加快構建“數字絲綢之路”規則治理體系

張茉楠

數字經濟是全球經濟增長日益重要的驅動力。“一帶一路”倡議為中國與沿線國家和地區加強數字經濟合作注入新的發展動力，未來，應加強“數字絲綢之路”建設，構筑起數字經濟發展區域平臺和數字規則治理的新框架。

全球數字規則治理的戰略背景與競爭格局

近年來，經濟全球化嚴重受阻。然而，以數字化驅動為特征的新一輪全球化卻保持高速增長，正在重塑全球化格局。數字化驅動新一輪經濟全球化，表現在跨境數據流動與數字貿易大幅增長。美國智庫布魯金斯學會研究表明，2009—2018年十年間，全球數據跨境流動對全球經濟增長貢獻度高達10.1%，預計2025年數據跨境流動對全球經濟增長貢獻有望突破11萬億美元。數據流動支撐了商品、服務、資本、物流等幾乎所有類型的全球化活動，成為推動經濟全球化的重要力量，數字貿易超越傳統貿易成為國際貿易新引擎。聯合國貿易暨發展會議數據顯示，2019全球數字服務貿易出口規模達到31925.9億美元，逆勢增長3.75%，增速超過同期貨物貿易和服務貿易，占全球貿易比重上升至12.9%。特別是新冠肺炎疫情暴發以來，電子商務、無接觸服務、線上服務等新業態逆勢發展，數字貿易正成為推動全球貿易復蘇及貿易規則重塑的關鍵力量。

在數字全球化引發系統性、全局性變革的同時，與數字經濟、數字貿易極不相稱的數字治理規則依然滯后，并呈現出以下特征：首先，全球尚未形成統一的數字治理規則框架，世界貿易組織在推進數字經貿規則方面明顯滯后，各成員方紛紛轉向簽署各類區域貿易協定，目前全球尚未形成統一的國際規則和各國相互協調的治理體系。其次，全球“數字鴻溝”問題依然突出，一些發展中國家和不發達國家連最基本的互聯網、電信、數字基礎設施尚不健全，與全球形成“數字隔離”，成為全球數字化大潮中的“數字孤島”。第三，大國圍繞數字規則競爭與博弈日趨激烈，全球數字治理之爭必然會超出數字經濟本身的范疇，而與國際政治、地緣格局、意識形態等密切交織在一起，賦予其超出經濟層面的政治色彩，數字治理博弈也容易成為大國博弈的工具和手段。第四，全球數字貿易“聯盟化”趨勢進一步加強，以WTO為代表的多邊框架未能就數字貿易新議題取得有效進展，這也加速了美歐等國拉攏利益相關者構筑規則同盟的趨勢。

“一帶一路”數字規則治理體系建設面臨的風險與招*戰

首先，我國數字治理規則體系仍不完善，仍處于國際談判博弈相對弱勢地位。近年來，我國跨境電子商務、數字貿易、數字基礎設施等新業態、新技術發展進入快車道。以數字貿易為例，“十四五”期間數字貿易進出口總額有望超過4500億美元，占對外貿易總額7%以上。然而，與發展速度和規模不盡相稱的是，數字貿易發展的相關基礎性制度尚不完善，規制談判與話語權不足。目前，我國已與26個國家/地區簽訂了19個自由貿易協定（Free Trade Agreement，FTA），但只有2015年后締結的7個FTA包含議題有限的電子商務章節，另有8個包含電子商務議題的FTA處于談判中。這些電子商務章節涵蓋了數字產品待遇、數字便利化等電子商務傳統議題，但對跨境數據流動、個人隱私保護、源代碼與知識產權、數字服務市場準入等新議題覆蓋不夠或未有涉及，不僅缺乏數字貿易規則與談判策略的體系性設計，而且主要立場與高標準規則存在較大差距，在多雙邊數字貿易規則談判博弈中話語權相對弱勢。

其次，圍繞“數字主權”及其相關地緣政治經濟利益，大國在“一帶一路”合作下的戰略博弈風險日益突出。數字經濟時代國家擁有數據的規模、流動、利用等能力，將成為綜合國力的重要組成部分，更關涉情報、軍事、國防等國家安全領域。然而，各國出于隱私保護、政府執法、產業發展等目的，其國內法律與國際規則之間存在分歧，給“一帶一路”跨境數據流動帶來挑戰。由于我國目前尚未與“一帶一路”沿線國家和地區達成任何雙邊或多邊數據跨境流通協議，所以，“走出去”的部分中國企業很可能會因不符合沿線國家立法規定而遭到巨額處罰和限制市場準入等風險。此外，“一帶一路”沿線國家和地區受到的數字安全威脅也在不斷升級，對關乎國家數字主權和國家安全的重要產業，如民航、交通、環保、能源、水利等經濟支柱產業存在較大威脅。

第三，“一帶一路”尚缺乏相關數字治理規則及其框架。目前全球數字規則仍處于摸索初建階段，尚未形成統一且廣泛認的多邊規則。WTO等多邊框架下就增加跨境數據傳輸、隱私保護、數字服務市場準入等尚未有實質性進展，我國與多數“一帶一路”國家和地區尚未簽署自由貿易協定，在數字貿易國際規則標準制定方面話語權較弱，尤其是在數據跨境自由流動、市場準入、隱私保護、消費者權益維護、知識產權保護、爭端解決機制等規制尚需進一步完善。此外，我國數字經濟規則聚焦于全球物流、跨境支付等服務的便利化和跨境貨物貿易，注重保護國家安全，但數字知識產權保護法律體系尚不完善，規則治理的短板有可能給“數字絲綢之路”發展帶來較大挑戰。

構建“一帶一路”數字治理規則體系的四點建議

當前，“數字絲綢之路”正成為推動新型全球化的數字橋梁。應積極推動“一帶一路”數字經濟的規則建設和發展，并利用我國在數字經濟方面的市場優勢、技術優勢，加快適應國際高標準規則步伐，積極參與國際經貿規則談判，為維護全球多邊體制、構建開放型世界經濟貢獻“中國方案”。

應以推進“一帶一路”數字治理規則為契機，加快完善國內基礎性制度安排。制定完善數字貿易規則相對應的基礎性制度，加快數字貿易相關立法，逐步形成促進數字貿易發展的規則監管體系。建立健全數據要素市場制度體系，減少阻礙數字貿易發展的體制機制障礙。完善跨境數據流動制度，盡快研究制定數據跨境流動正面清單。推動與相關國家和區域數據雙向流動，強化數據出境后的風險評估和監管，有效維護國家數字主權。

應促進“一帶一路”數字基礎設施互聯互通，加快規則標準融合對接。依托“中國—東盟信息港”核心節點資源，用足用好“中國—東盟信息港”項目庫，強化與東盟在通信、互聯網、衛星導航等各領域合作。積極共享數字基礎設施建設經驗，彌合“一帶一路”數字基礎設施鴻溝。利用我國在人工智能技術應用及5G網絡標準研發等方面優勢，引導和支持中國企業更多參與“一帶一路”國家和地區數字基礎設施建設，拓寬在物聯網、智能互聯、5G等領域合作范圍。加快“一帶一路”國家和地區電網、水利、公路、港口以及鐵路等傳統基礎設施與互聯網、大數據、人工智能等新一代信息技術的深度融合，積極推動智能電網、智能水務、智能交通、智能港口等建設。

應積極探索“一帶一路”跨境電子商務規則標準，提升全球規則話語權。利用跨境電子商務等領域的先發優勢主動引領跨境電子商務國際規則制定，不斷提升國際規則話語權，加快推動“一帶一路”地區跨境電子商務國際規則建立。沿線國家和地區在進出口關稅、物流運輸、包裹放行、知識產權保護、征信體系等方面存在明顯差異，加快統一規則的建立是各方發展的當務之急。以世界海關組織《跨境電商標準框架》為基礎，在“一帶一路”國家和地區進一步拓展e-WTP平臺建設，形成廣泛適用的e-WTP標準化規則體系。重點選擇具備條件的 e-WTP海外市場，如馬來西亞、盧旺達、比利時、捷克、埃塞俄比亞等，將其打造成為“一帶一路”重要貿易平臺和貿易樞紐。

應以多雙邊平臺為契機，共商共建共享“一帶一路”數字治理規則框架。數字治理是全球治理的新領域，應借助“一帶一路”倡議，從探索數字治理經驗與協調利益訴求出發，共同制定全球數字治理規則。積極與“一帶一路”沿線國家和地區打造數字貿易協同發展機制和國際貿易治理機制，加強數字貿易規則多邊磋商。利用APEC、RCEP等已有區域合作平臺和 RTAs框架，深化數字貿易領域國際合作。加快對接數字貿易高標準規則議題談判步伐，在FTA中逐步縮小數字貿易負面清單范圍。