縣級政治生態評價指標體系構建探究

朱東鋒，龐美蓉，蔣建平

1.浙江省標準化研究院（之江標準化智庫）；2.浙江省知識產權保護中心

加強縣域政治生態建設，全面提升縣域范圍內政治生態質量與區域治理效能，是新時代中國特色社會主義思想的應有之義、必要之舉。政治生態，是參照自然生態系統而描述的一種政治狀態，是政治生態內部各組成要素之間以及政治系統同其他社會系統之間相互作用、相互制約、相互影響所形成的生態耦合系統，是一個組織或地方政治生活狀況、政治發展環境的集中反映，是黨風、政風、社會風氣的綜合體現[6]。2013年1月，在十八屆中央紀委二次全會上，習近平總書記第一次提出政治生態概念，并在相關重要講話中明確強調：“政治生態同自然生態一樣，稍不注意就容易受到污染，如出現問題再想恢復就要付出很大代價?！秉h的十九大報告也明確指出，要營造風清氣正的良好政治生態。中央紀委工作報告也特別強調，良好的政治生態不僅是涵養黨的優良傳統和作風的土壤，是黨的生機活力的源泉，是推進改革發展穩定的重要保障。

一、構建縣級政治生態指標體系的意義

建設風清氣正的縣級政治生態是一項長期而又復雜的系統綜合性工程，須建立與之相對應的科學的指標體系、完備的工作體系、協同的保障體系、精準的評價體系。其中，評價指標體系是政治生態建設的“牛鼻子”和“指揮棒”，其實質就是評價政治生態建設要求和建設成效的標準。構建政治生態評價指標體系，對于科學客觀評價政治生態建設成效，引領和推動清廉縣域建設，具有重大現實意義。

一是科學評價縣級政治生態離不開標準化的評價指標體系。以標準化的思維和方法構建評價指標體系，充分發揮標準化可復制、可推廣、可評價、可監督的特點以及考核評價體系的“指揮棒”作用，有助于統一認識、厘清責任邊界、明確責任內容、強化責任擔當、規范責任考核和嚴肅責任追究，形成“靠制度管人，按程序辦事”的良好運行機制，推動政治生態建設主體責任由“虛”到“實”、從“定性”向“定量”、從“軟任務”向“硬指標”轉變，促進縣級政治生態建設工作科學化、規范化、制度化。

二是精準研判和引導我省政治生態建設需要科學的評價指標體系。通過構建系統全面、重點突出的評價標準指標體系，采用權重賦值、指標量化等手段，精準測量和全面評估政治生態建設的基本狀況，評判縣級政治生態建設目標設置是否科學合理、舉措是否有效得當，從而客觀真實地體現我省政治生態建設水平及工作成效。同時從綜合評判結果和各項分指標的變化趨勢中，精準預測出縣級政治生態建設的基本態勢和走向，是補短板、找差距的重要工具和方法。

三是構建長效的政治生態評估工作機制需要系統的評價指標體系。目前浙江省已構建了黨內的政治生態監管、評估、報告互相銜接的一體化工作機制，還需要有涵蓋政府和整個社會，有效反映政治生態建設對黨風、政風和社會風氣全面影響的綱領性指標體系引領，更需要有與之匹配的可量化的能反映政治生態建設目標、趨勢和成效的綜合性工具實施。按照統一、簡化、協調、最優的標準原理來固化政治生態建設的經驗做法，可及時總結、提煉區域政治生態建設經驗，形成政治生態建設的“縣域樣板”，并以指標體系和標準的方式加以固化和推廣。

二、建立縣級政治生態評價體系的設計原則

政治生態考核評價指標體系是由多個子指標體系集合而成，各個子指標體系還有一些相應的觀測點，這就必須遵循一定的原則，使考核評價指標體系能實現整體綜合考察、系統聯動考察和動態常態化考察，全面客觀地表征縣級政治生態的情況[3]。

一是突出問題和目標導向的原則。評價指標體系的構建過程中，注重聚焦政治生態面臨的突出問題，著力從解決具體問題入手，推導出優化縣域政治生態的具體指標[1]。要考察縣域政治生態存在的問題，緊盯黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力和管黨治黨寬松軟等問題，以問題為導向，對問題進行全面梳理，篩選出關聯性最強的指標[4]。采用層次分析法，在黨內政治與行政執法、效率與價值、過程與結果、政府與公眾之間找最佳平衡點。

二是注重系統性和整體性的原則。強化系統建設思維，準確把握“樹木”和“森林”的關系，既要正歪樹、治病樹、拔爛樹,更要護森林,查找深層次原因，提高“森林”和“樹木”的免疫力，做到查防一體、標本兼治。政治生態評價體系作為一個完整的系統，既要體現政治生態的總體狀況，又要反映系統內各要素優化的情況，這就要求各指標之間體現內在邏輯關系?？v向應有層次性和內在聯系性，橫向應反映行為主體的價值等主要特征以及政治生態建設的要求和目標，其構建既要突出整體性、系統性和聯動性，又要避免指標間內容上的重復和沖突，確保評價體系的全面準確[3]。

三是堅持定性與定量相結合的原則。政治生態評價系統的各個要素指標有些易獲取可量化，有些難以量化。對于可量化的，要以可獲得、透明的統計數據為基礎，通過定量評價指標方式直接表征政治生態狀況。對于難以量化的，可通過調查、建模和分析、相關主管部門打分等非量化手段，用定性評價指標進行表征。綜合采用定性和定量指標相結合形式，確保評價指標的選擇更加全面有效、科學合理。[1]

四是堅持有效性和可操作性原則。政治生態評價系統的指標體系構建應以相關政治生態理論來指導和支撐，同時充分考慮政治生態建設實際需求，并將兩者有機結合起來，從而提高整個體系的科學性和實用性[1]。構建縣級政治生態評價指標體系只是手段，而達到縣級政治生態良好發展才是目的?？傊谡紊鷳B評價指標體系的構建形成中，既要考察當前政治生態存在的突出問題，根據現實基礎條件綜合設計評估指標，解決現實問題。

三、縣級政治生態評價指標體系構建

（一）構建思路

以全面營造風清氣正的良好縣域政治生態為目標，在系統深入分析當前政治生態建設面臨的新情況和新問題基礎上，結合習近平新時代中國特色社會主義思想及十九大相關精神文件要求，從全過程、全要素出發，綜合運用馬克思主義、政治生態平衡論[4]、可持續穩定論及政府績效評估[2]等方法論，全面梳理并篩選出能全面、真實反映影響良好政治生態的主要指標，并根據指標的層級關系和銜接度，將政治生態指標體系設計為黨風、政風及社會風氣三大模塊，再從各要素的微觀角度出發，選取基本要素及有代表性的觀測點構建二級、三級指標目錄。

（二）基本框架

根據以上設計原則和構建思路，充分結合《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《關于加強黨的政治建設的意見》與縣域政治建設實際需求，構建了由黨風、政風及社會風氣3大模塊組成，涵蓋10個二級指標和29個三級指標的政治生態評價指標體系，可綜合評判一個單位或地方政治生態水平。

（三）評價指標

政治生態評價指標體系（詳見表1）包括黨風、政風及社會風氣3大子體系模塊，10個二級表征指標和29個三級分項指標。

表1 縣（市）政治生態評價指標體系

黨風模塊提出了政治思想、政治文化、政治生活、“關鍵少數”、政治監督和黨內制度6個維度的評價指標，全面體現了從嚴治黨要求。其中，全面從嚴治黨是以黨的政治建設為統領，以堅定理想信念宗旨為根基，通過全面推進黨的政治、思想、組織、作風、紀律建設，進而把制度建設貫穿政治生態建設全過程，持續深入推進反腐敗斗爭，不斷提升黨的建設質量與水平；加強黨內政治文化建設，是馬克思主義政黨建設的本質要求，是解決黨內政治生活突出問題、深化全面從嚴治黨的治本之舉；黨內政治生活是黨組織教育管理黨員和進行黨性常態化教育鍛煉的重要平臺；營造良好縣域政治生態關鍵是要堅持正確用人導向，緊抓“關鍵少數”，嚴格明確細化標準，重點為從嚴把關、從嚴管理、從嚴監督干部的黨風建設。

政風主要從建設廉潔高效政府和服務型政府要求出發，著力聚焦“強謀劃、強執行，提高行政質量、效率和政府公信力”，提出了廉潔從政、行政質量、行政效率及政府公信力4個維度的二級評價指標。其中，廉潔從政主要包括依法行政符合性、廉政風險管控體系完備度和政紀處理情況等指標；行政質量主要包括行政決策力和行政執行力兩個方面；行政效率主要包括“最多跑一次”實現率、數字化轉型率2個監測點；政府公信力則主要包括政務公開透明度、政務誠信度、政商關系“親清”指數3個方面。

社會風氣主要是指社會上大多數人的價值觀念、行為取向、生活模式的綜合體現，可主要從社情、民意2個維度來綜合評價。社情基于從可觀測、可量化角度出發，重點選取社會矛盾糾紛化解率、事故發生次數等2個監測點。對于民意則主要從政治生態群眾滿意度、信訪生態指數兩個綜合指標來衡量，其中，政治生態群眾滿意度指人民群眾對黨風、政風及社會風氣的滿意程度，通過設計專用的滿意度調查問卷，運用網絡平臺、電話訪問及現場訪查等方式獲得；信訪生態指數指社會輿論或公眾監督途徑的通暢程度，體現民有所呼的重要信息渠道來源，也做好黨和政府必有所應、以人為本的微觀體現。

四、營造縣級良好政治生態的對策建議

遵循普遍規律、立足現實需求、強化問題導向、綜合精準施策[3]，從中觀角度系統審視及研判縣（市）范圍內的整體政治生態狀況。以政治建設為統領，以建設廉潔政府和服務型政府要求出發，以營造群眾滿意的社會良好氛圍為目標，開展創新探索與應用實踐，精準統籌“樹木”和“森林”的生態系統關系，構建可透視、可監測、可量化的政治生態評價體系,運用“大數據，信息平臺使政治生態評估實現由“估計”邁向“統計”，由“模糊”走向“精準”，進一步完善縣域政治生態建設評估、監督報告、修復凈化、相互銜接、良性循環的工作機制，推進全面從嚴治黨常態化制度化，營造風清氣正的良好政治生態[1]。

一是構建良好政治生態建設長效機制。與一般的考核績效評價不同，縣級政治生態建設評價是“最綜合的黨內政治性評價”“政風評價和社會風氣評價的結合”，是政治生態建構的重要內容，因此應對實施做出明確的規范要求，同時以有效的運用為導向，保證良性運行[3]。各責任單位形成合力，對政治生態評估指標體系進行實際運行測試和調試，不斷完善指標體系，力求評估結果的客觀性和準確性最接近實際情況。政治生態考核評價是一項創新性工程，要根據各方面的反饋意見，根據在考核評價導向下不斷變化的新形勢、新要求，對考核評價指標體系進行適當修訂[3]。

二是明確實施主體?？己酥黧w主要由紀委、組織部等負責，評價可引入第三方機構進行評估，由領導小組嚴格審核、批準并備案。建議信訪、案管、巡視、黨風、監督檢查的各相關實施單位要密切配合，明確由專人負責，嚴格審核把關，確保評估報告的科學合理、采集數據及時真實有效。通過宣傳讓廣大黨員、干部、群眾了解情況、熟悉內容、把握要求，讓人民群眾都感受到是政治生態建設的主體，從而積極認真地參與[3]。

三是運用好考核評價結果。在年終評優、干部選拔、目標考核等方面充分運用考評結果[3]，通過綜合評價發現突出問題和薄弱環節，抓早抓小、防微杜漸，注重發揮指標評價體系在建設良好政治生態中的“指揮棒”作用，推進政治生態評價工作的實現精準化、動態監測及時預警等數字智治的功能，持續鞏固營造風清氣正的縣域政治生態。