關于寧夏銀川市社區老年人日間照料中心的研究

魚小蘭，何佳潔

（寧夏醫科大學，寧夏 銀川 750004）

近年來，老年人日間照料中心結合居家養老與機構養老的綜合優勢，受到老年人的歡迎。社區日間照料養老服務作為我國社區養老服務模式的一種新型養老方式，在一定程度上可以緩解家庭和社會的養老壓力。根據第七次人口普查數據顯示，寧夏地區的老齡化率達到13.53%，而銀川市作為自治區的中心城市，老齡化率已達到14.9%，表明寧夏銀川市老齡化發展速度較快，這就意味解決養老問題日益迫切。

1 社區老年人日間照料中心概述

社區老年人日間照料中心是老人依托社區，并結合居家養老和機構養老的優勢和特點，白天入托接受社區照顧、參與活動，晚上回家享受家庭生活的一種養老方式[1]。社區日間照料中心最初是為減少入院率，為患者提供醫療的一種護理服務，最早出現于美國的一家精神病醫院。隨著日間照料中心的發展，該中心所提供的服務從精神照料轉向醫療保健等多元化服務，并逐漸成為一些發達國家及地區重要的養老方式。我國的日間照料中心起步較晚，仍處于探索階段。在2011年國務院辦公廳印發的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》通知中明確提出要建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，并清晰闡述了社區日間照料中心的功能、服務對象、建筑規模等內容。在相關政策引導下，日間照料中心在香港、上海等發達地區率先發展起來，而寧夏地區屬于西部偏遠地區，與發達地區相比存在很大差距。

2 香港、上海、寧夏銀川市社區老年人日間照料中心概況

2.1 香港社區老年人日間照料中心

我國香港社區老年人日間照料中心也稱長者日間護理中心，是香港地區老年人社區照顧服務體系的重要組成部分，它由社會福利署安老服務部門進行管理和運營[2]。對于該地區老年人日間照料中心所提供的服務有日常生活照料、醫療護理、康復訓練和精神慰藉，除此之外還提供專門交通接送服務。它主要服務于65歲以上半失能老年人，并由專門注冊護士為老年人健康進行指導和管理。負責照顧老年人的注冊護士需要根據老年人的身體健康狀況制訂個人護理或康復計劃，包括進行基本的健康檢查和日常護理以及支持性服務。

2.2 上海社區老年人日間照料中心

上海是我國戶籍人口老齡化程度最高的地區，也是我國最早的日間照料試點和推行居家養老服務的先鋒[2]。2000年開始，上海率先出臺關于日間照料的政策并開展居家養老服務，為年齡在60周歲以上，有生活自理能力且需要日常生活照料的健康老年人提供日托和上門服務，但這些老人必須具有街道戶籍或長期居住在街道。它所提供的服務內容大體上可以分為兩類：一是由街道所提供的日常照料和支持性服務，二是借助私人養老服務平臺所提供的家庭保潔、基本照護、康復指導等各類養老服務。該地區的老年人日間照料中心普遍是民辦非企業單位，主管單位是政府的民政部門[3]。

2.3 寧夏銀川市社區老年人日間照料中心

（1）銀川市推進社區老年人日間照料中心的相關政策措施。在2015年銀川市政府出臺的《銀川市人民政府關于加快推進養老服務業發展的實施意見》中明確提出要提高日間照料中心的覆蓋率和提高照護人員的從業資格和服務質量[4]。同時在2021年由寧夏回族自治區民政廳帶頭與多部門聯合修訂出臺的《寧夏回族自治區社區老年人日間照料中心管理辦法》中明確了關于社區日間照料中心日常管理與運營的責任主體，并提出具體的考評實施細則，如根據考評結果的好壞，給予相應的政策傾斜或懲罰。該辦法明確了企業單位和行政管理部門對社區老年人日間照料中心的所有權和使用權所屬關系。

（2）銀川市社區老年人日間照料中心基本建設情況（見表1）。截至2017年，銀川市投資建設并運營的日間照料中心有15家，其建設規模都不小于750 m2。社區日間照料中心的規模大小是由社區人口規模而定的。

表1 銀川市社區老年人日間照料中心基本建設情況

（3）銀川市社區老年人日間照料中心服務對象及內容。有關政策規定社區老年人日間照料中心主要為60周歲以上并有照料需求的老年人提供服務。根據相關調查發現，銀川市社區老年人日間照料中心所接受的大部分是能夠自理的健康老人。它所提供的服務有基本生活照料服務和個性化服務，其中個性化服務主要是為半失能或失能老年人提供上門服務或日托服務，具體服務內容見表2。

表2 銀川市社區老年人日間照料中心的服務內容

（4）銀川市社區老年人日間照料中心的發展現狀。銀川市目前運營的日間照料中心有15家。日間照料中心建成后采用市場化運營，委托專業的社會組織進行管理。根據調查發現，近年來銀川市社區老年人日間照料中心運營效果不佳，大多數日間照料中心處于閑置狀態，沒有有效發揮其功能。究其原因，首先，由于某些日間照料中心地理位置偏遠，周圍老年人稀少，致使對日間照料的需求不大，只有少數老年人在享受日間照料服務。其次，日間照料中心作為一種公益性養老服務機構，老年人享受的是免費服務，其中管理運營等費用全部來自政府補貼，但由于補貼標準較低，使日間照料中心的管理運營難以維持，造成部分日間照料中心不能正常開展養老服務工作。

3 香港、上海、寧夏銀川市社區老年人日間照料中心的差異

本研究主要分析三地社區老年人日間照料中心的服務對象、服務內容、運營管理以及人員配置方面的差異。由于各地區的經濟發展狀況不平衡，很多方面存在很大差異。寧夏銀川市作為西部偏遠地區，養老服務體系尚未健全且存在很多問題，需要借鑒一些發達地區的成功經驗，以滿足該地區養老服務的需求。

3.1 服務對象

不同地區社區老年人日間照料中心服務對象的劃分標準有所差異，依據的標準各異。某些地區是根據當地的老年人年齡劃分及身體狀況、實際需求等確定，部分地區也會參考當地社區日間照料中心的發展規模和醫護人員的數量來確定。香港地區日間照料中心的服務對象是65歲及以上半失能老人，其需要進行專業的健康評估后方可進入中心，同時也會根據日間照料中心規模大小和配備護理人員數進行相應限制。而上海的社區日間照料中心起初的服務對象是60歲及以上有照料需求的老人。之后隨著改革試點的推行，社區老年人日間照料中心進行社會化、專業化管理，其服務對象拓展到半失能和失智等特殊老年人群體。對于寧夏銀川市來說，有關政府文件規定日間照料中心的服務對象不僅局限于有自理生活能力的人，還涉及其他特殊老年群體。但根據調查研究發現，該地區社區日間照料中心的服務對象大多是有自理能力的老人。

3.2 服務內容

香港社區老年人日間照料中心提供的服務有基本生活服務和個性化服務。基本生活服務包括生活照顧、醫療護理、康復訓練、精神慰藉、交通接送等方面的服務，同時有1～2名注冊護士為老人進行專業護理，并根據老人的身體健康狀況制訂個人護理計劃和康復計劃。上海日間照料中心所提供的服務包括助餐、助醫、助急、助行、助潔、助浴等基本生活照料服務，但無法滿足老人個性化需求。寧夏銀川市在相關政策指導下，社區日間照料中心主要提供的是基本的生活照顧、醫療保健、文化娛樂和精神慰藉，同時提供個性化服務，如上門服務。

3.3 運營管理

香港有專門獨立的機構對社區老年人日間照料中心進行管理和運營，一般進入該中心的服務對象的費用由政府補貼或者社會福利組織捐贈。而上海社區日間照料中心大部分是由政府投資建設，并出資維持日常運行，少部分是由私人企業經營，但從實際經營情況來看，部分日間照料中心多處于閑置狀態。寧夏銀川市社區日間照料中心的建設全部由政府出資，是按照“公辦民營、服務外包、政府補貼、市場化運作”的原則運營[5]。

3.4 人員配置

香港社區老年人日間照料中心有專門的注冊護士為其提供專業護理服務和制訂專業的康復計劃，對于不同設施都配有1～2名注冊護理人員進行指導，并配有專門交通接送人員。上海與香港的人員配置有著很大區別，上海社區日間照料中心在人員配置上，沒有固定和嚴格的選拔制度，其工作人員組成可以分為3種：管理者身兼服務員；低學歷且文化程度低的打工者；社會志愿者。與之相似的是寧夏銀川市社區老年人日間照料中心對工作人員的選拔也沒有統一標準，大多招募的是文化程度不高的30～40歲的務工人員以及社會志愿者。

4 銀川市社區老年人日間照料中心發展中存在的問題

通過對比分析香港、上海社區老年人日間照料中心，發現寧夏銀川市的社區老年人日間照料中心存在以下問題：（1）社區日間照料中心建設布局不合理。根據調查，一些社區日間照料中心在選址建設方面，地理位置偏遠，周圍老人需求較少，導致該中心處于閑置狀態。此外寧夏銀川市屬于回族聚居地，有著獨特的民族習慣，在生活和飲食方面有著特殊需求，但是目前在建立日間照料中心的過程中對此考慮不全面。（2）特殊老年群體缺乏政策保障。政府補貼對象主要集中在高齡和“三無”人員以及低收入者家庭的老年群體，但對空巢、獨居老人等特殊群體政府沒有明確的政策保障。（3）缺乏嚴格統一的用人制度，專業化人員配置不足。香港社區日間照料中心的工作人員分工明確，各司其職，有專業的注冊護理師、專業評估人員、交通配送人員，同時要求招納的人員必須具備一定的專業能力，需持有相應的專業資格證和從業證。而寧夏銀川市的社區日間照料中心對工作人員的選拔沒有嚴格標準，其工作人員沒有經過專業化培訓和取得相應從業資格，因此提供的服務缺乏專業化。（4）資金來源渠道單一。在資金來源方面，過度依賴政府補貼，規模效益差。該地區的社區日間照料中心大多采取公辦民營、市場化運作、政府補貼的形式，由于收益低，且政府的補貼水平較低，導致一些社區日間照料中心無法正常運營。（5）缺乏分類管理和統一的評估標準。養老設施存在名稱各異、提供服務大體相同、不能有效發揮功能等問題。養老設施目前以自理老人為主要服務對象，對其余小部分失能或半失能的老年人，并未做出具體情況的區分。

5 策略及建議

5.1 提供老年人長期護理保險

目前政策照顧傾向高齡和失能老人，但對空巢、獨居等特殊老年人缺乏政策性保障。因此，政府應不僅給予政策性上的優惠，還應鼓勵發展商業保險和長期護理保險，為老人提供多元化養老服務保障體系。

5.2 結合當地特色，合理布局

針對社區日間照料中心建設不規范、不合理等問題，當地政府在對原有舊址進行改造或者建設新的社區日間照料中心時應聯合多部門，并結合區域老年人口分布特征和實際需求，進行合理規劃，最重要的是要結合當地民族特色、民族習慣進行建設。

5.3 制定規范的人員選拔制度以及建立專業的評估團隊

將管理者和服務人員嚴格分開，建立專業化的服務團隊。制定規范的用人制度，提高進入門檻，培養專業照護人員，提高照護人員服務質量。

5.4 建立多元化籌資機制

現在大多數社區日間照料中心是公益性機構，提供免費的服務，這就意味著該中心日常管理和運營的費用都來自政府補貼，無形中會增加政府的財政壓力。因此，建立多元化籌資機制，推動社區日間照料中心的發展，使其不僅只靠政府財政補貼，還能尋找多種渠道籌集資金。