“十三五”時期我國鄉村教師隊伍建設政策文本量化分析

李英杰

(江西師范大學教育學院，江西南昌，330022)

習近平總書記在全國教育大會上強調，“教師是辦好鄉村教育的關鍵，要在政策和待遇上給他們更多傾斜”[1]?？梢姡ㄔO一支高素質、高水平的鄉村教師隊伍是辦好鄉村教育的關鍵。目前，鄉村教師隊伍建設問題仍然是制約鄉村教育事業發展的最大短板，大力加強鄉村教師隊伍建設十分急迫。[2]對鄉村教師隊伍發展建設的研究多集中在鄉村教師隊伍的困境及改進意見的思辨性研究中，其中，政策分析類的研究多采用定性的研究方式，定量研究很少見，如通過建立模型對鄉村教師隊伍建設政策的協同情況進行研究。因此，本研究通過對“十三五”時期中央出臺的鄉村教師隊伍建設政策文本進行量化分析，更加直觀清楚地感受我國鄉村教師隊伍建設的發展趨勢和脈絡，找出政策實施過程中的規律和特點，從而為“十四五”時期我國鄉村教師隊伍建設的相關政策提出建議。

一、研究設計

(一)數據來源

查閱“北大法寶”法律數據庫和中央各部委門戶網站，分別以關鍵詞“鄉村教師隊伍建設”“鄉村教師”對發文時間在2016—2020年的行政法規、黨內法規、部門規章等進行檢索。為了保證政策文本的權威性，本研究依據以下兩項原則對政策文本進行篩選：一是政策主體是否為中央機構，二是政策內容是否與鄉村教師隊伍建設密切相關。本文共梳理出有效政策文本56份，高度相關文本108條。之后，將政策文本進行編碼，形成的編碼表如表1所示。

表1 鄉村教師隊伍建設政策文獻內容分析編碼

(二)分析方法

1.X維度：政策工具維度

政策工具是指政府可以用來實現某種政治目標的手段。[3]學者們從不同的角度對政策工具進行了劃分，其中代表人物McDonne和Elmore將政策工具分為命令工具、激勵工具、能力建設工具、勸告工具、權威重組工具。[4]這一分類與本研究中涉及的工具類型十分吻合，故本研究采用這種政策工具的劃分方式。其中，命令工具指政策主體通過合法權威對目標群體施加影響，使目標群體能夠自覺遵守國家的相關法律規范，具體表現有落實鄉村教師生活補助、推進鄉村教師支持計劃等。激勵工具指政策主體通過對目標群體做出經濟、物質、榮譽等方面的獎賞或補償，引導目標群體做出政策主體期望的行為。[5]在鄉村教師建設中，激勵工具主要表現為鼓勵師范生、城鎮教師、退休教師到鄉村任教，或者為優秀的鄉村教師頒發榮譽證書等。能力建設工具是指政策主體通過給客體提供信息、培訓、資源的方式達到政策的預期目標。[6]能力建設工具在本研究的政策文本中表現為為鄉村教師提供培訓，使其專業能力得以提高。勸告工具是指鼓勵目標群體在行動前優先考慮政策目標。在本研究中，表彰優秀農村教師代表并號召全國教師進行學習、對全國各省市的優秀案例進行通報等，就屬于勸告工具政策文本。權威重組工具即當政府認為組織預想的政策效果在現有的激勵政策和資源分配下不能產生時，需要組織機構的變化來轉移權威以實現目標。[7]在本研究中，鼓勵社會力量協助鄉村教師隊伍建設就屬于權威重組工具。

依據以上政策工具的五種分類，不僅能從宏觀上清楚地把握政策體系的現狀，而且能夠從微觀上協調這五種政策工具使用的分配比例。

2.Y維度：隊伍建設工作要素維度

本研究依據世界銀行公布的教師政策評估框架的建構方法，結合政策文本的發展規律，采用如下8項作為衡量鄉村教師隊伍建設政策預期效果的可視化指標，分別為招聘制度、編制、流動機制、補充機制、考核評價、激勵機制、待遇保障、專業成長。招聘制度是指聘請鄉村教師的流程和方式。編制是指要對鄉村教師崗位編制實行一定的政策傾斜。流動機制可以促進教師人力資源在城鄉之間的均勻分配，激發廣大教師隊伍的工作積極性。補充機制是指通過一些激勵或傾斜性政策對鄉村教師進行及時的補充，確保鄉村師資力量充足?？己嗽u價是指應該因地制宜地制訂專門針對鄉村教師的考核評價制度，職稱評聘適當向鄉村教師傾斜。激勵機制是指對優秀的鄉村教師加以表彰并授予榮譽證書等。待遇保障是指在保證鄉村教師基本的工資收入的同時改善鄉村教師的工作生活環境，讓他們更好地投入鄉村教育事業建設發展中。專業成長是指借助教師培訓等方式提升鄉村教師的專業素質，促進其專業發展。

二、研究結果

(一)政策行政效力分析

對2016—2020年56份鄉村教師隊伍建設政策文本的行政效力進行統計，結果如圖1所示。

圖1 鄉村教師隊伍建設政策效力級別占比

在國家出臺的有關政策文件中，部門規章占比超過62%，行政法規和黨內法規依次占比22%、12%，法律占比不足5%。雖然黨和國家對鄉村教師的隊伍建設問題予以了高度的政策關注度，并且采用法規、部門規章等形式對鄉村教師隊伍建設有關工作進行了整體布局，但只有極少數政策文本的效力上升到了法律層面，鄉村教師隊伍建設工作主要由少數部門進行調控。

(二)政策發文主體分析

對2016—2020年56份鄉村教師隊伍建設政策文本的發文主體進行統計，結果如表2所示。

表2 2016—2020年鄉村教師隊伍建設政策發文主體發文數量統計 單位：份

由表2可知：第一，2016—2020年參與鄉村教師隊伍建設主要政策文本制定與頒布的機構共計8個。其中，單獨發文政策42份，涉及7個發文主體，教育部和國務院單獨發文量最多，其次為中共中央。聯合發文政策32份，參與發文機構8個，其中1個機構僅參與一項政策制定。總體看來，發文量最多的三大機構為教育部、國務院、中共中央，它們的作用發揮更加明顯。相較而言，財政部、國家發改委等部門在政策制定與頒布過程中多發揮輔助作用，配合協調其他部門開展工作。

第二，教育部聯合發文數量最多，多與財政部、人力資源和社會保障部、國家發改委等聯合發文，處于鄉村教師隊伍建設政策合作網絡的核心位置，為核心發文機構。

第三，相較于教育部、國務院等承擔教師隊伍建設重任的部門，人力資源和社會保障部、國家發改委、公安部等部門參與鄉村教師隊伍建設政策制定的頻次偏低，在政策合作網絡中多處于邊緣地帶，未發揮實質性、經常性的引導作用。

(三)政策二維分析

1.政策工具維度分析

對2016—2020年56份鄉村教師隊伍建設政策文本的政策工具類型進行統計，結果見圖3。

由圖2可知，五類政策要素工具中，使用最頻繁的是命令工具，占比為36%；其次是激勵工具，占比為32%；能力建設工具占比為21%；勸告工具占比為10%；權威重組工具占比不足2%。

圖2 政策工具要素維度政策工具頻次比例

這說明，在現階段鄉村教師隊伍建設過程中，我國采用得最多的是強制性、規范性的方式，這是由于我國的義務教育事業由國家舉辦，因此，為了更好地將命令傳達到全國各級各類學校，黨和國家廣泛采用了命令工具政策。命令工具在執行過程中具有較強的引導性以及強制力，可以大幅度地提高政策實施的效率，節省預算。同時，國家為了促使廣大教師群體積極投入鄉村學校的教育事業中，也采用了激勵工具政策。和命令工具政策不同，激勵工具指政策主體通過對客體作出經濟、物質、榮譽等獎賞或補償來引導，使客體做出主體期望的行為。另外，能力建設工具也得到了較多的運用，這說明“十三五”時期我國較為重視鄉村教師隊伍專業素質的提升。而勸告工具在鄉村教師隊伍建設中使用較少，權威重組工具在政策文本中也比較少見，占比不足2%。

2.鄉村教師隊伍建設工作要素維度分析

對2016—2020年56份鄉村教師隊伍建設政策文本的工作要素進行統計，結果見圖3。

圖3 鄉村教師隊伍建設工作要素維度政策工具頻次比例

由圖3可知，八大隊伍建設工作要素出現在各個政策文本中，占比最多的是鄉村教師專業成長，為27%；其次是鄉村教師補充機制，占比為25%；鄉村教師待遇保障占比為23%。

2015年，國家頒布《鄉村教師支持計劃(2015—2020年)》，這一文件的出臺標志著我國教育脫貧正式進入攻堅階段?！笆濉睍r期，我國鄉村教師隊伍建設在黨和國家的領導下已經取得了顯著的成效且呈現出明顯的階段特征：從重視鄉村教師的數量到質量與數量并重。關于促進鄉村教師專業成長的政策文件逐步增多，如開展“國培計劃”，培訓力度不斷增強。并且，關于鄉村教師補充政策的文本也在逐年上升，如擴大鄉村教師公費定向項目規模以為鄉村學校培養合格的教師，以及鼓勵城市退休教師到鄉村開展教學工作等。但目前鄉村教師隊伍建設以特崗計劃、公費師范生計劃等補充機制為主。因此，在著力提高鄉村教師專業水平的同時更加不能忽略保障鄉村教師的待遇，從而提高他們的工作積極性，如加大在教師工資上的資金投入，提高鄉村教師的津貼、績效補貼等。但總體看來，對鄉村教師的激勵措施和考核評價還不夠完善。

三、研究結論與政策建議

(一)研究結論

1.政策主體協同程度有待加強

一方面，參與聯合發文的部門數量不多，大部分情況下是各部門獨立發文，且多數發文主體僅參與一項政策制定。這表明我國在處理鄉村教師隊伍建設的重點問題時，各部門職權的配置以及相互協調程度不高，在頒布政策過程中的工作聯系度不高，合作表現為非結構化特點，這對于政策的推進和后續的評估不是很有利。另一方面，協同主體主要集中于教育部、國務院，在協同深度方面水平不高，部分部門在政策制定及部門協作過程中未能完全發揮職能，這不利于快速調配資源以為鄉村教師隊伍建設提供堅強的政策支撐。

2.勸告型、權威重組型工具應用不足

根據前文的統計結果可知，勸告工具在“十三五”時期的使用頻率較低，占政策工具整體的10%，可知勸告工具并沒有得到有效的利用。與命令工具相比，勸告工具在激發目標群體的內發動力以及自覺性方面具有明顯的優勢，勸告工具可通過非強制性的手段對受眾進行熏陶和教化，潛移默化地影響鄉村教師群體，將國家政策轉化為鄉村教師的個人意志，促使鄉村教師做出正確的可塑性行為。同時，權威重組工具的使用占比不到2%，使用頻率很低，不利于制度的變革和創新，也有礙于未來我國鄉村教育事業的發展。目前，我國權威重組工具的使用還停留在各級政府之間，資源整合和權威的轉移也僅發生在系統內部。制定者對第三方力量缺少重視，政策實施過程缺少系統內外部的相互配合。

3.在職教師待遇保障及激勵機制有待提升

國家重視對鄉村教師隊伍的建設補充，采用特崗計劃和公費師范生項目來建設鄉村教師隊伍，同時開展多元化的教師培訓，如“國培計劃”等，來促進鄉村教師專業成長?？墒牵S著鄉村教師群體數量的擴大以及質量的不斷提升，關鍵的問題已經轉變為如何讓優秀教師堅守鄉村教育事業，防止鄉村教師群體的流失，而這主要是依靠國家對于鄉村教師待遇保障和激勵機制的關注。待遇保障是鄉村教師能夠安于從教的前提，這就要求“十四五”時期的政策制定能夠更多地關注鄉村教師工資、住房等現實問題。激勵機制在推動鄉村教師隊伍建設上尤為重要，對教師隊伍進行激勵管理，能夠激發鄉村教師教育教學的主動性和積極性，使其樂于從教，為我國鄉村教育事業帶來健康長久的發展。我國法律對鄉村教師激勵機制尚未有明確的規定，而法治不健全就容易造成激勵功能的異化。這就要求“十四五”時期國家加強立法力度，強化鄉村教師激勵機制的法律地位。

(二)政策建議

1.加強各部門的合作

鄉村教師隊伍建設需要多部門統籌協調，合力推進。這就要求“十四五”時期國家各部門之間加深合作，竭力打破管理體制相互剝離的現狀。要充分調動各個部門的參與性與積極性，強化各部門在政策執行過程中的責任意識。各部門應當以解決當前鄉村教師隊伍建設過程中的現實問題為契合點，建立以教育部門牽頭，財政部、人力資源和社會保障部等部門協同的工作機制，在進行合作時也應該明確各部門的權力和職責，加強經費保障，完善監督問責制度，更加緊密地開展鄉村教師隊伍建設工作。

2.增加勸告、權威重組工具的運用

一方面，在政策制定過程中要增強勸告工具的運用，通過加強輿論宣傳、榜樣示范來增強鄉村教師的從教信念。首先，構建良好的輿論宣傳環境，為激發鄉村教師的職業認同感、幸福感構建輕松的政策環境。國家在政策的具體制定中，要營造良好的文化學習氛圍，各級政府、學校都要加強與社會媒體的合作，將鄉村學校優秀辦學經驗宣傳出去，供其他學校和教師學習、借鑒。其次，充分發揮榜樣示范的作用，為推動教師專業發展提供牢固的理論基礎。這就要求在政策制定過程中完善鄉村教師榮譽機制，展現鄉村教師良好風貌，從而帶動更多的鄉村教師，讓其在崗位上能夠發光發熱，也吸引更多優秀人才投身到我國鄉村教育事業的發展之中。另一方面，要關注特定時期權威重組工具的作用。權威工具側重于制度的改變和創新，體現國家與第三方的合作狀態。[8]鄉村教師隊伍建設可以借助第三方力量，應該多動員社會力量的加入。有關政策可鼓勵社會力量設立專門的基金，對長時間任教于鄉村學校的優秀教師給予物質方面的獎勵、提供培訓機會和進行榮譽表彰，以此項措施動員社會力量參與建設鄉村教師隊伍，使教師隊伍建設有良好的社會環境支持。

3.重視在職教師的待遇保障及激勵機制

一方面，要重視在職教師的待遇保障，經濟待遇是鄉村教師能夠堅守鄉村學校，安心從教、樂于從教的關鍵因素。首先，黨和國家應該加大對鄉村教師的政策傾斜力度，考慮到鄉村從教的實際問題，合理提高鄉村教師的工資福利、津貼補助。其次，改善物質保障，提升鄉村教師的職業幸福感。要想建設一支政治素質硬、專業水平高的鄉村教師隊伍，肯定離不開物質支撐。這就要求政府在增加資金供給的同時能夠不斷提高鄉村教師的生活水平，在“十四五”時期加大對鄉村教師住房、子女上學、醫療福利等現實問題的政策關注度，必要時出臺相關法律予以保障。另一方面，要注重對鄉村教師激勵機制進行完善。國家應頒布相關政策，要求各鄉村學校制訂教師激勵機制的實施細則，并且依照相關規定獎懲鄉村教師。同時，引導鄉村學校營造濃厚的激勵文化氛圍，促使教師不滿足于個人物質層面的需求，而是樹立對教育事業的崇高追求，將個人的成長與教育事業的發展緊緊聯系在一起。總之，要在保證鄉村教師“能留”的基礎上，實現鄉村教師“樂留”。