美歐跨境電子支付監管的比較研究與啟示

賀小琳

摘 要：隨著貿易全球化和移動互聯網的快速發展，第三方支付機構已成為跨境貿易中重要的參與方。在第三方支付機構參與跨境電子支付領域，美國、歐盟在電子支付、市場準入和消費者保護等方面，擁有健全的法律體系予以支持;新興市場國家，如印度，更加注重資金安全和反洗錢領域的監管;《國際貸記劃撥示范法》等國際規則對支付相關方的責任義務、適用法律進行約定。國外的監管經驗以及國際貿易相關規則對我國第三方支付機構跨境支付監管具有良好的借鑒作用。

關鍵字：第三方支付;跨境支付;支付機構

2015年1月，國家外匯局出臺了《國家外匯管理局關于開展支付機構跨境外匯支付業務試點的通知》，在全國范圍內開展支付機構跨境外匯支付業務試點，試點拓展了跨境電子商務的資金結算渠道，便利了跨境交易雙方外匯資金結算，促進了我國跨境電子商務的發展。2019年4月，國家外匯管理局在總結支付機構跨境外匯支付業務試點經驗的基礎上，制定了《支付機構外匯業務管理辦法》，填補了支付機構進行跨境支付業務的監管空白。本文對美國、歐盟及印度支付機構參與貨物貿易、服務貿易等跨境外匯業務的監管經驗進行了研究，對《國際貸記劃撥示范法》、巴塞爾相關協定等國際規則進行分析，提出完善我國第三方支付機構參與跨境外匯支付業務的建議。

一、跨境電子支付監管的相關國際規則

與跨境電子支付相關的國際法規主要包括WTO的《服務貿易總協定》（GATS）、巴塞爾相關協定和聯合國貿易法委員會（UNCITRAL）的《國際貸記劃撥示范法》。

1.《服務貿易總協定》。《服務貿易總協定》（GATS）作為國際經貿領域重要的國際條約，也是跨境電子支付服務中最重要的國際依據。GATS第1條規定了四種國際服務貿易形式，包括跨境支付、境外消費、商業存在和自然人流動。其金融服務附件具體規定了與“電子支付服務”相關的內容，如5（H）“所有支付和貨幣交割服務”、5（N）“金融資產的結算和清算服務”等。如果界定非金融機構支付服務性質為金融服務，則第三方支付機構跨境電子支付必然要接受GATS的約束。

2.巴塞爾相關協定。巴塞爾相關協定是國際金融監管領域最具代表性的國際規則，其《有效銀行監管核心原則》為各國金融監管立法提供了重要指導和參照標準。巴塞爾協定中涉及電子支付的規則主要包括《電子銀行風險管理原則》、《跨境電子銀行活動監管》、《重要支付系統核心原則》等，上述規則對電子銀行風險管理原則進行了較為全面的分析，包括電子支付風險范圍的確定、風險的識別與監管。《跨境電子銀行活動監管》對典型的跨境電子銀行活動進行分析，風險管理的原則包括：第一，從事跨境電子銀行活動時，銀行機構應當進行恰當的風險評估和審慎調查，以建立有效的風險管理機制;第二，銀行機構應當在其網頁上做充足的信息披露，以允許消費者判斷銀行的身份、主權國及管理許可證等;第三，在跨境風險監管中強調各監管當局之間的合作，要求各監管者明確各自的作用和責任。巴塞爾協議的主要目標仍是銀行和銀行系統的審慎監管。

3.《國際貸記劃撥示范法》。《國際貸記劃撥示范法》是支付領域具有代表性的示范性規范，適用于不同國家銀行之間的貸記劃撥以及從事執行支付命令的其他實體，因此，第三方支付機構跨境支付服務應屬于示范法范疇。示范法在跨境電子支付的使用范圍、支付相關方的義務、貸記未完成、錯誤劃撥和延遲劃撥的法律結果及安全風險的責任劃分等方面進行了較為全面的規定。示范法還規定了“一項支付命令產生的權利和義務應由當事各方選定的法律所制約，若無協議，則應使用接收國家的法律”。

二、世界主要經濟體跨境電子支付監管比較

（一）美國跨境電子支付監管情況

美國有專門針對電子支付的監管制度，包括《電子資金劃撥法》、《統一商典法》第4A篇、《金融服務現代化法》、《統一貨幣服務法案》等。《金融服務現代化法》將第三方支付機構界定為非銀行金融機構，第三方支付屬于貨幣轉移業務，本質上是傳統貨幣服務的延伸。《統一貨幣服務法案》對擬從事貨幣服務的機構規定了明確的準入要求，但對注冊資本金卻沒有要求，而是僅要求提供貨幣支付服務的持牌人需要維持不低于25000美元的資本凈值。美國對電子支付服務實施行為監管，將第三方支付視為傳統貨幣資金轉移的延伸。美國的支付體系包括大額支付系統和小額支付系統，《統一商典法》第4A篇是對大額的商業性電子資金轉移進行調整，不包括用于消費的電子資金轉移，創設性地引入“支付命令與安全程序”這一概念，對電子資金劃撥的風險分擔作出規定;此外，《電子資金劃撥法》是美國專門管轄涉及消費者賬戶的小額電子資金劃撥的聯邦法，其為電子資金劃撥系統中參與各方的權利義務和責任提供了一個基本框架，其首要目標是規定個人消費者的權利，限制了金融機構濫用其優勢，全面維護了消費者的利益。《電子資金劃撥法》授權聯邦儲備委員會制定了E條例，E條例是《電子資金劃撥法》的實施細則。《電子資金劃撥法》與E條例規定了金融機構對消費者的信息披露、對未經授權的劃撥的責任、錯誤處理程序、預授權的電子資金劃撥、金融機構的責任等。

在跨境資金轉移方面，2010年，美國頒布了《多德弗蘭克法案》，將跨境資金劃撥納入《電子資金劃撥法》，命名為“remittance transfers”（匯款轉移），其定義為美國消費者向國外的個人或公司通過電子方式轉移資金的行為，跨境轉移方式包括國際匯款、國際自動清算所交易以及部分預付卡交易，交易金額為15美元以上。根據《多德弗蘭克法案》的授權，美聯儲消費者金融保護局修訂了E條例，于2013年10月28日生效，要求提供“remittance transfers”服務的公司必須對消費者進行信息披露、建立交易取消和錯誤解決流程。

1.跨境匯款轉移定義。《多德弗蘭克法案》E條例規定，所有跨境C2C（Customer to Customer：消費者對消費者的電子商務）和C2B（Consumer to Business：消費者對企業的電子商務）都屬于“remittance transfers”。而如果交易發起人是企業，則交易不屬于“remittance transfers”。另外，判斷電子匯款轉移是否跨境的標準是接收賬戶的注冊地是否在美國以外的其他國家，而不是收款人的物理位置。

2.監管對象。《多德弗蘭克法案》E條例定義跨境匯款轉移服務提供商（以下簡稱“服務商”）包括銀行、儲蓄機構、信用合作社、支付機構、經紀交易商。年交易筆數低于100筆的公司不受此條例監管。

3.信息披露要求。《多德弗蘭克法案》E條例要求服務商在消費者支付前披露交易細節信息，包括：匯率、該機構收取的費用和稅費，該機構國外代理商和中介機構的收取的費用，扣除國外收款人所需繳納的費用和稅費之后的實際跨境匯款金額，必要時應聲明放棄其他可能收取的費用和稅費。服務商向消費者披露這些信息后，并不意味消費者有義務完成此次交易，事實上，消費者可以根據多個服務商披露的信息選擇其中之一完成交易。消費者付款后，該機構還必須向消費者提供包含上述信息、并證明消費者已支付的收據，收據中還應該注明資金劃撥日期以及消費者如何向機構報告交易中的錯誤。機構必須使用英文提供上述信息，必要時部分機構還應根據交易者身份使用其他語言提供上述信息。

4.交易取消和錯誤處理。《多德弗蘭克法案》E條例同時保障了消費者交易取消和錯誤處理的權利。消費者可以在30分鐘內取消交易并得到退款，部分交易可以在款項到達前3個工作日以上取消。對于部分交易，交易發起人可以在180天內報告交易錯誤。機構必須調查消費者提出的交易問題。對于交易錯誤，消費者可以獲得退款或者在資金還沒有到達的情況下免費重新發生支付指令。服務商必須對其雇員所犯的錯誤負責。

美國的第三方支付機構從事的小額跨境電子商務交易屬于“remittance transfers”，因此必須遵守上述法律規定，履行應盡的披露、信息上報和消費者保護的義務。

另外，支付機構在為客戶提供跨境電子資金轉移時，必須遵守經濟處罰、反洗錢以及《銀行保密法》等法律法規的相關規定。

綜上，美國沒有專門出臺對第三方支付機構跨境支付業務的監管法規，而是將原有電子貨幣、銀行保密、金融消費者保護、跨境匯款轉移及反洗錢等方面的法律管制對象拓展至第三方支付機構，要求其履行相應的信息披露和交易報告等程序。

（二）歐盟跨境電子支付監管情況

歐盟對第三方支付機構實行的是機構監管。歐盟規定網上資金劃撥的介質只能是商業銀行貨幣或電子貨幣。《電子貨幣指引》和《電子貨幣機構指引》要求非銀行的電子支付服務商必須取得與金融部門有關的營業執照，即第三方支付機構只有獲得銀行或電子貨幣機構營業執照才能從事相關業務，例如，著名第三方支付公司Paypal即在歐盟取得了銀行牌照。此外，歐盟規定支付機構的沉淀資金屬于其負債，對其投資活動進行了限制，包括投資項目及投資活動，同時，支付機構需在央行開設專門賬戶并留存大量資金，以防范金融風險。

在跨境支付服務方面，歐盟議會于2015年10月8日通過了《支付服務指引修正案》（PSD2），PSD2是針對2007年頒布的《支付服務指引》（PSD1）進行修正的，PSD1僅適用于歐盟內部跨境電子支付以及使用歐盟成員國貨幣進行的支付交易，對交易一方不在歐盟境內的跨境交易以及使用非歐盟成員國貨幣進行的交易（簡稱為“單邊交易”：one-leg transactions）沒有約束力，PSD2擴展了支付指引適用范圍，將“單邊交易”納入其中。

1.信息披露要求。“單邊交易”必須遵守PSD2第三部分《支付服務條款透明度和信息要求》，支付服務提供商必須向用戶提供以下信息：支付指令的最長執行時間、用戶應付的所有費用、交易的實際匯率或參考匯率。支付機構應該在交易執行前向用戶提供以下信息：支付機構總部地址，監管當局的聯系方式，必要時還需披露提供服務的代理商或分支機構的地址、電子郵件地址等其他聯系方式。支付機構應該在交易執行后向用戶提供以下信息：向付款人確認支付命令已成功，交易憑據、交易金額。

2.消費者保護。PSD2將PSD1中的無條件退款要求延伸至了“單邊交易”。PSD2加強了在事先不確定交易金額、需要預授權的場合中，對消費者的保護，這些場合包括汽車租賃、酒店預訂、加油站等，預授權的金額不能超過付款人允許凍結的最大金額。PSD2要求支付機構必須在15個工作日內書面回復用戶的投訴。所有支付服務提供者必須具備確保交易安全的措施，每年開展一次安全風險和操作評估。在“單邊交易”中，對于由歐盟內支付機構的責任引起的交易錯誤，該支付機構必須對該錯誤負責。當消費者面臨交易錯誤時，PSD2對非授權交易的責任劃分進行了明確規定，除了由消費者疏忽引起的錯誤交易外，消費者必須支付的金額由PSD1規定的150歐元下降至50歐元。

3.歐盟境內跨境交易監管責任劃分。歐盟境內的跨境交易由支付機構所在的母國監管機構負責，如果支付機構通過在東道國注冊的代理或分支機構提供服務，那么對此類跨境交易的監管由東道國負責。PSD2加強了各國監管當局的合作，東道國有權要求在其領土內開展業務的支付機構代理或分支定時報告。在緊急情況下，東道國有權采取預防措施，同時，母國必須與東道國合作開展補救行動。根據PSD2和《第四版反洗錢指引》的規定，如果支付機構在東道國開展業務，那么必須在東道國建立中央聯絡處，聯絡處必須向東道國提供充足的交易活動信息，遵守東道國的反洗錢和反恐融資規則。

綜上，歐盟通過《支付服務指引修正案》（PSD2）對跨境外匯支付進行監管，對信息披露和消費者保護提出了要求。PSD2對歐盟境內的跨境支付活動中各國監管當局的責任劃分以及合作原則提出了明確規定。

三、國際跨境支付業務監管實踐對我國綜合監管的啟示

（一）完善相關商業法律法規和外匯管理法規

一是加強電子支付服務交易立法，借鑒美國的《電子資金劃撥法》和美國《統一商法典》第4A篇關于電子支付中參與各方權利義務及責任分擔的內容，結合我國電子支付服務實踐，制定相應的法律，以規范電子支付參與主體間的權利義務關系。制定風險分擔規則，明確電子支付監管主體和監管責任。二是在風險監管立法上，借鑒巴塞爾相關協定，確定支付機構電子支付服務風險范圍、風險識別和監管。三是參照《核心原則》來強化第三方支付機構自身的監管機制，在業務監管和治理結構上參照銀行業金融機構的標準來執行。四是完善外匯管理制度。在《外匯管理條例》中明確外匯管理局的職責和權限，明確第三方支付機構作為外匯管理的主體范疇，明確賦予其在非金融機構跨境支付中的監管職責。將執行外匯收支信息統計和監測作為第三方支付機構的法定義務予以明確，強化內部監督機制。強化跨境支付中交易信息真實性審查制度，落實審查責任，建立異常交易和異常賬戶預警機制。

（二）加強國際合作，解決法律沖突，防范違法資金跨境流動

跨境支付的特征決定了跨境支付監管的“多國性”，各國需要監管本國的外匯收支情況、維護本國支付體系的安全和穩定、保護本國跨境交易主體的合法權利，這些都需要跨境電子支付服務當事國之間加強監管的國際合作。一是以《國際貸記劃撥示范法》為基礎，建立區域性監管合作協議，包括電子支付服務內容、風險責任認定、反洗錢合作等，促進區域間跨境電子支付服務監管的有效合作。同時，支付機構也應配合協議國的各項審查。二是充分利用國際公約和政府間國際組織條款，防范違法資金跨境流動。例如，我國作為反洗錢金融行動特別工作組（FATF）正式成員，在跨境支付領域，監管當局應要求跨境支付的交易對手方同樣來自FATF成員國，同時，限制與FATF公布的不合作國家和地區名單（NCCTs）中的交易對手方發生跨境電子支付業務。

（三）機構監管與行為監管相結合，不留監管盲區

一是通過機構監管實現對境內第三方支付機構參與跨境支付業務的嚴格市場準入，對支付機構的實名制認證管理、交易真實性審核、數據采集報送、外匯備付金管理和風險管理機制等進行嚴格把關，確保參與跨境外匯支付業務的機構能夠合規處理日常交易，嚴格進行真實性審核，以防范因跨境外匯支付引發的金融風險。二是對于沒有取得我跨境外匯支付牌照，但卻從事相關業務的機構實行行為監管，例如參與我國跨境外匯支付的國外第三方支付機構。要求所有參與我國跨境外匯支付業務的機構都應按照我國跨境外匯支付業務相關法律規定開展業務，履行相應的真實性審核和申報義務。三是要求在我國從事支付服務的國外支付機構在我國設立聯絡處，定期向我國監管當局報告在我國開展的交易活動信息，根據我國反洗錢和反恐融資相關規定，報告可疑交易信息。

（四）加強跨境外匯支付業務中金融消費者權益保護

在跨境C2B和C2C交易中，為消費者提供“金融消費者”式的保護。一是維護客戶資金安全。對支付機構的備付金賬戶進行非現場監測和現場核查，要求合作銀行對支付機構實行代位監管，嚴格管理外匯備付金賬戶，限制對備付金賬戶的投資，嚴防支付機構違規挪用客戶交易資金。二是要求支付機構向消費者提供交易取消和錯誤解決流程;對于交易錯誤，明確參與各方責任;對于預授權交易金額上限進行限制。三是在國際信用卡盜刷事件中，支付機構應全額退還消費者資金，并代理客戶向海外商戶協商停止交易過程，保護我國消費者權益。四是支付機構有義務保護客戶的信息安全和隱私權，嚴禁倒賣客戶信息及跨境交易信息。五是支付機構應在支付完成之前，向消費者披露交易細節，包括：部分對方賬戶實名制信息、國別、資金自動劃撥時間，如有條件應向消費者披露交易對方在本機構的信用記錄，從而得到客觀、可靠的信用保障。

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