城鄉融合背景下鄭州市縣域治理能力現代化的研究

中共新密市委黨校 于亞鑫

縣域是以縣級行政區為中心、包括所屬的鄉鎮（街道）和村莊（社區）在內的一個區域性整體。

從地理位置上看，它連接著城市和農村。從組織架構上來說，在地方和基層政府中起著承上啟下的作用。因此，縣域就成為實施鄉村振興戰略和推進城鎮化建設的結合點，也是促進城市和鄉村融合發展的關鍵點，縣域治理的好壞是衡量國家治理體系和治理能力現代化實現程度的重要指標之一。從實際發展中來看，鄭州縣域面積占比約86.4%。2019年，鄭州縣域常住人口占比約49.5%、經濟總量占比約31.2%，在全市發展大局中起著一定的作用。

同時2019年鄭州縣域常住人口城鎮化率達到57.5%，城鄉關系發展到了新的階段。由此，基于城鄉融合的不斷發展，推進縣域治理能力現代化，不僅是實現現代化強國的重要支撐，也是未來眾多縣域經濟的發展道路。

一、城鄉融合發展下影響縣域治理能力的因素分析

（一）經濟發展水平

一個國家現代化水平的高低是衡量國家治理現代化的重要基礎和前提。生產力水平是判斷一個國家是否實現了現代化以及在何種程度上實現了現代化最直觀的衡量標準，推進國家治理能力和治理體系現代化，是要以現代化的經濟體系和生產能力為基礎的。同樣地，縣域治理亦是如此。縣域經濟發展對于縣域治理能力現代化也有著直接的影響。經濟發達的縣域能夠為治理提供人才、物資和資金的支持，使其治理主體擁有一定的自主支配權，為治理提供物質基礎和經濟支撐，這也是我國東部沿海地區縣域治理能力高于中西部地區的原因。

（二）體制機制

科學合理的體制機制對縣域治理作用的發揮有著重要的影響。當前，影響縣域治理水平最主要的因素是自上而下的領導型體制。在這樣的行政體制之下，縣級政府面臨著上級政府的管理考核壓力，一方面，縣級政府既要保證上級布置安排的各項任務指標，推動政策落地實施，另一方面又要因地制宜地，結合本地實際情況創新和探索。因此，協同合作治理體制，引導不同層級政府之間、政府與非政府組織、政府與公民等治理主體，更新思維方式，通過協同協作，轉變治理和服務的方式，從而更有利于治理效能的提升，更有利于更新治理理念、提高治理效率。

（三）政治精英

在縣域治理當中，首要問題是誰來治理。在黨委領導下，縣域治理的主體形成以縣委書記為主的政治精英。在縣域治理過程中，基層領導干部與群眾的交流溝通是最直接最密切的，他們的治理水平和能力是決定縣域治理能力的關鍵因素?？h級治理中，政治精英們的思想政治素質、科學文化素質、領導水平、思維方法、工作能力直接影響縣域政府的決策制定、政策實行等，也關乎著縣域治理能力和治理效率的高低。

二、鄭州市縣域治理能力分析

（一）鄭州市縣域發展現狀

鄭州市縣域主要是指其下轄的六個縣（市），具體包括新鄭市、中牟縣、鞏義市、滎陽市、新密市、登封市。六個縣（市）下轄共74個鄉鎮、20個街道辦事處。2019年末縣域行政管轄面積為6435平方公里，占鄭州市行政區劃面積的比重為86.4%。2019年末縣域常住人口512.9萬人，占全市總人口的49.5%。縣域經濟總量為3617.1億元，占鄭州市的31.2%。根據中國社會科學院財經戰略研究院發布的《中國縣域經濟發展報告》，2020年全國“百強縣”中鄭州市有4個縣（市）入選，即：排名52位的新鄭市，73位的新密市，74位的鞏義市，80位的中牟縣。

2020年7月14日，《中共鄭州市委關于加快推進縣域經濟高質量發展的實施意見》中圍繞強縣富民、改革發展、城鄉貫通、綠色發展等四個方面，明確指出了要統籌協調發展，推進城鄉融合。布置了全面提升縣城綜合承載能力、實現城鄉基礎設施互聯互通、推動城鄉公共服務一體化等6個方面任務。經過調研和數據分析，發現鄭州市縣域治理能力取得了一定的成效，主要體現在：

第一，黨建引領作用不斷加強，黨組織發展愈發成熟。黨組織作為城鄉發展的領頭羊，在社會治理中發揮著主要的帶動作用。2016年以來，各縣市開展了農村黨員進黨校培訓工程，同時大力推進無主管樓院整治提升，加強機關單位人才入駐鄉村、社區，加快建設“紅色物業”，打造美麗“自治家園”，強化了黨建的引領。

第二，縣域環境治理取得明顯改善。隨著《鄭州市加快推進鄉村振興戰略2018年實施方案》的推出，各個縣都深入推進了農村人居環境整治工作，結合各地實際建設有特色的美麗鄉村，開展城市老舊小區改造工程，進行環境治理等工作。經過治理發展，鄭州市六個縣市的生態環境有了極大改善，實現了環境治理與政治、經濟、社會相協調的治理格局。

第三，創新社會治理，逐步探索“互聯網+治理”。各縣市德治自治法治三者融合發展程度逐步加深，尤其是在矛盾糾紛治理上有著明顯成效，創新性地運用“楓橋經驗”，將基層信訪與社會治理、大數據深度融合，搭建多元銜接的“大調解”平臺，對口調解簡易民事、交通事故、醫患糾紛。另一方面，逐步加快大數據賦能，建設智慧社區、智慧公共服務平臺、智慧城市，運用“互聯網+”的思維，逐步適應新業態發展。

第四，城鄉要素流通融合有所加速。目前鄭州市的城鎮化建設兼顧質量和數量，城市群與都市區建設正在引領城鎮化形態優化，新型城鎮化水平明顯提高。城市體系空間組織效率、城市綜合承載功能、城鄉融合發展水平、城鄉社會治理水平都有了進一步提升，同時也不斷嘗試探索城市和鄉村之間的人口、資本、土地等要素雙向流動的制度保障，在深化城鄉融合發展中實現治理水平的不斷提升。

（二）鄭州市縣域治理的不足之處

1.縣域經濟實力不強，治理基礎薄弱

鄭州市的縣域面積大、人口集中，但發展水平參差不齊。通過選取GDP、人均GDP、一般公共預算收入、城鎮化率等四個主要指標，對縣域經濟發展情況進行比較，結果如表1。可以看出，鄭州市六個縣市從地理位置、交通條件、資源優勢等方面都有著很大的優勢，在省內經濟發展中位于前列，但從《中國縣域經濟發展報告》中可以看到，雖然鄭州市縣域經濟發展水平較之前有了很大的提高，但與其他發達地區的縣市相比，還有很大的差距，尤其是江蘇、浙江等地的縣域治理水平還略顯不足。

表1 2019年鄭州各縣（市）主要指標對比

縣域經濟發展水平是縣域治理的基礎。尤其是在城鄉融合發展的背景下，縣域經濟有著城市經濟和鄉村經濟共同的特征，對推動經濟社會發展具有關鍵性、戰略性和基礎性作用，也關系著整體的經濟發展質量。但由于鄭州各縣市經濟發展水平不均衡，經濟實力不強，這就使得在推動現代化治理進程中缺乏足夠的物質、人才、技術的支撐，導致治理的基礎不夠堅實，也缺乏推動治理能力現代化的持久動力。

2.治理主體單一，治理效率不高

多元主體共同參與是治理現代化的一個基本特點，也是治理能力現代化的內在要求。社會文化的多元化、社會價值的多元化、利益訴求的多元化等社會存在多元化決定了治理方式多元化。目前，鄭州市社會組織發展不夠成熟，多元主體協同參與治理的模式還未建立起來，根據發達地區治理模式，目前縣域治理中參與主體主要包括基層黨組織、政府、村民和居民委員會、社會組織、協會組織、能人群體等。其中，社會組織是治理中不可或缺的重要力量，在提供民生服務、化解矛盾糾紛上發揮著重要作用，但鄭州市2020年社會組織數量較少，深入到縣市提供專業化服務的寥寥無幾。大多數社會組織、志愿者參與治理缺乏熱情和主動性，幾乎都是政府主導的“任務型服務”，并且政府和各社會主體之間還未充分聯合，都是獨立運轉、各自為政，缺乏緊密的治理聯系。

3.缺乏專業人才，治理精細化水平不夠

縣域治理內容千頭萬緒，是個復雜而艱巨的工程，需要一個強有力的社會治理支撐系統，這個體系中需要人力、物力、財力投入為基礎。其中，人力資源的投入是關鍵。但鄭州市縣域治理面臨著突出的兩點問題：第一，鄉村治理人才老齡化。村黨組織和村集體經濟組織多是由五十歲以上的當地人帶領，多數人思想和學習跟不上時代進步，導致經濟發展始終是困擾農村基層的根本性問題尤其是在互聯網快速發展下，不能熟練運用大數據、物聯網等信息技術，存在著粗放經驗式的管理思維；第二，社區治理人才缺乏職業化。隨著城鎮化進程的發展，現代化的社區越來越多，服務的要求和種類越來越多，缺少提供專業化服務的專業人才。

4.大數據意識不夠，治理智能化欠缺

當下縣域政府治理能力中，運用大數據的思維和水平還很欠缺。思維是行動的先導，就縣域政府來說，他們所缺少的既不是治理中的數據、信息資源，也不是收集這類數據信息資源的技術，而是意識與思維。由于缺乏這種思維與意識，使得縣域政府在收集數據方面的意識淡薄，分析數據和利用數據的能力也很欠缺，從而制約著縣域政府治理能力的提升。

三、提升鄭州市縣域治理能力的路徑選擇

（一）健全城鄉融合機制，創新縣域治理體系

健全城鄉融合機制體制，就是要促進城市和鄉村的要素雙向流動，建立健全社區治理和鄉村治理體系。城鄉融合不斷深化的背景下，不斷深化基層管理體制改革是創新縣域治理體系的關鍵環節。首先是優化整合機構的職能，堅持系統治理、整體治理。通過建立統籌各方的組織機構，構建統一指揮、權責一致、簡約高效的綜合治理體制，實現基層高效治理；其次要賦予基層更多的自主權，消除原有的管理體制慣性，把治理重心向下移動，形成多層級共同參與治理的模式；；此外，也需要進一步優化服務能力，要樹立為民服務的理念，從“管理者”轉向“服務員”，用心用情用力解決好群眾需求，增強縣市政府的公共服務能力，不斷深化“放管服”改革，通過簡政放權、改革創新服務方式，將公共服務的職能下沉到社區和鄉村，更好為基層群眾提供高效優質的服務和精準有效的治理內容。

（二）發展特色優勢產業，增強縣域經濟實力

縣域經濟的發展水平直接影響著縣域社會治理的實施效果，倘若縣域經濟不是健康有序的，那么縣域治理也缺乏基礎支撐。正是經濟基礎決定上層建筑，那么實現縣域經濟高質量發展，發展特色產業也是增強治理支撐的重要途徑。對于鄭州各縣市來說，具有發展特色產業的基礎和條件，第一，具有豐富的資源優勢。在農業資源、林業資源、文旅資源、勞動力資源等方面具有比較優勢；第二，具有區位優勢。六個縣市靠近鄭州，公路、高速公路、航空等交通條件得天獨厚。這種地理位置上的發展優勢，能夠與鄭州市的產業、人才、技術、資金等實現有效銜接。隨著鄭州市國家中心城市的深入推進，為周邊的縣域發展帶來了機遇；第三，具有政策優勢。政策是經濟發展的重要因素，在鄭州國家中心城市的建設中，六個縣市圍繞著鄭州市“東強、西美、北靜、南動”的發展布局，依靠特色資源，借助政策優勢發展自身。比如中牟縣圍繞“東強”，優化產業結構，構建都市田園新城新形態，通過優化產業布局、推動產業轉型，建設具有地域特色、國際品質的都市田園新城；新鄭市依靠航空等優勢條件，以建造現代臨空產業新城為發展思路；鞏義市貫徹“工業立市”的發展戰略，積極融入鄭州、洛陽產業分工體系，構建以平臺為核心的智能制造和工業互聯網生態圈，打造制造業基地；滎陽市以打造新材料、先進制造業和健康產業為重點，建設富有文化特色的園林城市；新密市圍繞“西美”，注重文化、生態建設，打造美麗宜居的旅游之城；登封市以少林寺、嵩山等文化、旅游資源為主，提升文化旅游產業發展水平。

（三）培育多元參與主體，優化公共服務供給

構建多元治理體系，首先，縣域政府需要注重對社會公眾尤其是鄉村村民的政治參與意識的培育，采用多樣化宣傳方式，既接地氣又能讓他們意識到參與進社會治理中來是自身權利和義務的一種體現，也能夠充分實現自身價值；其次，縣域政府還應暢通公眾參與渠道，通過聽證會、線上問政等現代化技術手段，廣開言路，并且注重持續性和制度性，鼓勵公眾積極表達意見；同時，應該注重吸引社會組織，充分發揮我國的民間組織比如各種地方社團和行業協會等，以及大量的社會中介組織和非營利性機構的重要功能，為社會提供公共服務和公共產品。

（四）應用互聯網大數據，實現治理現代化

在新的時代背景下，縣域政府更應充分發揮大數據的優勢，通過大數據建設完善信息政府、服務政府的轉型，實現公共治理能力的不斷提升。首先要完善總體規劃，細化數據信息方面的法律法規，制定科學統一的政府信息化標準。同時推進電子化政府建設，通過智慧平臺的運用，為實現政府服務全面、高效、現代化提供技術平臺和技術保障。基層治理中運用這些大數據、智慧平臺能夠及時監測到問題、矛盾糾紛等，有效地將矛盾問題化解在萌芽中，實現治理“智能化”；其次要培養專業的信息工作人才，基層工作人員更需要不斷掌握信息化使用技術，熟練地運用大數據、人工智能等工具提供現代化專業化的服務。