社區社會組織規范化建設的內涵、現實表現與實踐路徑
——以杭州城市社區為例

王新云，王 雁，周 軼

(浙江省團校，浙江 杭州 310012)

一、 問題的提出

社區社會組織是基層社會領域中的一種重要組織形式，也是社會建設的微觀主體和基本單元。習近平總書記曾指出：“社區雖小，但連著千家萬戶，做好社區工作十分重要。”黨的十九屆四中全會再次將構建基層社會治理寫入《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，要求：“健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎?！币虼?，重點培育、規范發展社區社會組織，推動社區社會組織在新的社會治理模式中發揮重要作用是當前一項重要而緊迫的任務。在如火如荼開展城市社區建設的當下，各種社區社會組織大量涌現，它們正以不同功能的發揮存在于現代社區治理的場域中，在提升社區治理效能、化解社區治理困境、共鑄社區文明方面發揮著重要作用。

因此，社區社會組織所面臨的重大機遇以及所凸顯的積極意義將一個重要課題聚焦在我們面前，即：第一，如何推動城市社區社會組織的規范發展，激發它們在基層社會治理中的活力，確保其功能的有效發揮；第二，社區社會組織的規范化該如何界定和體現，建設的目標方向和路徑該如何設定和實現。課題組將以杭州城市社區社會組織為例來探討這些問題。

二、 社區社會組織規范化建設的基本內涵

社會組織的規范化建設直接影響著組織活力的發揮，進而影響其在基層社會治理中作用的發揮。社區社會組織作為根植于社區以滿足居民自身需求而發展起來的社會組織，近年來得到了快速的培育，它們的服務門類、覆蓋領域以及組織規模明顯得到擴張，故而社區社會組織的規范化發展變得越來越重要。在推動和完善社區社會組織規范化建設過程中，首先要明確社區社會組織規范化建設的基本內涵，把握社區社會組織規范化建設的基本特點與內在邏輯?？梢詮纳鐣M織的權威性、內在屬性、內部治理的合規性、提供服務的專業性以及組織評價五個維度構建社區社會組織規范化建設的基本框架，形成對社區社會組織規范化建設的基本評價和社會認知。

(一)合法性建設

合法性代表著組織權威，是社會組織規范發展的前提。這種合法性的建構首先與政策法規相關，其次與社會認可接納相關，這是現行制度下對社會組織合法性達成的普遍共識。也就是說，前者是社會組織因法律權威的獲取而受到國家/政府自上而下的承認，后者是社會組織因社會服務的開展而受到包括所在行業、社會大眾、服務對象的認可，從而獲得一種自下而上的承認[1]，兩者最終會轉化為組織權威?，F實中，社會組織在民政部門登記注冊，依法接受登記主管部門的行政管理，是社會組織合法性的重要來源。政府在資源和注意力分配上更傾向于取得合法身份的社會組織，這類社會組織也更容易成為社會組織的主流，更容易獲得組織發展的資源[1]。相應地，很多只是備案而沒有達到登記條件的社區社會組織，因法律和政治地位的不足，將直接導致它們在實際購買服務和公益創投等方面受到制約。因此，合法性地位的取得不僅表明了組織存在的必要性，也將是社區社會組織生存發展的行動策略。

(二)規制性建設

規制性代表組織規范，標志著社會組織內部的治理情況，也是目前社會組織規范化建設評估的重要指標。規制性主要體現在內部制度規定和組織結構建設兩個層面，具體包括發展規劃、制度建設、機構設置、團隊管理、財務管理、績效管理以及黨建工作等。馬克斯·韋伯曾指出，“組織是一個法人團體，它是一個用規章制度限制外人進入的封閉的團體”。因此，內部完善的制度設計和管理程序是社區社會組織規范治理的保障。這些所設定的制度框架和制度要素，直接關系社區社會組織的發展運營以及它們參與治理的邏輯和具體方式，而且對于社區社會組織的管理優化、留住人才、提升獲取資源的能力和社會公信力方面也具有重要的實踐意義[2]。

(三)公共性建設

公共性代表組織屬性，也是社區社會組織的核心特征之一。由于社區是具有“公共性”的城市治理的主體之一，社區社會組織正是基于這種“公共性”而培育和發展的[3]，是下沉到基層社會建構多元化公共服務供給來滿足居民多樣化需求的主要載體，是以追求公益或互益為目的的一種社會組織形態[4]。因此，社區社會組織的基本內涵已經明確了它們的根本屬性和基本職能，社區社會組織開展的所有活動都必須以公共利益為出發點和落腳點，要從它們是否能夠承擔好政府轉移的部分職能，是否能夠有效幫助居民解決日常生活問題、化解社會矛盾，是否能夠增強社區凝聚、做好社區營造等方面加強社區社會組織的公共性建設。

(四)專業性建設

專業性代表組織服務能力。專業化的打造也是為了增強社區社會組織發展的規范性。社區社會組織可以通過發揮專業優勢進而更好地參與到社會治理之中。一般來講，這種專業性可以使得社區社會組織對于某些社會問題有著較強的敏感性和洞察力，可以快速地做出相應的警示和預防，有效彌補政府“缺位”的狀況。而對于實際已經發生的社會問題，社區社會組織也可以通過提供專業化的指導方法與建議，促進問題有效解決，提升城市治理的有效性[3]。社區社會組織的專業性建設，其核心包括兩個層面：一是從業人員的專業性，二是服務供給的專業性。這對于社區社會組織服務能力優化、服務水平提升、組織活力和創造力的激發，促進社區社會組織的高定位發展發揮著重要作用。

(五)自律性建設

自律性代表組織評價。在大力推動社會組織健康有序發展的背景下，提升社區社會組織的行業自律顯得非常重要，也是推動社會組織規范發展的重要策略。尤其是當一些領域出現“倒篩選”“劣幣驅逐良幣”時，社區社會組織更應該注重行業自律和行業規范的實施和完善[5]。具體來講，社區社會組織的自律性建設，需要強調三個方面的問題：一是以履行“使命為先”和“服務為本”的公益職責，不忘初心，用公益精神贏得更廣泛的社會認同；二是提高社會組織的信用建設水平，依法運作，用法治精神塑造組織形象；三是有序競爭、自我監督、協同發展，以平等互助的精神構筑社區社會組織發展的良好生態，合力促進社區社會組織的規范運作。

三、 社區社會組織規范化建設不足的現實表現

從課題組的調查情況看，杭州的社區社會組織建設總體上處于發展階段，存在組織身份規范化不足、建章立制管理欠完善、社會化自主服務偏弱、組織人才專業化欠佳、自治自律監督不健全等問題。這些問題既具有普遍性，也存在一定的復雜性和特殊性，在一定程度上也會影響社會組織在社區共商共治氛圍中較好地融入角色。

(一)組織身份規范化不足

在個案訪談和走訪過程中發現，杭州市各區縣(市)社區社會組織的發展參差不齊，社團與社會服務機構的比率懸殊。從法律法規政策層面看，民政對社區社會組織的登記要求較高，很多時候都需要有掛靠和審批的主管單位，一般不允許直接登記成立。但是很多作為自發成立的、滿足社區居民自身需要的社會組織，現實中很難找到同意其掛靠的單位。很多社區自己的用房和活動場地已經捉襟見肘，因此難以提供場地給社區社會組織使用。因為辦公場地、工作人員及活動資金不足等問題，社會組織合法登記的前置審批條件不能完全達到，造成很多社區社會組織無法在民政部門登記注冊。有的社區社會組織在社區備案，也有一部分處于既未登記，又未備案的狀態，實際上是社區的群眾性社團，未取得合法身份。由于組織身份的認定碰到障礙，組織在后繼的發展道路上，在資金支持、參與政府創投等方面都會碰到一系列平等參與的問題。

(二)建章立制管理欠完善

完備的內部管理機制是社區社會組織充分發揮其服務價值的重要前提。調研中發現，一些社區社會組織沒有成文的管理制度或者管理制度不健全，有些組織因為規模小或人員少，只有口頭規章或臨時規章，并未形成正式的文本章程。一些社區組織雖然有明確的管理制度，但在日常工作中執行不力，內部民主選舉制度、財務收支管理制度、章程履行制度、人員錄用和辭退制度、監督考核制度不健全[6]。社區社會組織在建章立制、依法自我管理等方面還是存在著一些問題。一般而言，社區社會組織應該有一個相對完善的自我管理制度，合理有效的管理制度能夠促進社區社會組織的發展與進步，幫助其有效成長。然而，有些社區社會組織是由社區居民自發成立的，運作模式陳舊，大多依靠社區所在小區內的業主進行管理，沒有形成清晰的管理制度，這就導致了這些組織日后成長困難，發展乏力，可持續性不夠。

(三)社會化自主服務偏弱

社區社會組織成立的目的是社區居民自愿組織起來，獨立開展活動，自愿為社區居民提供公共服務。實際訪談中發現，很多城市社區社會組織大多依附于社區和街道而存在，政府按照行政管理方式給街道下達任務，然后街道通過社區給社區社會組織安排各項活動。因此，在很大程度上，社區社會組織處于政府部門的附屬地位，組織的經費、場所等各方面資源都依附于街道。這雖然能幫助社區社會組織改善資源缺失等方面的困境，卻也容易導致城市社區社會組織自主性喪失，長此以往，組織的自主性、志愿性和非政府性名存實亡[7]。社區社會組織本應代表社區居民發聲，但是現階段社會組織的資源獲取更多地依附于政府，使得社區社會組織的獨立性和自主性受到抑制，它的組織價值目標也容易發生偏離。受制于有限的社會資源，社會組織將政府的支持擺在至關重要的位置上，妨礙了城市社區社會組織的功能發揮。雖然社區社會組織能夠承擔好政府轉移的部分職能，但是不能完全成為政府延伸的手臂，必須提升組織自身的造血功能，體現組織的獨立性、社會性和自主性。

(四)組織人才專業化欠佳

現階段，雖然杭州市社區社會組織發展取得了長足的進步，政府各部門也已經認識到社區社會組織在保持社會穩定、提供公共服務方面的作用，但是很多社區社會組織的發展起步較晚，或者說助推社區工作開展的理念較為薄弱，缺乏發展經驗，在實際服務過程中，專業服務、專業特色、專業能力都體現不夠。再加上相關監管部門的實操指導不到位，受制于這些因素的影響，社區社會組織的發展速度滯緩?？傮w而言，社區社會組織地位依然不高，社會待遇和經濟收入不理想，直接導致了組織人才匱乏，專業化服務水平低，管理人員的素質和水平良莠不齊。調查發現，一方面，高校社會工作專業畢業生最終從事與社區社會組織相關工作的比率很低，大量專業社會工作人才流失；另一方面，由于缺少相關系統化的專業培訓，很多非科班出身的社區工作者專業知識比較欠缺，主要憑借自身的實踐經驗開展工作，容易導致在工作理念、態度和方法上不能真正符合服務對象的需求。走訪中了解到，社區社會組織工作人員大多是兼職，專職人員少之又少，因此在時間和精力上投入程度有限，這在很大程度上限制了社區社會組織的服務質量與活動頻率。同時，沒有相應的制度保障他們的工資待遇、職業發展，這就直接導致了社區社會組織人員隊伍處于一種匱乏的狀態，優秀人才流失。因此，缺少相應的制度保障，使得社區社會組織工作人員的安全感較低，職業的穩定性和歸屬感不強，進而導致社會組織公信力下降，服務社區居民的效率不高，效果不明顯。

(五)自治自律監督不健全

自律就是社會組織的自我管理。按照現行的制度規定，社區社會組織的登記管理是由民政部門負責，而日常管理則由屬地管理，主要是由各街道進行管理。因此，由于管理體制等方面的影響，社區社會組織在自我管理方面也存在著很多問題，包括社會組織信息使用管理、失信行為以及信用評價、信用信息管理等。此外，由于目前能夠提供給社區社會組織進行政府購買服務的項目數量及類型有限，為了維持機構的生存空間，社區社會組織在政府購買服務項目上的激烈競爭壓力大于合作需求。機構實力等方面的差異也促使社區社會組織出現兩極分化，即承接了政府購買服務項目的機構可以實現持續良性運轉；而承接政府購買服務能力有限、機會較少的機構，仍處在注冊或者空殼運轉狀態[8]。因此，社區社會組織要依法自律，遵守法律法規，自覺把外在的管理要求轉化為內在的建設規范，堅守非營利的性質和宗旨，兌現服務承諾和合同約定，尊重捐贈人意愿和受益對象權益，使得社區社會組織自身能夠在整個社會生態圈中良性可持續、規范發展。

四、 對策與建議

黨的十九大報告指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動?！边@對未來社區的建設和治理提出了新的方向和要求，也為社區社會組織發展提供了新的機遇。因此，如何克服規范化建設中的不足，把握發展機遇，進一步強化規范化建設成為社區社會組織發展的必然，也是破解社會治理難題，讓社會組織在社區治理與服務體系中真正發揮作用，形成全民共建、共治、共享的社會治理格局的關鍵。

(一)完善社區社會組織準入制度，加快合法性建設

建設合理有效的法律制度，保障社區社會組織發展的合法性。已有的與社會組織相關的法律制度主要有《社會團體登記管理條例》(1998，2016修訂)、《基金會管理條例》(2004)、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(1998)等三個條例。其中，《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》雖然在當時確實放寬了社會組織身份要求，但隨著時代發展，也頻頻出現諸如雙重管理體制等造成的一些弊端，成為束縛社會組織發展的障礙[9]。為適應近年來社區社會組織飛速發展的需要，明確社會組織的法律地位，2016年公布《慈善法》后，在2018年，社會組織治理相關三大條例的修訂意見稿先后公開向大眾征求意見。尤其是2018年8月，民政部發布《社會組織登記管理條例(草案征求意見稿)》,在原有構架上，單列了“組織機構”“活動準則”“信息公開”“監督管理”和“法律責任”五部分內容，形成了目前比較完整的社會組織相關法律文件。盡管“草案征求意見稿”最終并未通過，但一部相對完善的社會組織法已經呼之欲出。一旦社會組織法出臺，社會組織就能以合法身份獲得有效資源，確保社區社會組織的健康有序發展。

通過完善準入制度，降低社區社會組織登記的準入門檻，解決社會組織發展中的合法化問題，避免組織過早夭折，是保障社區社會組織良好發展的前提。為此，既要體現社區特點，又要區別于一般社會組織，社區社會組織的準入要適當放寬條件，可以調整為由社區居委會初審，街道辦事處復審，區民政局備案，這樣就能直接緩解目前以文化娛樂和生活服務為主的社區社會組織難以注冊的頑疾。同時，制定和準入門檻一致的監管制度，可以確定以社區居委會為主體負責社區社會組織的系列監管工作，既保證組織正常發展的需求，又保障社區居民的正當權益。

(二)完善社區社會組織培育機制，強化規制性建設

進一步優化社區社會組織培育機制，是社會組織規范化發展的保證。結合目前社區社會組織實際，需要從政府、企業、教育機構、社區支持型組織等四個維度介入，打造四維互融互通聯動整合的社會組織培育大平臺。首先，進一步加大政府購買服務力度，探索建立以項目為導向的契約化管理模式，擴大購買服務內容。增加專項資金扶持，完善公共財政稅收政策，嚴格監督和評估制度，從而在優化服務資源配置的前提下，促進社區社會組織規范健康發展，推動其有序有效參與社區社會治理[6]。其次，參與公益創投的企業要借鑒國際公益領域最先進最有效的創業投資模式，進一步優化與社會組織之間合作共贏的公益創投機制，通過企業化項目方式運作，增強公益資源的效率和募資能力。同時，通過管理技術全方位扶持，幫助初創期或中小型社區社會組織制定明確的發展規劃、組織使命，完善制度設計、機構設置、團隊管理、品牌建設和財務管理等，促進其規范治理，提升專業服務能力，有效解決社會問題，推進社區社會組織的快速成長。第三，建立以高校和培訓機構為主的智力支持體系，緩解社會組織專業人才匱乏的壓力。依托高校設置社會組織管理類專業的學歷教育，為社區社會組織發展提供可持續發展的專業人才；依托培訓機構開展在職人員的短期教育培訓，為社區社會組織人員提升基本服務技能。第四，社區支持性組織是專門針對操作型社會組織提供服務和支持的孵化培育組織，應探索在社會組織培育過程中與政府部門最佳的合作方式。運用創新發展思路，因地制宜地引導和培育社會組織，促進其內生成長動力，規范內在管理體制，最大化運用有限資源，避免同質社會組織資源浪費和相互傾軋的問題。

(三)創新社區公共服務供給機制，增強社會組織的公共性建設

社區社會組織是社區治理的重要主體，在公共產品和公共服務提供上能及時發現居民需求并做出迅速反應，能較好地彌補政府公共服務規?；贫然┙o帶來的覆蓋面不全問題。因此，增強社區社會組織的公共性，創新公共服務供給機制十分必要。首先，社區要擺脫“政社不分”的傳統模式，形成公共服務自主性強的社區，探索新型的多元社區公共服務供給機制。根據不同的社區服務需求，匹配不同類別社會組織的公共服務，形成包含政府購買、公益創投、準市場供給等的多元社區治理體系，能夠與政府公共服務互補[7]。其次，社區社會組織要明確自身定位，增強自身能力，提升公共服務的承接能力。社區社會組織是公共服務的提供者，立足政府和居民中介角度，承擔政府公共服務，起到橋梁和紐帶作用。同時，要著力加強組織的能力建設，優化組織結構，完善運作機制，增強資源汲取能力，提升公共服務供給能力和服務質量。最后，社會組織要在多元化、個性化、專業化和精細化的優質社區公共服務中，成為居民表達訴求、監督政府權力、參與公共決策、關愛弱勢群體和倡導公共精神的重要載體，逐漸形成自我管理、自我服務和自我教育的良好社區環境，在滿足居民需求、解決社會問題的同時，培育居民的主體參與意識，促進社會組織的良性發展，從而提升社區社會組織的社區凝聚力。

(四)提升公共服務能力，增強社區社會組織的專業性建設

社區社會組織是承接與提供社區公共服務的主體，其公共服務能力的大小決定其能否參與社區公共服務實踐，能否持續健康發展。第一，要建立多渠道多種方式的人才引進機制，形成有序的專業人員成長環境?？梢酝ㄟ^各種人才引進路徑，引進愿意為社區做事且具備一定的專業能力和號召能力的某一領域能人，作為社會組織的負責人或骨干；社會組織的新人招聘則根據專業對口、擇優錄取的原則，優化原有組織中的人才結構；根據需求，組織社區工作人員進行相關專業培訓，提升專業服務能力[10]。第二，通過項目化品牌化路徑，提高社會組織服務的專業能力。立足社區居民的真實需求，有針對性地設計服務項目，打造服務品牌。通過此過程，全方位全流程地培養鍛煉隊伍，不僅可以使組織向提供有序項目化服務方式轉變，而且能夠培育一支專業操作能力強的專業服務隊伍，增強服務能力，提升資源整合能力，逐漸改善社區社會組織發展不均衡的問題，從而保障社區社會組織以專業優勢有效參與社區治理。

(五)注重行業建設和行業規范，強化社區社會組織的自律建設

自律建設是提升社區社會組織公信力和影響力的根本，而其提升路徑則主要來自社會組織的內部自律和外部規范。首先，社會組織要有明確的自律意識，誠實守信，依法運作，嚴格按照法律法規，履行“使命優先”的公益職責，助力社區治理新格局。其次，要建立健全和完善法人治理結構，從制度上規范社會組織依法、按章程開展活動，完善運作機制，通過民主決策機制建設等途徑，提高社會組織自我約束、自我管理、自我教育和自我服務的能力，弘揚行業的公益正能量。第三，建立行業聯合激勵懲戒機制，依據社會組織信用信息管理辦法，開展社會組織執法監察工作，查處社會組織違法違規行為，實現信息公開披露和承諾服務，廣泛接受社會各界和公眾的查詢監督，增強社會公信力，維護社會組織規范形象，營造有序競爭、自我監督、協同發展的行業生態圈。