加拿大聯邦污染場地名錄制度的建設與啟示

秦子涵

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

污染場地名錄制度是根據污染場地分類系統對場地進行評估、分類，通過識別污染場地，確定污染場地優先級，從而形成一份污染場地清單。自2019年1月1日《中華人民共和國土壤污染防治法》提出要建設土壤污染風險管控和修復名錄制度以來，我國逐漸形成了以《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》《工礦用地土壤環境管理辦法(試行)》《農用薄膜管理辦法》為依據，以《建設用地土壤污染風險評估技術導則》《建設用地土壤修復技術導則》《污染地塊風險管控與土壤修復效果評估技術導則》為技術標準，土壤污染狀況調查、風險評估、風險管控及修復效果評估緊密聯系的制度體系。但是污染場地名錄制度在我國仍處于發展初期，在場地列入規則、場地分類規則、場地退出規則等方面的建設上仍存在許多不足，制約了我國對污染場地的風險管控和修復進程。在這種情況下，就需要對污染場地名錄制度展開進一步的深入研究。本文以加拿大聯邦污染場地名錄制度為研究對象，通過對其法制建設、制度內容等的研究分析展現加拿大聯邦污染場地名錄制度的建設模式，并在此基礎上探索我國污染場地名錄制度的規范建構路徑。

1 加拿大聯邦污染場地名錄制度的發展歷程

從發展歷程看，加拿大聯邦污染場地名錄制度的確立發展與加拿大《國家污染場地修復綱要》的制定實施緊密聯系。在《國家污染場地修復綱要》和《聯邦污染場地行動計劃》實施的經驗上，聯邦污染場地名錄制度也隨之確立完善。據此，可以將該制度的發展過程概括為三個階段，分別是：《國家污染場地修復綱要》頒布以前制度規范政策調整階段、《國家污染場地修復綱要》制定出臺后確立聯邦污染場地名錄制度階段以及《聯邦污染場地行動計劃》發展健全聯邦污染場地名錄制度階段。

1.1 《國家污染場地修復綱要》頒布以前的制度規范階段(1989年以前)

在1989年《國家污染場地修復綱要》頒布以前，加拿大并沒有污染場地治理的專門法律，污染場地的管控主要通過管理有毒物質進行間接規制。在這方面的主要立法有《環境污染物法》(ECA)、《危險貨物運輸法》(TDGA)、《原子能控制法》和《加拿大環境保護法》等。加拿大《環境污染物法》旨在處理不能通過常規污染問題的立法進行有效管制的、對環境有害的物質。該法在早期為應對多氯聯苯、滅蟻靈和氯氟烴等有毒物質提供了方法。《危險貨物運輸法》建立了危險貨物跨省和國際運輸的管制框架，涵蓋了公路、鐵路、航空和船舶等所有運輸方式。《原子能控制法》管控加拿大核能源的開發、應用和使用，涵蓋了從鈾礦開采到核能生產的核周期各方面。《加拿大環境保護法》是規范環境中有毒物質管理的最重要的聯邦立法，包含了先前的《環境污染物法》《海洋傾廢控制法》《聯邦清潔大氣法》《環境法》和《加拿大水法》。該法案通過一個有毒物質識別系統來工作，旨在從根源解決問題，通過阻止有毒物質進入市場來防止有毒物質最終進入環境。[1]

但是，這種對污染場地的間接規制存在很大問題，即沒有一個總體戰略來確定事項優先級、指導治理措施和分配資源，使得污染治理缺乏重點。[2]這表明加拿大政府需要做出實質性的反應去處理污染場地。與此同時，公眾強烈抗議污染場地帶來的健康風險，要求聯邦和省政府在清理污染場地方面要發揮更積極的作用。[1]

1.2 《國家污染場地修復綱要》制定出臺后確立聯邦污染場地名錄制度階段(1989—2002年)

面臨嚴峻的土壤污染，加拿大環境部長理事會(CCME)和加拿大政府意識到要切實采取行動解決污染場地問題。1989年10月19日，夏洛特鎮與所有省和地區就一項為期五年的國家修復方案進行了聯合談判，[3]最終制定了《國家污染場地修復綱要》(NCSRP)。綱要要求提供人力與資金支持對聯邦管轄區域內的威脅人類健康、安全或環境質量的場地進行確定、評估與修復，并支持與場地修復技術、法律責任和修復標準相關的研究。其目標是：(1)將“污染者付費原則”用于污染場地的清理。(2)清理高風險孤兒場地(無法查明污染責任人的場地或責任人不愿/無法承擔清理費用，因此政府必須承擔修復責任的場地)。(3)與工業合作，促進創新的清潔技術的發展。[4]

《國家污染場地修復綱要》還要求優先治理風險級別高的場地。于是在1990年4月，加拿大環境部長理事會與來自政府、公眾和相關行業的代表舉辦了一次咨詢研討會，以討論對污染場地的分類。研討會認為場地分類系統應做到：(1)通過對現有信息的評估確定場地優先級。(2)具有廣泛的適用性和靈活性。(3)基于“風險”考慮。(4)處理對人類健康和環境的危害。(5)盡可能在存在信息空白的情況下也能夠評估場地。[5]根據這些建議，1992年，加拿大環境部長理事會建立了國家污染場地分類系統(NCSCS)。該系統利用現場特征、污染物和位置的現有或一般可用信息對污染場地進行評估。國家污染場地分類系統的建立標志著加拿大真正實現了優先對高度污染的場地進行評估和補救。

2000年，《聯邦污染場地和固體廢物填埋場名錄政策》(存檔)批準實施。該政策規定：“擁有資金的部門和機構必須建立并維護其污染場地數據庫和固體廢物掩埋場數據庫，必須將數據庫信息提交給財政部以便信息列入聯邦名錄。”即要求部門和機構對污染場地進行識別、評估和分類，并將結果記錄在聯邦污染場地名錄中。2002年6月推出了另外兩項配套政策：《受污染場地管理政策》(已歸檔)旨在促進對聯邦污染場地的統一管理；《關于污染場地成本和責任的會計政策》(已存檔)旨在確保與污染場地的管理和補救有關的成本均已在政府的財務報表中進行了會計處理和報告。[6]2002年7月，加拿大政府正式發布“聯邦污染場地名錄”(FCSI)，它為加拿大民眾提供了聯邦污染場地的信息——包括場地的分類和位置、污染的嚴重程度、受污染的介質、污染物的性質以及迄今為止在識別和處理污染方面取得的進展。[7]由此，聯邦污染場地名錄制度在加拿大獲得法律正式確認并運行實施。

1.3 《聯邦污染場地行動計劃》發展健全聯邦污染場地名錄制度階段(2003年至今)

盡管在《國家污染場地修復綱要》實施后，加拿大為修復污染場地作出了很多努力，但環境與可持續發展專員在2002年的報告中指出，聯邦政府未能充分解決聯邦污染場地問題。批評意見主要包括沒有及時制定應對高風險場所的行動計劃，以及缺乏穩定、長期的資金。為了解決這些問題，2005年加拿大政府制定了《聯邦污染場地行動計劃》(FCSAP)。該計劃為期 15 年，耗資 45.4 億美元。它評估每個污染場地對人類健康和環境的風險，在聯邦托管人內部分配資源以處理最優先的污染場地，并提供了一種長期機制來解決最高優先級的聯邦污染場地。[8]該計劃還帶來了兩方面的改變:

一方面，污染場地分類系統得到改進。由于之前的污染場地分類系統難以使用，并且未納入針對加拿大北部土著居民土地上污染場地的特定因素，加拿大環境部制定了更新的《污染場地分類系統》草案，分發給公眾以征詢意見。2008年《污染場地分類系統》修訂版發布，作出了如下改變：系統不考慮風險管理問題；納入對不確定性的度量；增加客觀性；增加對北部地區特有因素的考量(如，永久凍土、積雪和缺乏地下水)；承認與原住民依賴當地傳統食物和其他土地資源的潛在風險；新增遷移和暴露途徑(如，灰塵、蒸汽和沉積物)；考慮預期土地用途；包括修正因素，從而允許包含典型清單問題范圍之外的因素。[9]

另一方面，聯邦污染場地名錄得到改進。2006年3月，聯邦污染場地名錄的新版本發布，增強了污染場地動態申報功能，從而使政府能及時發現并識別需要進行風險管控或修復的污染場地，增強了數據結構和數據管理程序，從而支持2005年批準的《聯邦污染場地行動計劃結果管理責任框架》。

《聯邦污染場地行動計劃》實施后，在10 960個場地開展了評估活動，完成了7 700次現場評估，在2 200個場地實施了修復治理，完成了1 040個場地的修復治理。[10]目前，聯邦污染場地名錄共列出了23 663個場地，包括4 980 個活動場地(2 496個優先場地)、1 838個可疑場地、16 845 個關閉場地。

(2)面試禮儀培訓：眾所周知，無論是公務員考試還是研究生考試甚至是企業入職，都需要面試，因此面試禮儀這一環節顯得十分重要，而面試也是需要一定技巧的，這也就形成了面試培訓的需求。

2 加拿大聯邦污染場地名錄制度的主要內容

從法規范意義上看，加拿大聯邦污染場地名錄制度主要由三部分構成：列入規則、污染場地分類系統和退出規則。其中，污染場地分類系統是場地列入名錄的主要篩選工具，場地列入、退出規則是名錄制度核心內容。它們相互銜接融合，共同構成了聯邦污染場地名錄制度。

2.1 污染場地分類系統(NCSCS)

污染場地分類系統是對污染場地進行分類和優先級排序的工具。在一個污染場地的評估過程中，會兩次使用到污染場地分類系統：第一次是第二階段環境現場評估后用于對場地進行優先排序，為即將到來的詳細測試程序(如果需要)以及后續的補救/風險管理策略建立相對優先級。第二次是根據詳細調查的結果更新排名，即確認上一次的分類，或基于詳細調查后新獲得的數據對場地進行重新分類。[11]污染場地分類系統的具體工作流程如下:

首先，污染場地分類系統從污染物特征、遷移潛力、暴露三個方面對污染場地進行評價。污染物特征與存在于現場的污染物的相對危險有關，包括污染物的特定因素，例如駐留介質、毒性、污染物的數量等。遷移潛力可以確定污染物離開原始場地并遷移到另一場地或同一場地的另一部分的可能性。暴露包括暴露途徑和受體分析的各個方面。暴露途徑是污染物可能借助的到達受體的途徑(如地下水、地表水、直接接觸或空氣)。受體是可能受到污染并受其影響的生物或資源(例如人類、植物、動物或環境資源)。

其次，評價的基本流程是對場地各評價因子賦值，利用加和數值法計算污染場地總得分。一般而言，對周圍環境表現出可觀察或測量的影響或極有可能引起負面影響的場地將獲得較高的評分；觀察到的影響最小或造成影響的可能性較低的場地通常得分較低。

最后，根據總分值將污染場地分為五類。分類情況如表1所示。

表1 污染場地分類系統分類結果

加拿大聯邦政府依據場地風險級別實施不同的風險管控措施。但分類系統僅僅是一個篩查工具, 是否需要采取修復行動還依賴于大量因素，包括是否計劃長期使用或開發這個場地、技術的可行性和修復費用等。[12]

2.2 列入規則

首先是名錄制度適用對象。根據《聯邦污染場地管理方法》，名錄制度適用于所有可疑污染場地和已知污染場地。[13]有幾種不同的途徑可以確定可疑場地：以前的環境記錄；內部環境計劃；公民投訴；場外影響；與其他已知污染現場的相似性；以前泄漏、溢出或排放的視覺或嗅覺證據；以及現場或相鄰物業當前或過去活動的性質。

其次是列入名錄程序。聯邦政府部門、機構或合并的皇冠公司，如加拿大農業和農業食品局、加拿大原子能有限公司、加拿大邊境服務局、加拿大食品檢驗局等報告組織識別可疑場地，通過場地申報程序將符合條件的污染場地登記到聯邦污染場地名錄中。[14]托管人提供最新發現的污染場地數據。財政委員會秘書處會設置一名保管人管理污染場地名錄的數據，保管人通過在線輸入，或批量文件下載，或財政部委員會秘書處批準的其他電子傳輸方式向FCSI報告污染場地數據。[15]

最后，對聯邦污染場地名錄進行動態更新。《聯邦污染場地和固體廢物填埋場名錄政策》(存檔)要求當有更準確或更完整的信息可用時，各級管理部門及機構必須更新信息并填寫未填寫的數據字段，每年至少一次提供給財政委員會秘書處，以納入中央的“聯邦污染場地名錄”。會計年度結束時，保管人需要確認聯邦標識符和FCSI要求的所有信息均包含在內部受污染場地信息記錄中，并核對財務報表和FCSI報告的與污染場地有關的負債和支出。[15]

2.3 退出規則

退出規則涉及退出條件、退出程序和長期監測等問題。

首先是退出條件問題。污染場地在達到前期《補救行動計劃》設定的場地修復目標值后可以退出。修復目標值的確立分為三種情況：(1)以通用的環境質量準則作為修復目標，例如CCME加拿大環境質量準則。(2)修改通用環境質量準則以制定修復目標。當場地條件、土地使用、受體或暴露途徑與通用準則所規定的略有不同時，經過司法管轄區的批準，可以對通用指南的某些參數進行調整。(3)進行風險評估確定目標值。如果加拿大或其他司法管轄區不存在有關污染物的通用環境質量指南，或者按照指南進行補救的成本太高，或者場地特別大且復雜，使用現有補救措施對環境的影響是不可接受的，或者有關污染物的信息很少，都可能需要進行風險評估確定目標值。[16]修復后滿足第(1)種和第(2)種目標值的場地通常可以在特定用途內進行無限制的未來使用，稱為“無條件關閉”，修復后滿足第(3)種目標值的場地則可能需要進行土地使用限制和長期監控，以確保人類健康、安全和環境風險不會增加，這稱為“條件關閉”。

其次是退出程序問題。當場地滿足《補救行動計劃》的所有要求時，責任方應制作關閉報告。報告包括對所進行的所有現場活動和所采用的補救方法、已處理或處置的受污染材料的數量以及所生成的所有分析數據的描述。責任方應將關閉報告轉發給環保署。如果場地修復滿足的是“無條件關閉”，環保署將在收到關閉報告后結束管理程序，并通知責任方無需采取進一步的補救措施；如果場地修復滿足的是“條件關閉”，環保署將說明管理仍在進行中，并確認哪些場地需要土地使用限制和長期監控。

最后是長期監測問題。“使用管控、原位修復技術進行補救的場地需要長期監測”，目的是確認補救活動的性質和程度已按照場地管理目標進行。長期監測包括：檢查現場控制和處理設施；地下水、地表水、積物、土壤和大氣采樣和分析；檢查穩定結構；以及檢查限制進入現場的措施。一旦長期監測圓滿完成并認為可以關閉該場地，則場地退出。如果未達到長期監測的目標(例如，監測結果表明超過目標)，則應將超出的程度報告給適當的管理部門。保管人應重新評估長期監測措施的戰略和/或補救行動計劃/風險管理計劃(RMP)。[6]

3 加拿大聯邦污染場地名錄制度對我國的啟示

從我國立法現狀看，雖然農業農村部、生態環境部等制定并發布了《水稻生產的土壤鎘、鉛、鉻、汞、砷安全閾值》等多個土壤環境質量標準及《污染地塊地下水修復和風險評估技術導則》等土壤修復技術標準，但都側重于污染場地的風險防控和修復的具體過程，在名錄建設方面相關法律法規規范不足。從法律實施情況看，我國各地名錄建設情況參差不齊，名錄的實際執行情況也不一。換言之，中國版的污染場地名錄制度仍然處在探索階段，應當借鑒發展已相對成熟的加拿大的經驗，以期實現更快的發展。

3.1 建立基于數值加和(additive numerical method)的污染場地評估機制

與美國相比，加拿大建立了具有自己特點的基于數值加和的污染場地評估機制。美國的場地評估基于兩級指標，從地下水遷移、地表水遷移、土壤暴露情況和大氣遷移四種遷移途徑出發，分別從釋放的可能性、廢棄物的特點和目標為場地賦值，[16]再使用均方根方程法計算場地最后評分，注重評估因素之間的聯系。加拿大的場地評估則是從污染物特性、遷移途徑、暴露三方面對場地評分。在污染物特性下設駐留媒體、化學危害、污染物超標系數、污染量、修正因素5個評估因子；遷移途徑下設地下水運動、地表水運動、土壤、水蒸氣、沉積物運動、修正因素6個評估因子；暴露下設人類受體、人類改造因素、生態受體、生態改造因素、其他受體5個評估因子。對每個因子分別評分，再使用加和數值法確定場地總評分。[17]這種評估方法的優點有三:一是在污染物特性、遷移途徑下設置修正因素，從而使評分更符合場地實際情況。二是在暴露下設永久凍土、積雪等其他受體，將北部地區的特殊性納入考量，使評估機制在全國范圍內普遍適用。三是在保留所有評價因子的基礎上，盡可能使用單一分數進行評估，極大地簡化了場地評估過程。[17]對我國而言，我國可以建立基于數值加和的污染場地評估機制，對污染場地進行全面、客觀、高效評估。首先，我國可以從污染物特性、遷移途徑、暴露三方面出發，建立符合我國地理情況的具體評估因子，在受體中納入對青藏高原等特殊地理情況的考量。其次，在評估因子中設置修正因子，評估人員通過使用修正因子可以對場地評分進行調整，使評分更符合客觀實際。最后，運用數值加和的方法處理評估結果，將各評估因素分值簡單相加從而得到污染場地最終評分，完成對場地的評估。

3.2 建立實現優先排序的污染場地分類系統

加拿大建立了確定場地優先級的污染場地分類系統。該系統以分數為標準將場地劃分為五類：第一類是分數>70的高度優先場地，第二類是分數在50—69.9之間的中度優先場地，第三類是分數在37—49.9之間的低優先場地，第四類是分數<37的非優先場地，第五類是確定性百分比≥15%的信息不足場地。與美國將場地分類結果作為名錄列入標準(只有總得分為28.50或更高的污染場地才有資格列入名錄)不同，加拿大的場地分類系統僅作為確定優先級的工具而非篩選工具，上述五類場地最終都會被列入聯邦污染場地名錄中，并在名錄中標明場地的類別，級別越高的場地越會得到優先治理。借鑒加拿大的做法，我國可以建立實現優先排序的污染場地分類系統。首先，將分類標準規定為通過評估機制得到的場地分數。分數是場地污染情況的量化表現，以分數為標準會使場地類別與場地現狀相符合。其次，根據分數將場地劃分為高度優先、中度優先、低優先、非優先、信息不足5類，優先治理級別高的污染場地。最后，將經過分類確定了優先級的場地全部列入污染場地名錄，實現名錄全覆蓋。

3.3 構建基于風險管控的名錄制定程序

加拿大污染場地名錄制定的程序包括10個步驟:識別可疑場地、歷史回顧、初步調查、初始分類、詳細調查、二次分類、制定治理計劃、執行治理計劃、確認性抽樣和關閉報告、長期監測。這10個步驟從識別存在風險的場地、調查風險形成原因和目前的狀況，到評估風險對人類健康或環境的危險程度，結合政策、經濟等因素治理風險，最后在風險達到治理目標時退出名錄，貫徹了風險管控的思想。我國目前還沒有名錄制定程序的系統規定，可以參考加拿大的10步程序構建基于風險管控的名錄制定程序。首先，堅持風險管控的理念，在名錄制定各環節都要以風險管控為中心，將風險對人類健康或環境的不利影響作為評估對象和治理內容。其次，完善名錄制定的程序，增加長期監測等步驟，實現對風險的長期監管，保證風險實質上消除。最后，注重程序之間的銜接，明確下一步驟開展的標準，形成風險識別—風險調查—風險評估—列入名錄—風險治理—退出名錄的制定模式。