財政支持鄉村建設行動需要解決的瓶頸問題

李軍國 宗宇翔 李明亮

摘要：當前制約我國社會主義現代化實現的最大短板和短腿是農業農村，如何把鄉村建設行動的重要部署落到實處，真正體現在真金白銀支持上，本文分析了財政支持鄉村建設的瓶頸問題，并就強化財政投入制度，保障鄉村建設提出建議。

關鍵詞：財政 農業 鄉村建設 機制

*基金項目：本文為農業農村部軟課題《強化鄉村振興財政投入保障制度問題研究》部分內容。

習近平總書記強調，沒有農業農村現代化，就沒有國家的現代化。當前制約我國社會主義現代化的實現最大短板和短腿是農業農村，為此，黨的十九大報告提出了要實施鄉村振興戰略，十九屆二中、三中、四中全會和2018年以來中央一號文件以及中央農村工作會議，對實施鄉村振興戰略、推進農業農村現代化作出了具體部署，十九屆五中全會提出了實施鄉村建設行動，如何把鄉村建設行動的重要部署落到實處，真正體現在真金白銀支持上，關鍵是要解決財政支持鄉村建設投入的瓶頸問題。

（一）鄉村建設資金需求巨大與供給不足的問題

按照國家印發的《鄉村振興戰略規劃》的要求，鄉村建設資金需求量巨大，每年的投資規模都在萬億元以上，主要用于鄉村基礎設施建設和鄉村產業興旺，其中，彌補鄉村基礎設施建設和公共服務的歷史欠賬占有相當大份額，鄉村建設資金需求量與現有的財政收支狀況不相匹配。應當說，當前財政支出面臨城鎮化和鄉村振興戰略的雙重壓力。無論是城市公共基礎設施和公共服務，還是農村公共基礎設施和公共服務都需要大量財政投入，且鄉村建設所需資金量遠遠要大于城市。在不斷增加“三農”投入的前提下，財政保障機制能直接調動的資金規模十分有限。尤其是在經濟發展進入了新常態，經濟增長速度放緩，進入中低速增長中低速階段，中央財政雖然對農業固定資產投資的總量持續增加，但增長率卻出現了大幅下降的趨勢，特別是近年來國內整個經濟下行、疫情防控和中美貿易戰的影響下，國家所采取的“六穩”到“六保”的政策，所采取的大規模減稅降費，使得中央和地方財政收入遇到前所未有困難。加大財政對鄉村建設的投入面臨著嚴峻挑戰，財政緊平衡壓力巨大，財政保障機制能直接調動的資金已經到了極限，財政收支矛盾極為突出，靠赤字財政，發國債和專項債，解決收支平衡問題，在這個大背景下，持續加大對鄉村建設投入已經變得不現實了，鄉村建設資金遇到了前所未有的瓶頸。

（二）如何建立財政支持鄉村建設保障機制問題

鄉村振興發展戰略新目標的確定，使得我國“三農”工作的重心也由過去實現農業現代化單一目標向實現農業農村現代化雙重目標轉變，農村現代化涵蓋了整個鄉村的政治、經濟、文化、社會、生態等方方面面，客觀上要求財政支農資金的投向和管理體制也要進行相應的調整，然而，財政支農資金管理體制不適應新形勢、新目標發展的需要，財政支持重點不突出，相關涉農部門機構設置職能劃分、尚未理順，雖然十九大以后黨和國家機構又進行了一次重大改革，涉農部門進行了調整，相關職能部門進行合并，盡管從中央到地方都成立了鄉村振興局，但圍繞鄉村建設行動的財政投入保障制度并沒有真正建立起來。目前，涉及到產業興旺、生態宜居、鄉風文明與治理、涉及到農民生活富裕的支農資金依然分布在政府的各個職能部門。包括發改、國土、工信、教育、衛生、環保、人社、交通、水利、林業、民政等單位，這些部門都有涉農的投資項目，且彼此之間職能都有相互交叉重疊的地方。特別是脫貧攻堅任務完成后，脫貧專項資金如何有效轉化為鄉村建設資金都成為當前亟待解決的問題。加之，支農政策之間相互銜接不夠，缺乏協調，導致投入鄉村建設的資金使用比較分散，有些建設項目與實際需求脫節，造成財政資金使用的效益低下、投入重點和精準度不高。

（三）如何建立財政資金統籌整合長效機制的問題

由于現行的財政支農資金管理體制改革不到位，導致財權、事權和支出責任不相匹配，鄉村振興與建設主戰場在鄉村，其對應的主體責任同樣在縣、鄉兩級政府。然而，中央、省與市縣支出責任不明確，沒有按照“合理劃分政府與市場支出邊界”的要求，確定財政支持鄉村振興與建設的支持范圍和轉移支付資金的規模，使得有限的財政支農資金很難發揮出大的效益。盡管這次機構改革農口系統改革力度較大，分布在其他單位的涉農部門都劃歸為農業農村部（廳、局），但在省級層面呈現部門化、條塊化、碎片化問題，一些部門沒按國家要求下放項目審批權限，有些單位明放暗不放，束縛和限制了縣級統籌整合使用涉農資金。目前，縣鄉以下地方政府鄉村建設的主要財力來源于中央和省級的轉移支付。從現行的財政支農資金管理體制看，中央和省級轉移支付中可由縣級自主安排用途的一般性轉移支付比重低，而專項轉移支付項目多、資金分散、管理混亂的問題存在。導致縣鄉兩級政府沒有項目資金的分配權和支配權，已完成既定目標的涉農資金未及時退出，而許多急需資金的項目得不到相應的資金支持。

（四）如何建立政、銀、保和擔“四位一體”的協調機制問題

目前，財政、銀行、保險、擔保“四位一體”聯動支持鄉村建設的政策體系尚未建立起來，財政、銀行、保險和擔保風險分散機制也不完善，地方風險擔保體系和聯動協調機制尚未形成?，F階段農村金融信貸主要來源是政策性金融機構和商業性金融機構發放的。盡管許多地方都成立了農商銀行，但因實力有限，能提供的小額貸款等扶持性貸款規模較小，難以滿足對資金和金融服務的需求。不僅如此，農村金融配套服務保障機制仍不健全，農業風險保障缺失，導致農村“融資難”的問題十分突出；農村金融產品創新不足，投入形式單一；資本市場對涉農企業的上市融資和風險投資數量有限，獲得資金規模比較??；農業保險覆蓋面窄、產品單一、保障水平較低，政策性保險門檻過高，承擔市場風險類的保險覆蓋面太小等諸多問題，致使支持鄉村建設的作用十分有限，難以為遭受經營風險的社會資本企業提供有效保障。

（五）如何建立社會資本參與鄉村建設保障機制的問題

近年來，從中央到地方發揮財政資金的引領和杠桿作用，采取以獎代補、貸款貼息、設立各種基金來引導、撬動金融和社會資本投向鄉村建設作出了一定的成績。但因社會資本參與鄉村振興保障機制上尚未建立，鄉村建設的主要資金來源依然是各級財政，社會資本投入鄉村建設積極性不高、規模小的主要原因是財政支持配套政策不完善，政策靈活性較差，弱化了財政資金的導向性作用。不僅如此，社會資本參與鄉村建設的面臨諸多制度性障礙，農村要素市場改革相對滯后，農村集體資產產權不明晰，導致社會資本投入鄉村建設所需的土地、資金等要素條件都無法得到滿足；鄉村基礎設施條件太差、公共產品供給不足、基礎設施不完善阻礙了社會資本的進入；國家支持鄉村建設的稅收優惠政策也不完善，特別是在鄉村旅游、養老服務等方面，對籌資、投資、回報等環節缺乏明確支持；農村青壯年勞動力大量外出務工，導致農村勞動力資源嚴重不足；政府部門制定出臺的支持市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉的政策措施公開不夠，社會知曉面不廣等問題都制約鄉村建設行動的深入開展。

破解上述存在的瓶頸問題，我們必須要立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，以解放思想，改革創新為動力，進一步深化改革，著力破解發展中難點和堵點，以發展為第一要務，不折不扣落實“三農”工作“重中之重”和農業農村“優先發展”要求，著力完善財政支農惠農強農政策，以此推動鄉村的全面振興。

（一）建立健全財政支持鄉村振興的政策體系和投入保障機制

目前鄉村振興資金來源于主要中央財政和省級財政轉移支付，中央和省集中了60%以上的公共財政收入。因此，在這種財力分配格局下，必須要圍繞鄉村振興戰略在公共財政預算內優先安排“三農”支出，調整和優化現有的財政支出結構，進一步提高省、市（縣）級用于“三農”事業發展的專項轉移支付比重，中央和省級各部門要根據補短板的需要優化涉農資金使用結構，以保障“三農”投入穩步增長。一是要優化財政支出結構，加大財政對鄉村振興的投入力度。依據各級財政收支狀況和負債水平，合理設定鄉村建設的階段性目標任務，廣辟籌資渠道，堅持量力而行，突出重點，有保有壓，壓減一般性支出，建立并形成可持續發展的長效機制。二是要把提高土地出讓收益用于農業農村的比例落到實處。按照“取之于農，主要用之于農”的要求，盡快制定土地出讓收益用于農業農村比例的管理辦法。三是要發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，通過杠桿導向作用，實現金融和社會有機結合，以此來拓寬鄉村建設資金籌集渠道。四是支持地方發行鄉村振興債券，在債務風險可控前提下，有序擴大鄉村振興的專項債券發行規模。同時，設立省級鄉村振興投資專項基金，放大政策性基金的平臺作用和投資效應，引導和撬動金融和社會資金投入。五是落實涉農稅費減免，完善扶持農業產業發展、鄉村旅游、鄉村養老服務的各種稅收優惠政策，對符合條件的新型農業經營主體，可按規定享受小微企業相關貸款稅收減免政策。六是加快推進農村集體產權制度改革，切實提高村集體經濟發展能力。積極探索農民土地承包權退出機制，深化農村宅基地制度改革，加大對空心村、空心房、閑置宅基地等的整治力度，推動土地集中連片高效流轉。

（二）強化頂層設計、發揮鄉村振興規劃的引領和約束作用

鄉村建設資金統籌使用要遵循國家和各級地方政府制定出臺的鄉村振興發展規劃為基礎。堅持規劃先行、有序推進、分類施策，結合各地實際情況和生產力發展水平，按照先易后難、重點突破、分期分批、穩步推進鄉村建設。中央和省級重點，是要以規劃整合鄉村建設項目資金，落實國務院關于“放管服”改革有關部署，理順國家和省級主管部門財政支農資金項目管理職責，在預算編制環節收入，分輕重緩急，統籌協調各涉農部門資金投入，促進財政支農政策相互銜接，防止避免同一建設項目重復投入。縣（市）的重點，在完成約束性任務的情況下，按照“目標、任務、責任、資金”四到縣的原則，允許縣級政府因地制宜統籌使用鄉村建設資金。優化鄉鎮建設任務清單設置，解決財政投入分散以及與需求脫節問題，把性質相同、用途相近的涉農財政資金納入同一資金池、按照規劃要求，統籌組織實施，避免資金使用“碎片化”。鄉鎮的重點，就是要發揮鄉鎮對所轄地域情況熟悉的優勢，結合本地情況，依據未來人口變化和發展趨勢，給予鄉鎮一定的參與權與自主權，允許鄉鎮依據規劃統籌使用建設資金。同時，要繼續開展擴權強鎮試點，選取有較強經濟實力和發展潛力的特色小鎮擴大試點，調減縣域內企業上繳稅收縣級留成部分，激發基層潛在的創新動力，提升鄉村振興自身發展能力。

（三）構建事權與支出責任相匹配的財政支持鄉村建設體系

圍繞實施鄉村振興戰略總體要求，堅持問題導向，加快推進各級財政事權和支出責任劃分，把涉農資金統籌整合作為深化財政領域深化改革的重要內容，抓好國務院相關文件的任務落實。一是要厘清政府與市場邊界，找準各級政府在鄉村振興中的角色和職責范圍，明確哪些是政府應該做和能夠做的，哪些交給市場或社會來做。在此基礎上，合理確定劃分各級政府在鄉村建設的職責范圍，二是以鄉村振興規劃確定的目標為依據，按照中央和地方財政事權與支出責任劃分，確定各級財政支出責任與主要任務。財政資金主要支持公益性和基礎性領域，中央財政重點在著力構建城鄉均衡發展的公共服務體系上；省級財政主要發揮統籌引導示范作用；發揮財政杠桿撬動作用，調動市場、社會力量等各方面的積極性，構建政府與社會等多元主體共同參與鄉村振興建設格局。三是推動建立省級財政支農資金預算管理協調機制。強化中央和省級統籌，進一步清理整合專項轉移支付，提高一般性轉移支付比重，對省職能部門間涉農資金，要在預算執行環節進行統籌，從源頭上推動涉農資金整合，為縣（市）級各類項目資金的整合和統籌使用創造條件。通過存量整合、增量統籌，積極籌集鄉村振興資金。

（四）加快建立社會資本投入鄉村振興的保障機制

社會資本是鄉村建設發展必不可少的資金來源。因此，要發揮財政資金“四兩撥千斤”作用，引導撬動社會資本廣泛參與鄉村振興，進一步擴大鄉村振興投入保障資金的規模，解決鄉村建設資金不足的問題，實現財政與社會資本聯動。一是加快落實好國家出臺鼓勵引導社會資本參與鄉村振興的政策文件，制定社會資本下鄉優先扶持目錄，對符合政策投向的建設項目，要在土地、資金、稅收、完善融資貸款和配套設施建設等方面的給予政策支持。二是要綜合運用財政貼息、補貼等形式，鼓勵和支持更多社會資本以規模化、集約化、產業化的經營形式，進入種養業，以此推進農村一二三產業融合。三是探索引導民營企業通過PPP模式參與鄉村建設實施路徑和機制，鼓勵引導社會資本參與到農業生產社會化服務、農村生態修復、人居環境整治和農村基礎設施等建設。四是探索村集體與社會資本合作共贏模式，引導社會資本到鄉村投資興辦農民參與度高、受益面廣的鄉村產業，通過政府購買服務方式，支持社會力量進入鄉村生活性服務業。五是鼓勵支持農民“自主創業”、“返鄉創業”。增加財政支持農民創業和農民工返鄉創業的貸款貼息額度，幫助有創業意愿的農民工實現自主創業。六是要優化鄉村振興的營商環境，打造法治化、便利化基層營商環境，穩定市場主體預期，引導更多的社會資本投入鄉村建設。

（五）強化財政資金監管，著力提高鄉村建設資金績效管理

推動全面實施涉農資金績效管理，強財政投入鄉村振興的可持續性，提高財政資源高效配置，確保有限的財政資金用在鄉村建設最需要的領域。具體而言：一是要完善預算管理制度。依據不同階段、不同地區的鄉村建設重點安排項目資金，建立健全以評價結果為導向的配置支農資金管理分配制度，最大發揮財政資金使用效益。二是完善責任追究機制。發揮審計、紀檢監察等力量，建立鄉村建設資金的常態化、動態化監控監管機制，將鄉村建設的財政資金全部納入臺賬，實行精細化管理。對發現的違法違紀問題，依法依規嚴肅處理。三是規范地方政府舉債融資行為。采取疏堵結合的辦法、做好風險排查和管控，防止出現借鄉村振興的名義違法違規變相舉債。四是強化鄉村建設資金全過程績效管理。針對鄉村建設資金項目開展重點績效評價，將評價結果作為預算安排、政策調整和改進管理的重要依據。

參考文獻：

[1]財政支持鄉村振興戰略的浙江實踐與探索.浙江省財稅政策研究室課題組，《財政科學》2019.03.

[2]堅持農業農村優先發展，建立完善鄉村振興多元投入保障機制.江蘇省財政廳農業處，《當代農村財經》， 2018.08.

[3]健全投入保障機制，積極支持鄉村振興.段志堅，《山西財稅》，2019.03.

[4]充分發揮財政職能，全力推進鄉村振興戰略實施.江蘇省財政廳，《中國財政》，2020.03.

[5]財政部：貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見，將更大力度向“三農”傾斜.人民日報，2018.9.28.

[6]鄉村振興投融資保障機制研究.董翀《中國延安干部學院學報》， 2019.06.

[7]支持實施鄉村振興戰略的財政投入保障制度研究沈鋒《當代農村財經》，2018.12.

[8]貫徹落實發展新理念，認真做好“十三五”財政支農工作.吳奇修， 2016.4.23.

[9]中國農業政策新目標的實現路徑.杜志雄，金書秦《中國經濟時報》， 2016.5.13.

[10]鄉村振興財政投入方向和支農重點.吳奇修《當代農村財經》2018.06.

[11]李軍國.著力破解財政金融支持鄉村振興憑借問題《中國發展觀察》2021.22期

（作者單位：中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）中國財政科學研究院吉林省財政科學研究所）

責任編輯：李政