在長期的執行實踐中熟練掌握了一套基于“硬執行”的工作模式和方法，而“工作模式越穩定，方法越嫻熟，他們越愿意依靠現有的能力完成政策執行任務”[25]，而這也使得執行者一直缺乏軟執行能力的實踐訓練和積累，不擅長依據軟執行能力開展執行。因此，要提升基層政府軟執行力，關鍵任務是要提高執行者的軟執行能力。

一是要重視緣情執行能力的培養和使用。軟執行力并不是以基層社會整體而是以社會個體為執行對象展開執行的，當執行者面對每一個個體時，必然會發生與人的直接接觸和互動。而軟執行力內蘊的“以人為本”的價值理念，意味著執行者在執行中不再是與情感無涉的，與社會個體的接觸和互動是基于情感進行的。因此，執行者應具備的軟執行能力中最基本的就是緣情執行能力，即能夠依據情感行動展開執行，在執行中通過情感投入和情感策略，發揮情感的積極作用和功能，以此來更好地完成執行任務。緣情執行能力，通過有人情味和有溫度的執行，能夠柔化執行者和社會公眾之間的關系，使執行者和社會公眾呈現良好的互動，能夠更好地促進執行的開展，提升社會公眾對執行的滿意度。因此，要重視對執行者緣情執行能力的培養和使用，不斷探索情感行動的實踐方式，使情感行動不斷走向成熟。在執行過程中，執行者能夠使用被社會公眾所真正認可和接受的情感形式來展開執行，而不是被認為在“作秀”；同時，要認識到執行中“互動的頻率、時間對互動中所產生的情感聯接發揮重要作用”[26]，要重視情感行動的持續性和長久性，而不是被認為“偶爾為之”，進而才能夠形成與社會公眾之間有韌性的、堅固的情感關系。除此之外，緣情執行能力作為一種規范能力，執行者在與社會公眾的互動中也要表現出符合自身角色的恰當行為，應保持適度的情感克制。以情感為紐帶展開執行，“并不是要低估法治、政策和制度的重要性，而是要考慮法、理、情三者之間的結合”[8]41，要警惕情感投入過度所導致的非理性行為，要將法治要求、政策和制度要求與情感要求合理融合在一起來推進執行。

二是要重視在實踐探索中去獲得和培養軟執行能力。對于軟執行能力，由于一直缺乏對理論和實踐的充分重視和摸索，當前仍沒有形成一套相對完備的能力標準，無法為執行者提高軟執行能力提供方向和參考。而即使存在著這樣一套看似完備的能力標準，也只能使執行者學習并獲得一般性能力，這些能力可能只滿足于簡單和常規的執行情境的需要，往往難以有效應對實踐中各種復雜的和陌生的執行情境，會使執行者變得無所適從。就當前來看，要切實提高執行者的軟執行能力，更需要重視實踐的功能和價值，在實踐探索中獲得和培養。因為，在實踐中，執行者能夠接觸到各種差異性的執行情境，這使得執行者有更多機會有意識地學習、培養和使用軟執行能力，同時不斷體驗和驗證各種軟執行能力的效能，這使得在執行情境中所錘煉和培養出的軟執行能力更加多元和扎實。與此同時，由于這些軟執行能力是在各種具體而真實的執行情境中形成的，執行者通過經驗總結能夠更準確地掌握各種軟執行能力所適用和匹配的執行情境。在未來遇到相同的執行情境時，執行者能夠更加快速而從容地基于相應的軟執行能力開展執行。即使執行情境是更加復雜或者陌生的，執行者能夠從過往的相似性情境中汲取有益的參照性能力，在此基礎上發揮創造性思維去積極應對。另外，執行實踐是一直在發展和變化的，執行者在應對各種執行情境中的新問題和新情況時，軟執行能力也能夠得以不斷更新和提高，避免刻板和僵化，能夠持續保持與執行情境的動態適應性。基于此，在軟執行能力的培養過程中，要鼓勵執行者積極通過實踐探索的形式來提高自身的軟執行能力。

(四)創新相應的制度和機制

基層政府執行是在特定的制度機制背景下展開的，軟執行力的生成和運行也必然受到各種制度和機制因素的外在影響。作為一種新的執行思路和構想，基層政府軟執行力要得到提升，需要從制度和機制創新中尋求支撐，以制度和機制創新為其注入新活力。

一是要優化績效評估制度。績效評估作為一種重要的治理技術，其中的指標釋放的是一種明確的治理信號，影響著被治理者的行為反應。“反應性是人的一種行為特征，當他意識到自己正被評估、觀察和測量時，就會以改變自身行為的方式來作出反應”[27]。因此，上級政府對基層政府的績效評估，就要強化對軟執行力評估的指標設計，以激勵和促進基層政府運用軟執行力開展執行。同時，在績效評估中，不同的指標間也是有競爭性的，而不同的指標代表不同的任務事項，由于執行者的精力有限，這使其“會對不同的事項賦予不同的完成標準，或者根據不同事項的輕重緩急程度，對其分配不同比例的注意力”[28]，要使執行者能夠將注意力真正投入到軟執行力上，需要在指標中提高軟執行力考核的指標權重，成為在執行過程中不能被忽視的指標。在具體的指標設計上，為了保證執行者能夠在運用軟執行力上擁有更多的自主性、靈活性和創新性，可以基于“底線思維”來進行評估指標設計，只規定執行行為的底線、邊界和限度，減少對具體行為標準的要求，留有一定的自由發揮的空間，放松對執行過程的控制。還需要注意的是，因為軟執行力具有“投入時間長，見效慢”的特點，在時間評估指標設置上，要有一定的彈性空間，適當放寬時間要求，使執行者能夠在相對輕松的心態下探索運用軟執行力。另外，要發揮績效評估對軟執行力的規范作用，在對軟執行力有效性的評估中，除了考慮是否達成執行目標外，應重點關注其使用結果是否被社會公眾認可，以社會公眾的滿意度作為是否有效的重要考核指標。

二是需要健全容錯制度。軟執行力的運用尚不成熟和穩定，這就需要執行者在具體的執行情境中不斷進行探索和積累，在這個過程中難免會出現錯誤或者失誤。然而，一些執行者害怕因為犯錯被追責，會使其不敢大膽地去探索和創新。因此，要保證基層政府執行者在探索使用軟執行力上的動力，就需要不斷健全容錯制度。容錯制度就是要實現容錯免責的制度化，保障因勇于探索而造成消極后果的執行者能夠免受責任追究。“容錯彰顯的是鼓勵創新”[29]，建立容錯制度，就是從制度層面支持執行者的探索和創新行為。當面對執行情境中的新情況和新挑戰時，在尚無有效的經驗或者方案可循情況下，使其有更多的勇氣和魄力去探索，打消其后顧之憂，這有助于通過探索來不斷實現軟執行力的提升。另外，建立容錯制度，也體現了政府的內在溫情，是上級政府對基層政府執行不易的理解以及無意過失的包容，能夠使基層政府執行者感受到溫暖，使其在執行中也能夠呈現出更多的溫暖行為，更多地運用軟執行力開展執行。就目前來看，我國的容錯制度建設仍不完善，雖然一些地方已經出臺了容錯免責的政策性文件，但總體來看，對于容錯的認定標準和適用范圍仍不統一和明確，這可能導致容錯在具體操作上的隨意性，而隨意容錯也會導致一些并不適合容錯的錯誤被免責，進而會使執行者缺少在探索中的嚴謹性和規范性，使得軟執行力的探索行為表現得一塌糊涂。因此，要提升軟執行力，還需要健全容錯制度。

三是需要建構責任制度。在軟執行力的運用中，執行者擁有了行為的自主性和靈活性，才能有效回應來自社會公眾的各種個體化問題和訴求。然而，如何控制執行者自主和靈活的行為中所產生的不確定性風險，也是需要考慮的一個重要問題。過度強調和鼓勵執行者行為的自主性和靈活性，會導致執行處于放任狀態，造成執行的無序和混亂。因此，需要建構責任制度，通過責任履行來引領和規范執行者的行為選擇。關于責任的確定，需要以執行任務的目標和要求為主要依據，但是也需要結合軟執行力的情況和特點。由于軟執行力的運用會在較長一段時間內處于探索和試錯階段，對于應履行的責任及其如何劃定呈現，這段時間內會存在一些模糊和不確定的地方，很難被充分認識，這就需要根據具體情境中的實踐反復進行提煉、分析和總結，最終形成基于軟執行力的責任框架，作為制定責任制度的一般基礎和參照。在具體的某一項執行任務中，關于具體責任內容界定不宜過于細致而具體，可以更多從宏觀層面來限定，這樣既能夠讓執行者知道自身所承擔的責任，又能夠使其在執行中具有一定的彈性空間，保護其在執行中行為的自主性和靈活性。總的來說，就是要構建起具有控制力且具有彈性的責任制度。

四是要建立起有效的共享和學習機制。在軟執行力的探索過程中，鼓勵執行者個人或者集體在具體執行情境下積極進行嘗試。然而，執行者個人或者集體在探索過程中所積累起的經驗、知識或是能力都是基于自身所遇到的執行情境而形成的，都有著自身尚未接觸過的執行情境，帶有情境的特定性和局限性。另外，這些經驗、知識或者能力往往是執行者個人或者集體自身風格和智慧的體現，即使是在相同或相似的執行情境下，不同的執行者個人或者集體所形成的經驗、知識和能力可能也是不同的，帶有分散和碎片化的特征。要不斷拓寬和豐富軟執行力的經驗、知識和能力體系，需要建立起有效的共享和學習機制。共享和學習機制建立后，通過成功的案例或者方案的相互交流，對其中的執行情境、經驗、知識和能力進行提煉、分析和研討，這既能夠了解到更多的執行情境，同時也能對多源頭的經驗、知識和能力進行整合。不僅如此，共享和學習機制的建立也有助于糾錯。對于執行者個人或者集體來說，因為長期的執行習慣或者過度自信，有時候難以及時發現自身經驗、知識和能力上帶有的錯誤和問題。而通過共享和學習，能夠從更多的視角來審視和判斷相關的經驗、知識和能力的正確性和有效性，發現并糾正其中存在的錯誤。可以說，共享和學習機制的建立，有助于在較短的時間內實現軟執行力的相關積累。因此，要重視共享和學習機制的建立，不斷創新共享和學習的形式和途徑，創造良好的共享和學習氛圍。