地方推進落實國家FTA戰略的路徑研究

劉曉玲 黃衛勇 許曉芹

摘 要：以自貿協定（ FTA） 為代表的區域貿易自由化已成為推動全球貿易自由化的重要內容。當前，實施自貿區戰略是我國提高對外開放水平的重要路徑。在國家FTA戰略框架下，探索促進地方城市間經貿合作的路徑和機制，充分調動地方政府的積極性和作用，推動自貿協定高質量的推進落實，是推進國家自貿區戰略的有效途徑。青島作為先行地區已積累有效經驗和先發優勢，南寧、寧波等地深入推進落實國家FTA戰略，各地逐漸形成了競相發展的局面，自貿試驗區成為落實自貿區戰略的重要平臺。在此基礎上，了解地方城市推進落實國家FTA戰略的背景及現狀，有助于未來更好發揮地方作用推進FTA戰略。

關鍵詞：FTA戰略;地方經貿合作;開放

當前，我國擴大開放進入了新階段，穩定且可持續性的FTA戰略的開展正成為我國對外開放的重要內容。與主要的發達經濟體相比，我國在區域經濟一體化自由化建設方面起步較晚，總體水平偏低。但近年來，我國對FTA戰略的探索明顯加快，FTA談判成果也明顯增多。2015年12月，國務院發布《關于加快實施自由貿易區戰略的若干意見》，并提出，要“逐步構筑起立足周邊、輻射‘一帶一路’、面向全球的高標準自由貿易區網絡”。該意見也標志著我國FTA戰略推進進程加快。目前，我國已對外簽署21個FTA，涉及20多個國家和地區，初步形成了遍布五大洲的自貿區發展格局。2020年11月，我國大力推動RCEP協定成功簽署，并率先啟動了國內核準程序;2021年9月，我國正式申請加入“全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）”。

值得注意的是，依托國家FTA戰略合作機制，推進地方對外經貿合作，也正成為國內部分省市實施新一輪高水平開放和參與共建“一帶一路”的重要抓手。如，青島在2015年獲批國家自貿區（FTA）戰略地方經貿合作推進工作機制試點，構建了中韓自貿協定項下地方經貿合作新平臺。在此基礎上，2020年青島進一步獲批建設“中國-上海合作組織地方經貿合作示范區”;威海依托地理優勢建立了威海-仁川地方經貿合作新平臺;南寧通過建設中國-東盟國際商務區，正在形成中國面向東盟的重要窗口;成都通過建設中國-歐洲中心，逐漸成為中國對歐開放的重要窗口;寧波積極推進中國-中東歐經貿合作，正在打造中國對中東歐合作的新窗口。對地方而言，承接國家對外合作機制，對提升城市開放能級、擴大外向型經濟規模和完善城市國際化功能，具有積極的促進作用。對國家而言，選擇國際化程度高、開放基礎好的省市，承載國家對外合作機制，則會進一步落實經貿合作舉措、釋放戰略紅利，為新時期重構全球化新格局提供有力的支撐。基于此，從地方視角系統性研究地方推進國家FTA建設的現狀、路徑和對策，對更好地發揮地方作用，高質量推進落實國家FTA戰略，促進地方對外開放水平，具有重要意義。

一、地方推進國家FTA戰略的相關研究現狀

當前學術研究中，從地方視角即城市視角對FTA建設推進情況的研究整體較少。目前學者主要從國家視角和企業視角研究國家FTA戰略的推進及建設情況。基于國家視角重點關注三大問題：一是我國FTA戰略的總體推進情況，包括FTA的發展趨勢、特點及推進進程等。劉斌（2018）分析了逆全球化背景下我國FTA的發展趨勢，認為我國FTA 網絡化特點初現，呈現出立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的基本特點。二是FTA協定的影響關系研究。特別是FTA協定對貿易投資活動的影響關系分析。劉志忠（2021）研究證實，區域貿易協定投資條款深度顯著提升了一國或地區的出口貿易增加值。三是我國FTA的總體實施效果評價，包括FTA協定的利用現狀、問題及解決路徑，以及特定FTA的實施效果評價等。張波、劉佳（2018）等指出，我國利用自貿協定開展進出口貿易的比例并不是很高，這是政府部門亟需破解的難題。張軍（2021）對中蒙自貿區的貿易效應進行評估得出，中蒙自由貿易區的建立為兩國經貿發展帶來顯著的增長效應。基于企業視角重點關注企業利用FTA協定優惠措施開展進出口貿易的現狀及影響因素。韓劍（2020）研究指出，獲取FTA信息的難易程度、申請原產地證書的時間成本導致了企業對FTA利用較低。杭州海關課題組（2019）調研發現，進出口企業對FTA協定認知不清晰、對進出口原產地優惠條件和申辦程序不了解是影響企業FTA利用率低的原因。

在FTA的相關研究中，地方視角即城市視角未在學術研究領域得到足夠關注。當前基于地方視角學者主要關注兩方面內容：一是城市在落實國家FTA戰略、推進FTA建設的作用和實踐。楊瑤（2015）提出，青島積極落實國家自由貿易區戰略，建立了國家自貿區戰略地方推進工作機制，通過設立中韓、中日創新產業園，建立“經濟合作伙伴城市”網絡等舉措取得了積極成效。二是關注自貿試驗區（FTZ）和自貿區（FTA）的聯動發展問題。劉恩專（2016）提出，自貿試驗區與自由貿易區是自主式開放與協定式開放兩種不同的開放模式，通過有效建立“雙自聯動”的組織與推動機制，搭建區域合作與產業對接平臺等舉措，實現兩者高度協同。韓劍（2020）提出了海南自貿港深度對接RCEP的建議，如建議海南港口與RCEP自貿伙伴港口及營運商達成報關、通關以及手續程序互認安排，便捷區域貿易合作。

二、地方推進國家FTA戰略的國內外背景

（一） 以自貿協定（FTA）為代表的區域貿易自由化蓬勃發展

20世紀90年代以來，“全球生產、全球銷售”的價值鏈分工模式極大帶動了中間產品和服務的進出口貿易，也促進了各國產業鏈的優化升級。目前，國際貿易總量當中，70%左右都是中間品貿易。這種價值鏈分工和產業鏈布局，使得各國的貿易投資活動更加緊密，生產服務網絡不斷深化交織，而以WTO為代表的貿易體制逐漸無法適應這種國際貿易格局的變化。與此同時，各國開始尋求比WTO更加優惠便利的規則安排，即推動區域經濟的自由化和一體化。主要國家開始發起和參與各種區域安排，并將其作為重要的經貿戰略。進入新時期以來，以美加墨協議、歐日協議、CPTPP等高標準協定為代表區域貿易網絡逐漸展開，規模愈發龐大，成為推動全球貿易自由化便利化的重要補充。據WTO統計，目前全球向WTO通報的區域貿易協定達700多個。從地區參與來看，歐洲、東亞、美國成為全球區域貿易協定數量最多的地區。我國對FTA的探索推進起步較晚，但近幾年來進程明顯加快。

（二）FTA的規則內容和談判領域逐漸深化

區域貿易自由化的發展，不僅體現在FTA的數量上，更在于FTA條款內容的不斷深化。傳統的FTA談判主要以關稅、非關稅削減等邊境措施為主，主要是通過降低關稅水平，促進國家間產品和服務的流動。而從近幾年的FTA談判內容來看，自貿協定越來越關注邊境后措施，談判的內容逐漸向知識產權、數字貿易、跨境數據流動、中小企業、勞工保護、競爭政策等方面深化，并不斷提升法律可執行程度。當前，美國與加拿大、墨西哥簽訂的《美國-墨西哥-加拿大協定》（USMCA）中，涵蓋市場準入、原產地規則、農業、貿易救濟、投資、數字貿易、爭端解決、知識產權等多個領域，成為當下標準最高的自由貿易協定。FTA內容的深化不僅直接降低貿易成本，更有利于進一步放寬資本流動限制，降低外商投資成本，因此正成為重塑地區經貿秩序的重要手段。與歐美國家相比，我國FTA的條款深度整體水平較低，但隨著協定的逐步完善和升級，FTA深度將不斷提高。2020年，我國推動區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP）正式簽署，該協定中我國在貿易自由化、投資自由化、自然人流動等方面的承諾水平超出了已簽署的所有自貿協定，是我國自貿區戰略的新突破。

三、地方推進國家FTA戰略的內在機制與現實表現

（一）內在機制

1.通過落實FTA戰略，拓展地方對外貿易空間。多項研究表明，區域自由貿易協定對成員國貿易投資均有正向促進作用。與主要貿易大國相比，我國 FTA 戰略起步較晚，經驗積累不充分。已有實證研究證明，從我國已簽署的FTA來看，企業對FTA 的整體利用率不高，FTA對貿易投資的創造效應和促進作用亟待進一步加強。杭州海關課題組（2019）以杭州關區進出口企業為樣本調研得出，企業自貿協定（FTA）利用率正在逐步提高，但總體上仍處于較低水平。在FTA戰略的推進中，如何通過FTA優惠政策實現更好走出去，是我國企業正面臨的問題。企業對FTA政策的認知主要依賴于政府部門，其中地方海關、商務部門是企業獲取FTA優惠政策的主要途徑。地方政府通過加強政策宣傳、簡化原產地認證手續、率先落實FTA協定項下貿易便利化舉措等舉措主動參與、積極推進國家FTA戰略，可以充分提高市場主體對FTA的認知、引導更多企業參與FTA實施，為企業降低成本，推動對外貿易實現新增長。

2. 依托FTA合作機遇，提升城市國際化水平。在全球化大背景下，城市的發展離不開世界。根據城市國際化水平評價體系的相關研究，影響一個城市國際化水平的主要因素包括經濟實力、基礎設施建設、貿易投資國際化（外貿外資水平）、人員國際化（對外交流開展和人員自由流動）等，城市國際化水平提升，又會吸引集聚全球更多的資源要素涌入城市，形成一種相互促進的發展機制。因此，全國主要的城市都在著力全面提升國際化水平。地方城市積極推進國家FTA戰略，主動承接承辦FTA項下機制化的高級別論壇、國際展會等重要的經貿合作活動、多元文化交流活動，吸引國外人才到本地投資創業，對提高城市國際影響力、提升國際化水平具有重要意義。

3. 推進FTA項目建設，充實各類開放平臺內涵。重大開放平臺承擔著深化改革和對外開放的主要任務，與地方的經濟發展密切相關。十八大以來，各地逐漸將國家重點開發試驗區、跨境電商綜試區、綜合保稅區、自貿試驗區（港）等重大開放平臺作為構建地方開放體系的重要抓手。值得注意的是，從實際運行來看，部分平臺并沒有很好發揮對外開放載體的作用。有些地方對新型平臺（如自貿試驗區）的定位和功能認識不夠清晰，平臺建設效果不佳，對企業的賦能作用有限。在國家推進FTA戰略的背景下，地方可以充分利用高標準自貿協定簽署生效的機遇，依托地方的產業優勢和地理優勢，率先落實自貿協定階段性談判成果，率先啟動各領域便利化改革。同時，向上級爭取關于自貿協定的先行先試權，方便招引優質項目和外資項目，扎實推進各高能級開放平臺發展。

（二）現實表現

1. 先行先試地區取得積極成效，已形成先發優勢。青島成為落實國家FTA戰略的首批實踐者。2015年，青島獲批建立國家自貿區（FTA）戰略地方經貿合作推進工作機制試點，經過六年多的試點探索，青島在落實國家FTA戰略特別是中韓自貿協定中取得了積極成效。總體來看，其在系統謀劃、政策制定、制度創新、平臺建設等方面形成了豐富的實踐經驗。系統謀劃方面，早在2012年青島即加強了對推進FTA戰略的部署研究。圍繞FTA開展大量調查與研究，加強FTA政策宣傳普及，多次組織FTA政策培訓活動，宣傳解讀中韓FTA政策。更為重要的是，青島較早啟動了青島自由貿易港謀劃研究，并以中日韓自貿區談判內容為試點范圍，制定規劃方案。在政策制定上，青島獲批試點后，謀劃制定了《青島實施國家自由貿易區戰略方案》和各項行動計劃，這成為青島在推進FTA戰略方面的指導性文件。平臺建設方面，創新“兩國雙園”合作路徑和機制，建立中韓創新產業園等各類產業投資合作平臺、進口商品集散分撥中心等展銷平臺、跨境電商創新創業平臺等，創新了中韓經貿合作新模式。進一步地，2019年，青島在前期試點的基礎上，再次獲批建設“中國-上海合作組織地方經貿合作示范區”，此后青島通過承辦上合峰會、打造國際客廳高能級開放平臺等項目，推動上合組織國家和“一帶一路”沿線國家在經貿、技術、人才、資本領域深度交流合作，大大提高了城市的影響力和國際化水平。2020年，我國參與的RCEP協定正式簽署。青島積極創建“RCEP青島經貿合作先行創新試驗基地”，承接承辦RCEP高級別論壇。自此，青島推進服務國家FTA戰略從中韓自貿協定向中國-上合組織、RCEP等自貿區進一步拓展。

2. 各地相繼開展探索，競相發展局面逐漸形成。廣西南寧一直致力于服務中國-東盟自貿區的推進。其中，中國-東盟博覽會作為以中國-東盟自由貿易區為主題的國際展會，成為雙方政治外交、經貿合作、人文交流于一體的全方位合作平臺。截至2020年，南寧共舉辦過200多個會議論壇，涵蓋經濟、文化、科技、教育等40多個領域，帶動了南寧中國-東盟信息港、中國-東盟港口城市合作網絡、中國-東盟技術轉移中心等一批重大項目落地。寧波一直致力于服務中國-中東歐交流合作，把加強與中東歐各國合作作為參與“一帶一路”建設的重要突破口，在貿易往來、投資合作、人文交流和長效機制建設方面取得積極成效。貿易促進方面，寧波舉辦了4屆中國-中東歐國家投資貿易博覽會（2019年升級為中國-中東歐國家博覽會），以此為載體吸引更多企業在寧波扎根，促進了中國與中歐國家貿易往來;投資合作方面，建設了中國-中東歐國際產業合作園等各類投資平臺，招引中東歐國家優質產業項目入駐，截至2020年，寧波與中東歐雙向的投資項目有160多個，投資5.6億美元，占全國與中東歐雙向投資的5%;人文交流方面，寧波已經與中東歐國家的22座城市建立了友好關系，與國家文旅部共建了索非亞中國文化中心。推動高校設立捷克、波蘭等語言文化中心，與78所中東歐院校開展100多個合作項目。此外，成都致力于服務中國與歐洲的經貿合作、廣東通過促進CEPA 有關條款的落地，推動了廣東和香港兩地的服務貿易合作;福建作為對臺開放的前沿，在ECFA 的框架下推動臺商投資自由化便利化改革。

總體上，部分省市已經在搶抓國家FTA戰略的重大機遇，依托地方產業優勢與平臺優勢，在FTA協定項下尋求更多的合作機遇，拓展地方的發展空間。隨著我國FTA戰略的進一步推進，地方將會發揮更大作用推動FTA戰略落地，并在此過程中收益。

四、地方推進落實國家FTA戰略的對策建議

（一）爭取復制國家FTA戰略地方經貿合作推進工作機制試點

在國家FTA戰略框架下，探索促進地方城市間經貿合作的路徑和機制，充分調動地方政府的積極性和作用，推動自貿協定高質量的推進落實，是推進國家自貿區戰略的有效途徑。青島在推進國家FTA戰略下地方經貿合作方面積累了有效試點經驗，對于當下發揮地方作用推進國家FTA戰略具有重要借鑒意義和復制意義。地方省市可積極向上級爭取，開展國家FTA戰略地方經貿合作推進工作機制試點，完善總體規劃與設計，條件成熟時向國家申報FTA經貿合作示范區或先行區，充分調動地方企業的積極性，在貨物貿易、投資合作、人員流動、規則構建等領域深化和相關國家、重點城市合作。

（二）地方城市主動承接承辦FTA項下高級別論壇和經貿活動

根據地方比較優勢選擇服務國家特定FTA戰略，主動爭取承接特定FTA項下機制化的高級別論壇。以RCEP協定為例，一方面積極爭取承接RCEP經貿合作高層論壇，推動各個國家以輪流主辦方式舉辦中小企業國際合作發展論壇;另一方面主動舉辦RCEP項下地方合作發展論壇等特色化、地方化論壇。定期舉辦RCEP經貿博覽會，爭取設立中國國際進口博覽會RCEP分會場。建設RCEP國家地方特色商品進口展示體驗交易中心和特色商品館，吸引RCEP國家企業參展。鼓勵企業參加RCEP國家重點展會，支持更多企業聯合辦展。

（三）全面構建FTA項下企業間貿易投資促進服務體系

可以選取經貿往來密切的城市、重點國家的主要貿易城市，設立派出機構，服務企業在不同國家開展貿易、投資等深度合作。依托海外倉、境外站、境外經貿合作區，與自貿區相關國家合作搭建服務平臺，為海外中小企業進入中國市場提供一站式政務商務服務。招引自貿區相關國家商協會組織入駐本地，合作構建服務中小企業的商貿服務平臺。研究商品市場發展趨勢，收集相關國家貿易、投資、并購等項目信息，提供政策、法律、投資環境等咨詢，引導企業開展商標注冊、專利申請、認證申請，形成區域內競爭優勢。

（四）推進FTA項下各類重大合作平臺和重大合作項目建設

建設新型國際貿易投資園區，完善功能性機構布局，為外商提供貿易投資生活居住全流程服務。創新外商外資供地模式，集聚一批優質企業。探索打造雙邊支持的“兩國雙園”產業合作平臺，建立園區聯動機制和政策賦能。建立國際科研合作平臺，規劃建設總部經濟區和科技創新載體，完善鼓勵政策，吸引企業、機構設立區域總部、工業設計中心、技術研發中心和孵化器。開展相關國家間物流合作，對接重點國家的重要港口，開展海鐵聯運服務合作。鼓勵企業自貿區國家主要城市建設國際物流節點，拓展國際物流業務。結合地方優勢發展航空貨運業務，深化與相關國家航空貨運業務合作，聯接國際樞紐機場，提升空港樞紐能力。

（五）發展FTA項下成員國地方城市合作關系

擴大地方城市間合作網絡。鞏固和發展與現有友好城市和經濟合作伙伴城市關系，發展新伙伴城市。吸引相關國家政府機構、經貿發展促進機構在本地設立常駐經濟和商務代表處。定期和友好城市、經濟合作伙伴城市舉辦雙向投資推介活動。加強不同國家間教育合作。鼓勵本地高校與國外高校開展學術交流，鼓勵國外高校、研究機構在本地設立分校、分支機構與合作辦學，吸引國外職業院校在本地發展職業教育。推動自貿區項下合作研究院等智庫平臺建設，積極參與智庫交流與合作。搭建“一帶一路”眾創服務平臺，為國內外中小企業和青年創業提供便捷的政務商務服務。建設多元文化交流中心，謀劃組織“文化年”活動，開展展覽、演出、電影展映、教學、講座、中華文化推介等各類文化活動，宣傳絲路文化等中國特色文化，講好中國故事，提升城市文化影響力。探索人員自由流動機制，如，對RCEP國家探索實施更加寬松的商務人員臨時入境政策，對符合活動事由有延期需求的，給予簽證停居留便利。

（六）推動自貿試驗區（FTZ）與自貿區（FTA）聯動發展

結合地方產業特色，不斷完善與自貿區戰略相配合的自貿試驗區方案。跟蹤研究特定自貿協定的談判內容和實施步驟，特別是關于競爭政策、知識產權、監管一致性、合作能力建設、支持中小企業發展等方面的政策突破，進一步深化改革開放。如，在原產地認定程序上，RCEP要求協議生效時即須實施經認證的原產地聲明，逐步實施無門檻的原產地聲明，這對我國改進簡化原產地認定程序也提出了新的要求，自貿試驗區作為改革開放的重大平臺，可率先探索該領域的改革實踐。建立聯動發展的政策溝通機制，加強與國家相關部委對接，主動承接承辦經貿活動。完善聯動發展的組織與推動機制。自貿試驗區管理機構不定期向國內外企業進行有關政策的宣講、培訓，指導企業運用協定中原產地規則、關稅優惠等條款開展進出口貿易，引導企業提高對區域產業鏈供應鏈調整變化的認識，優化產業布局。

參考文獻：

[1] 劉斌，甄洋，屠新泉.逆全球化背景下中國FTA發展新趨勢與戰略選擇[J].國際貿易，2018（11）：10-15.

[2] 劉志中，陳遷影.區域貿易協定投資條款深度對出口增加值的影響[J].當代財經，2021（8）：115-125.

[3] 張波，劉佳，梁由卉子.中國FTA的利用現狀及提高利用率的對策分析[J].對外經貿，2018（3）：49-51.

[4] 張軍，路澤禪.中蒙自由貿易區的貿易效應評估——基于動態GTAP模型的模擬分析[J].國際商務研究，2021，42（6）：85-95.

[5] 岳文，韓劍.企業利用FTA出口的影響因素分析[J].北京工商大學學報（社會科學版），2020，35（2）：34-44.

[6] 杭州海關課題組.逆全球化背景下提高我國自貿協定（FTA）利用率的對策研究——以杭州關區進出口企業為樣本[J].海關與經貿研究，2019，40（5）：26-41.

[7] 楊瑤.青島：復制上海自貿區經驗[J].中國報道，2015（8）：76-77.

[8] 劉恩專.自貿試驗區（FTZ）與自由貿易區（FTA）“雙自聯動”的機制與對策[J].港口經濟，2016（8）：5-7.

[9] 韓劍，鄭航.國內國際雙循環發展新格局下的對外開放——RCEP簽署對海南自由貿易港建設的影響[J].南海學刊，2020，6（4）：21-27.

[10] 程大中，姜彬，魏如青.全球價值鏈分工與自貿區發展：內在機制及對中國的啟示[J].學術月刊，2017，49（5）：48-58.

[11] 姚新超，左宗文.新型自由貿易協定的發展趨勢及中國的因應策略[J].國際貿易，2014（1）：45-52.

[12] 郝潔.全球區域貿易協定的發展及與多邊貿易體制的關系[J].中國經貿導刊，2010（5）：36-37.

[13] 竺彩華，馮興艷.世界經濟體系演進與巨型FTA談判[J].外交評論（外交學院學報），2015，32（3）：46-71.

[14] 陳怡安，齊子翔.城市國際化水平評價指標體系及實證研究——以天津濱海新區為例[J].經濟體制改革，2013（1）：46-50.

[15] 洪冬梅，劉瀟，胡燕平，等.進一步推進重大開放平臺建設 開創我區對外開放新局面[J].北方經濟，2016（11）：24-26.