基于科研經費“放管服”背景下高校內控制度建設探討

潘艷蓮 朱家位 黃 梅 戴 瑤

一、引言

黨的十八屆五中全會提出要堅持創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，表明了我國全面實施創新驅動發展戰略和建設世界科技強國的決心。習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上明確指出，我們必須推進科技自立自強，將不懈追求科技自立自強作為我黨應擔負的責任。2021年8月，國務院辦公廳出臺了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），要求擴大科研項目經費管理自主權、完善科研項目經費撥付機制、加大科研人員激勵力度、減輕科研人員事務性負擔、創新財政科研經費投入與支持方式、改進科研績效管理和監督檢查。要落實好《若干意見》，高校必須及時清理修改相關制度，而制度清理是一個龐大的系統工程，涉及面廣、工作量大、耗時長。這對高校來說是綜合改革的進一步深化，難度極大。文章針對上述問題進行深入分析，探索內控制度修訂策略，以大學章程為統領，進一步深化綜合改革，建立與《若干意見》精神相統一的內控制度體系。

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，2012年11月29日，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會[2012]21號），對保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率和效果等進行了規范。高校作為科研經費管理的責任主體，在如何管好用好科研經費，防范風險，提高科研經費使用效益等方面下了很大的功夫。實踐證明，要落實好科研經費管理目標，必須以完善的科研管理內部控制為手段，不斷加強財務信息化管理服務綜合平臺的研究與開發，建立較為完善的管理服務體系，提高高校管理人員的管理能力和服務水平。

二、科研經費“放管服”管理精神要義

（一）科研經費管理改革的重點

為有效實施創新驅動發展戰略，滿足科研經費快速增長需求，解放科研生產力，推進科研經費管理改革顯得非常必要。《若干意見》提出具體改革方式和政策，其主要目的是賦予科學研究人員更大經費使用權，同時進一步解放科研生產力，有效促進科技創新能力提升發展。

（二）科研經費管理改革的意義

“放管服”精神的落實，可以使科研人員在預算編制、科研設備采購、項目評審等方面上所花時間大大縮短。《若干意見》提出將設備費預算調劑權力全部下放給科研單位，可以有效避免科研單位相同設備的重復采購和低效利用；明確間接費用可以全部用于績效支出，給科研單位放寬經費使用范圍；要求全面落實科研財務助理制度，有效減輕科研人員事務性負擔；允許項目承擔單位對國內差旅費中的伙食補助費、市內交通費和難以取得發票的住宿費實行包干制，可以大大縮減原始憑證索取、填報、審核等環節所花費的時間和精力；推進科研經費無紙化報銷試點等。通過對過去繁雜的制度機制進行改革，消除科研制度障礙，減輕科研人員日常事務負擔，加快科研投入產出速度，為科研人員創造良好的研究環境。

三、高校落實“放管服”精神將面臨的問題

（一）對政策認識不夠深入

高校是否真正落實“放管服”精神，能否取得實實在在的成效，關鍵在于高校領導和科研人員對改革的認識度和參與度，目前從筆者身邊的情況來看，還存在認識不到位的問題。《若干意見》出臺后，教育部針對出臺的背景是什么、如何按照精簡后的預算科目編制直接費用預算、對科研項目預算調劑權有哪些新規定、在擴大經費包干制方面有什么新安排、如何完善科研項目經費撥付機制、在結余資金管理方面提出了哪些新舉措等進行深刻準確地解答。科研經費管理改革在高校綜合改革中具有示范性，需要得到高校管理層的高度重視，從戰略角度進行改革規劃。教育領域綜合改革將高校作為主陣地，未來科研經費改革也將在高校全面鋪開，改革在給科研管理松綁的同時，也考慮到了新舊政策的銜接。高校要實現飛躍發展，就必須落實好科研經費改革任務。

（二）對“放管服”精神在高校發展中的重要作用認識不充分

科研經費改革涉及原始憑證取得渠道、賬務處理流程的改變、預算調整與編制等，對高校來說是一個全方面的綜合性改革，是一個龐大的系統工程。所以，高校領導干部必須高度重視，全面謀劃，為貫徹落實“放管服”精神創造相應條件。貫徹落實“放管服”精神對高校來說是一項任務，但更是一次機會，可以提高學校軟硬件實力。高校發展規劃、內控制度建設、人才隊伍配制等都要圍繞《若干意見》找問題、找措施、定方案。目前很多高校依然存在各管理部門之間權責不清晰、認為此項工作只與個別部門有關，其他部門可做可不做的思想，領導干部只管自己分管領域內相關的工作，從而忽視了與其他工作之間的有效銜接。

四、高校全面落實“放管服”精神的途徑和方法

（一）加強內控制度建設

所謂內控其實就是自我管理和控制。高校實現自我管理和自我控制的重要手段就是制度建設，正所謂“沒有規矩、不成方圓”，加強內控建設是維護高校正常秩序的首要任務。當前，內控制度建設需要遵守以下原則:一是以《若干意見》實施為契機，盡快對原有制度進行清理，刪除各類制度之間矛盾的部分，并根據《若干意見》進行重新修訂，查找各文件的漏洞，及時堵上缺口，建立起以大學章程為統領的制度建設體系，通過對章程進行修訂，引導各類配套制度的修改與完善，并建立起新舊制度無縫銜接的橋梁，提高新制度的實用性，在制度修訂過程中要避免部門閉關自修，缺乏統一聯動。二是以科研經費為中心，建立與科研資金運動軌跡相適應的的業務管理流程。三是以信息化建設為手段，推動各部門數據信息共享，提升業務信息系統、預算系統、核算系統、稅務系統、非稅系統等之間數據分析和利用價值，提高內控管理制度建設的前瞻性、科學性、有效性，從而實現高校精細化管理目標。

（二）重視科研隊伍建設

高校根據定位不同，對科研的重視程度也不一樣，但科研隊伍建設對每個高校來說都非常重要。隨著我國教育的快速發展，高校的競爭越來越激烈，要想在激烈的競爭中脫穎而出，就必須產出較多的科研成果，而影響科研成果產出的最主要因素還是科研人才因素。在人才匱乏的背景下，高校之間相互搶奪人才的現象經常出現。如何給科研人員創造好的研究環境，讓人才進得來、留得住是高校領導應該高度重視的問題。高校管理層應當從人才引進、項目管理、隊伍結構、日常工作等方面入手，根據科研發展計劃，制定符合各自科研成果產出規劃，引進各領域精英人才，組建層次合理的科研團隊，減輕科研人員事務性工作，開設科研壓力釋放渠道，充分激發科研需求并及時給予幫助。加強科研人才培育，經費和政策重點向成果產出多、質量高的科研人員和團隊傾斜，改善科研工作條件。同時，加大對新團隊和新項目的扶持力度，提升科研隊伍整體實力。

（三）改善財務報銷環境

財務報銷環境包括制度環境、人員環境、信息化環境等，隨著《若干意見》深入實施，科研經費報銷方式和報銷憑證等都將發生重大變化。原有的財務報銷審批流程和審核方式等將不再適用，高校財務部門要營造財務報銷環境，首先要確保制度上的完整與合法，內控制度建設是改善財務報銷環境的前提保障。人作為制度的執行者，必須具有良好的職業操守，熟悉制度規范，精準掌握制度要點，嚴格落實制度執行，共同維護制度權威，才能確保制度執行不放水，經得起審計部門的審查。信息環境可以成為制度環境與人員環境之間的傳輸渠道，通過信息化系統將制度各環節有效細分成若干個節點，人只要通過完成最末端節點工作，信息系統將全面生成制度控制各模塊相關數據，完成數據存儲、數據分析、項目控制，人通過這些信息數據進一步分析制度和系統漏洞，不斷完善形成一個高效、快捷、便利的財務管理一體化模式。在“放管服”精神貫徹落實中我們可以推行此種模式，制定完善的制度宣傳策略，以精準化宣傳為目標，優先對財務人員和科研助理進行新制度培訓，加快財務信息化建設研究，有效促進各業務模塊互聯互通，編制無紙化報銷流程及審核要點，充分發揮審計的事前控制作用，明確無紙化報銷審計范圍。

（四）提升科研助理能力

高校科研助理主要任務就是協助科研人員完成日常事務，主要作用就是讓科研人員從較為繁瑣的日常事務中解放出來，讓科研人員有更多的時間和精力從事科學研究工作，盡早創造研究價值。這是一個非常有價值的崗位，但高校目前缺乏有利于該科研助理崗位設置的配套制度，崗位的設置與否更多取決于研究團隊的經費實力。為降低成本，科研助理崗位大多是聘請研究生擔任，研究生并不掌握學校各類管理制度，在工作中經常跑斷腿、受盡氣，同時還會影響學校整體工作的進度，導致科研助理工作效率低，工作能力無法得到認可，且流動性強，使科研人員無法真正得到解脫。要解決這些問題，高校必須從崗位設置入手，建立較為穩定的科研助理隊伍，定期對科研助理進行政策法規、制度、流程等方面的學習培訓，提升科研助理的行政能力，打造一支懂政策、熟業務、且兼備相關學科知識的高水平科研助理隊伍。高校也可以參考會計代理記賬模式，打造一支專業的科研助理隊伍，可以將科研助理人員根據不同的工作需求，分成不同類別，普通的日常性事務可以由學生擔任，涉及專業性的必須找專業人員代理。例如:項目預算的編制、費用報銷、項目審計等，必須找熟悉學校制度規定，掌握相關流程處理程序，業務能力強的專業人員來做，這樣可以有效減少科研人員與財務部門之間的矛盾與沖突，也可以提高科研經費使用報銷等環節的效率，增加項目審計安全性。專業人員的選擇可以從高校具備財務知識的人員、各部門綜合管理人員中進行挑選，這些人員經常與制度和財務打交道，他們更加熟悉各類制度和流程，通常不需要太多的培訓即可快速上崗。

（五）建立部門聯動機制

貫徹落實“放管服”精神除需要主管部門給予政策支持外，更重要的還是高校各部門之間密切配合，單憑科技部門和財務部門是無法完成的，各部門必須深刻領會此次改革的重大意義，了解貫徹落實“放管服”精神對部門工作的推動作用，從部門角度對貫徹落實精神的影響因素進行深入分析，兼顧學校各類政策，秉承落地實用原則，常與所涉及部門之間進行詳細交流和討論，編制既與實際工作相適應，又能夠兼顧學校全局的部門實施細則。

（六）加快財務信息化建設

為向全面落實無紙化報銷提供技術支撐，無紙化報銷將成為未來財務改革的重要方向，電子票據的自動讀取將成為實現財務無紙化報銷的重要環節，高校應當加快無紙化報銷流程設計，從原始憑證取得入手，到報銷憑證的自動轉化、報表的自動生成、憑證檔案管理的影像化、查詢的自動化等，構建一套完整的財務信息化流程。在流程設計與運行中一定要以制度為依據，保障電子數據與紙介數據同等的法律效力，例如電子發票在取得渠道中一定要保證真實性、有效性、合法性。這是數據的源頭，一定不能出錯，否則后面生成的所有數據都將失效。根據“放管服”精神，我們如果無法在數據源頭控制中確保票據的真實與有效，可以采用包干的方式控制票據的真假。包干標準的制定難以實現精準化，這是高校財務制度建設的難點。解決這類問題，建議高校通過信息化手段，開發智慧財務手機客戶端，讓每位出差人員通過客戶端就可上報每天的出差行程，根據出差地和時間，自動實現經費支付結算。

（七）加大政策宣傳力度

“放管服”精神的貫徹落實主要靠學校全體人員的共同努力才能實現，特別是管理層對《若干意見》理解把握得準確與否，將直接影響到“放管服”精神落實的質量。在貫徹落實“放管服”精神前，可通過校園網、微信、培訓等方式進行廣泛宣傳。根據不同業務范圍開展相應層次培訓，并在培訓中開展大討論，就貫徹落實“放管服”精神面臨的困難和解決對策等進行廣泛交流，邀請相關專家到校進行實地指導，調研其他高校的先進做法，確保各類相關人員都能深入領會文件精神，為其在高校順利實施創造較好的條件。

（八）加強組織領導

“放管服”精神落實涉及面廣，高校除了加強頂層設計和制度建設外，還應有明確的分工，明確分管領導和牽頭部門，以及其他學院部門的責任與義務，根據單位制定的實施細則，明確各階段任務的具體完成時限，并對執行進度和落實質量加強監督，確保《若干意見》落實到位。

基金項目：云南省教育廳立項項目：政府會計制度下科研項目經費管理探討，項目號：2022J0338。