政策性銀行“一帶一路”能源領(lǐng)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的問題和建議

孫 磊 廖 原 楊 林 白紅春

近年來，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)不斷加大對(duì)“一帶一路”建設(shè)的支持力度，海外業(yè)務(wù)不斷拓展。“一帶一路”沿線國(guó)家多數(shù)屬于發(fā)展中國(guó)家，生態(tài)環(huán)境脆弱，綠色發(fā)展基礎(chǔ)和建設(shè)能力不足，資金短缺。與此同時(shí)，中國(guó)在“一帶一路”沿線投資的環(huán)境和社會(huì)影響不斷增強(qiáng)，投資活動(dòng)面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和壓力日益明顯。中國(guó)政策性銀行作為“一帶一路”倡議下最主要的金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)強(qiáng)化綠色和可持續(xù)發(fā)展理念，提高投融資環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理水平來防范和降低相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范環(huán)境行為，引導(dǎo)更多資金流向綠色領(lǐng)域；立足開發(fā)性金融定位，充分發(fā)揮政策性銀行的獨(dú)特性質(zhì)和主導(dǎo)作用，與雙多邊開發(fā)資金協(xié)同合作，共建綠色“一帶一路”。

一、中國(guó)政策性銀行“一帶一路”能源領(lǐng)域金融業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

據(jù)亞行測(cè)算，2016—2020年“一帶一路”沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口每年超過6 000億美元。中資銀行為推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)做出了突出貢獻(xiàn)，其中最大的兩家銀行是國(guó)開行和進(jìn)出口銀行。為支持“一帶一路”建設(shè)，2017年中國(guó)政府承諾提供專項(xiàng)資金3 000億元，國(guó)開行和進(jìn)出口銀行將分別提供2 500億元和1 300億元等值人民幣專項(xiàng)貸款（合計(jì)約3 800億元），用于支持“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)能建設(shè)和金融合作等重點(diǎn)領(lǐng)域，服務(wù)“一帶一路”建設(shè)項(xiàng)目的中長(zhǎng)期資金需求。

2014—2019年，國(guó)開行和進(jìn)出口銀行向“一帶一路”沿線國(guó)家提供了約1 360億美元能源融資，其中國(guó)開行提供303億美元，進(jìn)出口銀行提供482億美元，其余為兩家銀行共同提供貸款。2014—2019年兩家政策性銀行在石油、天然氣和能源開采項(xiàng)目貸款總額占比為27.66%，而72.34%的資金則流向了電力領(lǐng)域。能源領(lǐng)域的貸款大部分用于發(fā)電和輸電項(xiàng)目。

對(duì)外直接投資包括并購(gòu)和綠地投資兩種形式，海外電力投資的債務(wù)融資主要依靠政策性銀行。在這些電力項(xiàng)目中，燃煤發(fā)電項(xiàng)目獲得的政策性銀行貸款最多，占比達(dá)到41.66%。其次是水電，占比40.21%。最后是核電，占比11%，主要是進(jìn)出口銀行為巴基斯坦南部港口建造兩座核電站提供的一筆大額貸款（65億美元）。光伏和風(fēng)電項(xiàng)目獲得的貸款分別占3.13%和1.17%。

從地區(qū)構(gòu)成看，政策性銀行對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)的資金支持主要流向非洲、南亞、歐洲、中亞和東南亞地區(qū)。其中非洲地區(qū)貸款占比多達(dá)35.49%，其次是南亞為23.70%。南亞和東南亞是化石能源電力基礎(chǔ)設(shè)施投資的熱點(diǎn)區(qū)域，而非洲和拉美地區(qū)的能源貸款則主要投向水電等清潔能源。

電力領(lǐng)域上，2013年以來，國(guó)開行提供融資22.4GW，從高到低依次為東南亞、非洲、南亞、拉美和歐洲中亞。進(jìn)出口銀行融資17.4GW，從高到低依次為南亞、東南亞、非洲、拉美和歐洲中亞。國(guó)開行與進(jìn)出口銀行聯(lián)合融資5.6GW，集中分布在東南亞和南亞地區(qū)，其中南亞4.16GW，東南亞1.44GW。

二、中國(guó)政策性銀行“一帶一路”環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）政策性銀行面臨的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

包括環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前中資海外投資面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)之一，共建“一帶一路”所面臨的風(fēng)險(xiǎn)不僅是傳統(tǒng)的金融風(fēng)險(xiǎn)，而且延伸到了環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)《綠色信貸指引》中明確環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的客戶及其重要關(guān)聯(lián)方在建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中可能給環(huán)境和社會(huì)帶來的危害及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，包括與耗能、污染、土地、健康、安全、移民安置、生態(tài)保護(hù)、氣候變化等有關(guān)的環(huán)境與社會(huì)問題。能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)過程中，涉及到多方面的環(huán)境及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)“一帶一路”項(xiàng)目環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究還處于初級(jí)階段，多為描述性的定性研究。環(huán)境問題對(duì)金融機(jī)構(gòu)的影響因素是轉(zhuǎn)型因素，比如碳減排、水風(fēng)險(xiǎn)、大氣污染、土壤污染以及生態(tài)環(huán)境等因素。

（二）環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)

金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)境的直接影響微乎其微，然而，當(dāng)其向涉及環(huán)境行為的企業(yè)提供資金或服務(wù)時(shí)，金融機(jī)構(gòu)與環(huán)境便有了間接聯(lián)系，主要表現(xiàn)為聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的概率不斷加大。

政策性銀行面臨的由環(huán)境因素引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)主要來源于兩個(gè)方面:一是直接投資的企業(yè)或項(xiàng)目，因環(huán)境破壞造成企業(yè)或項(xiàng)目損失，從而間接加劇銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；二是貸前審批未將環(huán)境社會(huì)因素納入，貿(mào)然對(duì)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)企業(yè)放貸，若該企業(yè)或項(xiàng)目因違法違規(guī)停產(chǎn)擱置，銀行的信用、聲譽(yù)等將因此受到影響。

1.信用風(fēng)險(xiǎn)。環(huán)境因素對(duì)政策性銀行的影響突出體現(xiàn)在信用風(fēng)險(xiǎn)上。政策性銀行以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，對(duì)“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)與發(fā)展起到核心支持作用。中國(guó)工商銀行的壓力測(cè)試表明，由于未來環(huán)境政策和執(zhí)法力度的變化，火電等高污染風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的不良資產(chǎn)率或者貸款違約率會(huì)上升，環(huán)境因素將通過信用風(fēng)險(xiǎn)加大銀行的風(fēng)險(xiǎn)。能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目容易引起環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高和氣候變化會(huì)對(duì)企業(yè)的現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債造成一定的影響，降低企業(yè)還款能力，從而加大政策性銀行面臨的信用風(fēng)險(xiǎn)，更會(huì)有損“政府擔(dān)保”的信用。

2.聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)較之其他行業(yè)，對(duì)聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)更為重視。隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)逐漸上升為全球金融業(yè)面臨的共同風(fēng)險(xiǎn)，銀行融資客戶的環(huán)境表現(xiàn)不佳，會(huì)使銀行的綠色風(fēng)險(xiǎn)控制和貸款管理能力受到質(zhì)疑，降低投資人對(duì)銀行的收益預(yù)期。同時(shí)，銀行貸款客戶的環(huán)境表現(xiàn)還可能會(huì)影響到廣大儲(chǔ)戶偏好。政策性銀行在一定程度上代表著國(guó)家形象，其良好的海外聲譽(yù)有利于塑造積極正面的國(guó)家形象，反之亦然。

3.金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。氣候風(fēng)險(xiǎn)可能影響金融穩(wěn)定。氣候變化會(huì)降低銀行貸款質(zhì)量和利潤(rùn)，客戶發(fā)生的環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)導(dǎo)致銀行貸款質(zhì)量下降，從而構(gòu)成信用風(fēng)險(xiǎn)。此外，也可能會(huì)給銀行帶來法律風(fēng)險(xiǎn)，從而信譽(yù)也將受到影響。長(zhǎng)期來看，銀行應(yīng)對(duì)氣候變化表現(xiàn)會(huì)成為投資者決策的重要考量因素之一，影響銀行的整體價(jià)值。政策性銀行在“一帶一路”支持的項(xiàng)目中化石能源融資占比較大。隨著全球應(yīng)對(duì)氣候變化工作持續(xù)推進(jìn)，煤電等高碳資產(chǎn)可能在低碳轉(zhuǎn)型中成本上升、盈利收窄甚至虧損，從而引發(fā)信用風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致擱淺資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

三、中國(guó)政策性銀行環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的問題分析

（一）環(huán)境和社會(huì)管理體系有待完善

政策性銀行所遵循的全球契約屬于原則性協(xié)議，僅限于金融行業(yè)國(guó)際準(zhǔn)則，缺乏可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則。對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家投資時(shí)采用的東道國(guó)原則，即環(huán)境與社會(huì)影響管理遵循當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法律法規(guī)。然而，許多“一帶一路”沿線國(guó)家能力不足，環(huán)境與氣候法律法規(guī)薄弱。而海外市場(chǎng)又復(fù)雜多樣，法規(guī)相對(duì)較弱、執(zhí)行力不足的東道國(guó)難以正確規(guī)約海外投資項(xiàng)目。東道國(guó)原則既不利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境與社會(huì)健康發(fā)展，也不利于境外投資可持續(xù)增長(zhǎng)。此外，政策性銀行現(xiàn)行的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)政策都是基于國(guó)內(nèi)的綠色信貸政策體系，沒有專門的環(huán)境與社會(huì)政策體系。盡管部分銀行機(jī)構(gòu)初步構(gòu)建了環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，但是機(jī)制仍不完善，還沒有實(shí)現(xiàn)制度化管理，缺少環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理辦法和量化評(píng)估工具。

（二）利益相關(guān)方交流機(jī)制有待加強(qiáng)

政策性銀行海外業(yè)務(wù)開展過程中，與公眾、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和非政府組織等利益相關(guān)方溝通較少，互動(dòng)渠道薄弱。官網(wǎng)和社會(huì)責(zé)任報(bào)告中關(guān)于海外業(yè)務(wù)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策和實(shí)踐信息的披露非常有限。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境和社會(huì)問題時(shí)，政策性銀行缺乏快速有效的回應(yīng)。另外，盡管在環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理方面開展了很多積極的工作，逐漸重視并參與環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)全球治理，但更多情況下并未主動(dòng)發(fā)聲宣傳，導(dǎo)致諸多良好做法不被當(dāng)?shù)孛癖娏私狻?/p>

（三）合規(guī)審查和問責(zé)機(jī)制有待規(guī)范

政策性銀行一般通過內(nèi)控合規(guī)部門或具體業(yè)務(wù)部門對(duì)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合規(guī)管理，缺乏獨(dú)立性較強(qiáng)的合規(guī)審查與問責(zé)部門負(fù)責(zé)投訴的受理、調(diào)查、解決和問責(zé)。政策性銀行在對(duì)海外業(yè)務(wù)的環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理中，仍存在政策執(zhí)行不到位、時(shí)常有境外非政府組織對(duì)銀行境外項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查，缺乏完善的申訴程序，報(bào)告和投訴無(wú)法順暢轉(zhuǎn)至銀行相關(guān)部門等情況。

四、相關(guān)建議

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議

一是建立海外投融資環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)體系是開展投融資活動(dòng)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)。目前，政策性銀行面對(duì)海外投融資活動(dòng)的環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，缺乏明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。二是完善海外投融資環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。研究制定海外投融資環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制或指引，引導(dǎo)政策性銀行完善環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)信息披露機(jī)制，建立與環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的溝通機(jī)制；督促政策性銀行建立申訴回應(yīng)機(jī)制，完善各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)管理。三是建立“一帶一路”環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估第三方評(píng)價(jià)機(jī)制。通過出臺(tái)相關(guān)規(guī)范或指引，積極培育和扶持專業(yè)化第三方環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)具有資質(zhì)的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)定，形成第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)名單，為政策性銀行開展環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供專業(yè)支撐。四是完善“一帶一路”綠色發(fā)展平臺(tái)。揭示中資企業(yè)“一帶一路”投資存在的環(huán)境和社會(huì)問題，警示其他參與者；宣傳我國(guó)企業(yè)在環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控方面好的做法，展示中資企業(yè)的形象。同時(shí)，發(fā)布“一帶一路”投資環(huán)境和社會(huì)影響報(bào)告，體現(xiàn)“一帶一路”投融資相關(guān)行業(yè)、地區(qū)的數(shù)據(jù)，披露對(duì)外投融資過程中出現(xiàn)的環(huán)境、社會(huì)等問題的相關(guān)案例。五是建立海外援助申訴機(jī)制。建立國(guó)家層面的海外援助機(jī)制，或委托專門的機(jī)構(gòu)協(xié)助提供應(yīng)對(duì)此類事件的專業(yè)服務(wù)。

（二）政策性銀行的建議

一是將環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)納入戰(zhàn)略規(guī)劃。創(chuàng)新綠色金融模式，引領(lǐng)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展。加強(qiáng)海外投資環(huán)境和社會(huì)影響正面和負(fù)面清單管理。二是完善環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。政策性銀行應(yīng)針對(duì)環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提升風(fēng)險(xiǎn)管理政策水平，提高自身識(shí)別項(xiàng)目社會(huì)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力。加強(qiáng)信息披露以及與利益相關(guān)方的溝通。強(qiáng)化環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)流程化管理。三是引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范環(huán)境和社會(huì)行為。通過約束借款人的環(huán)境和社會(huì)行為，促使借款人提升環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理能力。優(yōu)化資源配置，把嚴(yán)格控制企業(yè)污染性和高碳投資行為作為履行社會(huì)責(zé)任和防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的重大措施，引導(dǎo)更多資金流入綠色產(chǎn)業(yè)，真正發(fā)揮其社會(huì)金融秩序守護(hù)者的重要角色。四是深化國(guó)際綠色金融合作。共同打造綠色“一帶一路”國(guó)際金融服務(wù)平臺(tái)，更好地為沿線國(guó)家實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供綠色可持續(xù)的金融服務(wù)；充分發(fā)揮金融優(yōu)勢(shì)，積極拓展綠色金融國(guó)際合作空間。