行政公益訴訟制度實效與反思*

劉澤軍 李 政

(北方工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，100144，北京)

行政公益訴訟制度是指由特定的訴訟主體，以自己的名義，為保障國家和社會公共利益，向行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟的制度。[1]行政公益訴訟在起訴條件、受案范圍、調(diào)查取證等訴訟程序設(shè)計都區(qū)別于一般由相對人提起的行政訴訟。行政公益訴訟制度，或與之類同的訴訟制度安排，早發(fā)于域外的司法實踐。如法國可以由代表公共利益的檢察官提起反越權(quán)之訴，[2]英國的“檢察總長”制度，日本行政訴訟類型中的“民眾訴訟”，意大利、德國的“集體訴訟制度”，美國訴訟實踐中“職務(wù)履行令請求訴訟”和“納稅人提起的禁令請求訴訟”等。[3]

行政公益訴訟制度在我國濫觴于本世紀(jì)初，據(jù)最高人民檢察院研究室2013年對公益訴訟的調(diào)研報告，在2005—2009年期間，人民檢察院就曾向人民法院提起了3起行政(公益)訴訟案件，但當(dāng)時由檢察院提起行政公益訴訟僅是無制度規(guī)范下的無奈之舉。直到2014年，行政公益訴訟制度才第一次在政策層面有了目標(biāo)與依據(jù)。同年，金沙縣檢察院提起了我國“行政公益訴訟首案”，檢察機(jī)關(guān)第一次正式以行政公益訴訟原告身份起訴行政主體。盡管“首例檢察環(huán)境行政公益訴訟案”最終以撤訴告終，但充分展現(xiàn)了檢察院在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為、保護(hù)社會公共利益的積極性。

從全國人民代表大會決定開啟的兩年試點，到《行政訴訟法》修改后的正式確立，再到面對新問題、新環(huán)境的不斷實踐探索，時至今日，行政公益訴訟制度已成為我國行政訴訟中一項舉足輕重的制度設(shè)計。作為一般行政訴訟制度的有益補(bǔ)充，行政公益訴訟能夠更有效地化解一般的行政訴訟難以處理的行政爭議、更全面地保護(hù)易受侵害的社會公益與國家利益、更有力地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。[4]

盡管行政公益訴訟已施行數(shù)年，但學(xué)界及實務(wù)在行政公益訴訟制度的實效上仍有爭論，特別關(guān)注于行政公益訴訟的受案范圍是否精確全面、辦案效果是否顯著徹底、訴前程序是否高效規(guī)范、調(diào)查取證是否廣泛合法四大問題。

因此，本文擬在總結(jié)行政公益訴訟試點及正式確立兩個階段的司法實踐基礎(chǔ)上，分析在正式確立前后行政公益訴訟制度實踐中體現(xiàn)出的特點，結(jié)合現(xiàn)階段行政公益訴訟推行實效，立足于公益訴訟、客觀訴訟等行政訴訟法理論，評析行政公益訴訟制度中存在的制度優(yōu)勢與欠缺之處，希冀尋求行政公益訴訟制度未來的完善方向。

1 行政公益訴訟制度實效分析

行政公益訴訟制度的實施可以分為兩個階段，以2017年7月1日《中華人民共和國行政訴訟法》修改后正式施行為分界點：在此之前為行政公益訴訟制度“試點期間”，制度主要以《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱為《授權(quán)決定》)為根據(jù)，輔以最高人民檢察院、最高人民法院的相關(guān)工作規(guī)定為實施規(guī)則；在此之后為行政公益訴訟制度正式確立期間，以《行政訴訟法》第二十五條為法律依據(jù)，以2018、2020年兩高兩次聯(lián)合發(fā)布的司法解釋為實施規(guī)則。

學(xué)界對行政公益訴訟制度實效的研究多以個別案例、調(diào)研訪談為依據(jù)，[5]以教義學(xué)上的訴訟制度理論建構(gòu)為側(cè)重。[6]偶有學(xué)者利用案例數(shù)據(jù)做實證分析，但尚未結(jié)合正式確立后最新數(shù)據(jù)。[7]法律規(guī)則雖然是立法者意志的體現(xiàn)，但必須通過適用——這種持續(xù)的“再創(chuàng)造和新創(chuàng)造”的過程，展開其內(nèi)部的規(guī)范力量，法學(xué)理論研究也需與法適用結(jié)合從而在“歷史的時間中有效”。[8]據(jù)此本文選取最高人民檢察院發(fā)布的全國檢察機(jī)關(guān)歷年立案、訴前程序、執(zhí)行等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，認(rèn)為我國的行政公益訴訟制度運(yùn)行在以下幾個層次具有重要效果。

1.1 行政公益訴訟立案辦理效果顯著

自2015年7月至2017年6月的兩年試點期間內(nèi)，全國公益訴訟試點辦理行政公益訴訟案件8 709件，民事公益訴訟案件344件。經(jīng)訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不糾正違法行為或不依法履職的，各檢察院向人民法院提起行政公益訴訟1 031件，約占行政公益訴訟案件的11.84%。在提起訴訟的案件中，共有437件已由人民法院作出判決，并且檢察機(jī)關(guān)的訴訟請求在這些案件中全部得到了人民法院的支持。

表1 試點期間行政公益訴訟案件數(shù)量情況

2017年7月至12月，公益訴訟立案數(shù)量為9 170件，已約與兩年試點期間的立案總數(shù)持平。2018年，檢察機(jī)關(guān)立案辦理的行政公益訴訟案件數(shù)量激增，達(dá)108 798件。接下來的三年，檢察機(jī)關(guān)立案辦理的行政公益訴訟案件繼續(xù)增加達(dá)到119 787、136 996、149 000件。在提起訴訟案件中，近三年人民法院對檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益的訴訟請求的支持率都在99%以上。

2017年7月1日的兩法修改雖然沒有在原有試點體系的基礎(chǔ)上增加太多法律規(guī)則，但行政公益訴訟制度從政策上升到法律規(guī)定昭示了國家層面對行政公益訴訟制度推行的重視程度，也使行政公益訴訟制度進(jìn)入了蓬勃發(fā)展期。五年間，全國檢察機(jī)關(guān)立案辦理行政公益訴訟案件30余萬件，糾正了大量行政違法行為。各級行政機(jī)關(guān)積極配合檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、整改，充分實現(xiàn)了行政公益訴訟督促政府依法行政、推動法治政府建設(shè)的作用。

1.2 訴前程序的矯正效果突出

一般的行政訴訟，除少數(shù)復(fù)議前置的情形外，無需經(jīng)過前置程序。行政公益訴訟制度在設(shè)計之初，就結(jié)合了既有的檢察院檢察建議工作創(chuàng)設(shè)了訴前程序。2015年的《檢察院試點方案》第一次對行政公益訴訟中的檢察建議程序進(jìn)行了規(guī)定。這一創(chuàng)舉并沒有使行政訴訟程序更加復(fù)雜，反而減輕了檢察機(jī)關(guān)的工作壓力，幫助了行政機(jī)關(guān)快速糾正自身行為，推進(jìn)了行政公益訴訟制度的深入發(fā)展。

試點期間，行政公益訴訟案件中約有88.14%的案件在訴前程序環(huán)節(jié)中結(jié)案，共計7 676件，其中77.14%的到期案件已通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)改正行為。全面推行后，2018、2019、2020年向有關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議的案件數(shù)量也都在10萬件以上，分別為101 253、103 076、117 573件。

2018年提起行政公益訴訟的案件在訴前程序案件中的占比迅速銳減至0.58%，2019年下降至0.55%，2020年又小幅升至0.72%，但總體來看，占比始終在1%以下。另一方面，據(jù)統(tǒng)計，自2017年7月到2019年9月，有關(guān)行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)訴前程序的回復(fù)整改率達(dá)97.37%，也遠(yuǎn)高于試點期間的占比。

行政公益訴訟制度充分發(fā)揮了《檢察院組織法》第二十一條中規(guī)定的“檢察建議”工作方式，通過訴前程序使大量行政公益訴訟案件在訴訟程序之前得以解決。一方面及時、高效地糾正了行政機(jī)關(guān)違法行為，另一方面也緩解了行政公益訴訟對司法系統(tǒng)造成的案件壓力。作為獨(dú)特的訴前程序制度設(shè)計，檢察建議發(fā)揮了突出的矯正效果。

1.3 人民檢察院執(zhí)行效果切實

由于不同國家、不同法律文化賦予不同的主體以提起行政公益訴訟的權(quán)力，行政公益訴訟中的訴訟主體理論蔚為復(fù)雜。如有以限制國家權(quán)力為目的的“訴訟信托理論”[9]或“訴訟擔(dān)當(dāng)理論”，[10]以國家制度功能結(jié)構(gòu)為依據(jù)的“功能最適原則”，[11]以訴訟利益代表為定位的“訴訟利益理論”，[12]還有認(rèn)為行政公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)實則是刑事公訴人身份的延伸觀點等。[13]

在我國，檢察機(jī)關(guān)被定義為“公益訴訟人”。這種定位既能使檢察機(jī)關(guān)通過行政公益訴訟的渠道促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，又充分發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，更重要的是實現(xiàn)了維護(hù)社會公平正義、國家和社會公共利益的要求，正如試點決定中所言：“檢察機(jī)關(guān)是為了‘公益’而提起訴訟”。

另一方面，學(xué)界對檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟主體的合理性也仍抱有踟躕。有學(xué)者就認(rèn)為行政公益訴訟實際上是檢察權(quán)與審判權(quán)、行政權(quán)展開的一種憲法上的分權(quán)制衡關(guān)系，只不過這種展開是“通過訴訟方式”進(jìn)行的。[14]

從案件數(shù)據(jù)結(jié)果看，檢察機(jī)關(guān)的確審慎地執(zhí)行了行政公益訴訟制度。通過訴前程序，檢察機(jī)關(guān)將超過九成的“簡單案件”在審判程序前解決，因此真正進(jìn)入到訴訟程序的案件往往是疑難、復(fù)雜，但又影響重大的重要案件。在這些案件中，檢察機(jī)關(guān)除了要提交關(guān)于原被告主體適格的材料外，還要面對比一般行政訴訟更為苛刻的起訴條件，從而反向推動了檢察機(jī)關(guān)更全面地調(diào)查取證，更有力地完成審理過程中的證明。如在江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院訴高港區(qū)水利局行政公益訴訟案中，公益訴訟人詳細(xì)地提供了“相關(guān)人員任職、調(diào)整分工文件、執(zhí)法巡查記錄臺賬、水政執(zhí)法卷宗”等十項幾十件證據(jù)，最終獲得了人民法院對被訴行政機(jī)關(guān)責(zé)令處理的判決。案后，泰州檢察院民行處處長劉艷直言是以“以起訴的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)開展訴前程序”。

2 行政公益訴訟制度存在的問題

行政公益訴訟制度已發(fā)展了六個年頭，不僅取得豐富的成果，也暴露出許多問題，因此有學(xué)者將現(xiàn)行的行政公益訴訟制度稱為“第一代規(guī)范體系”。[15]為進(jìn)一步提升行政公益訴訟制度法治化程度，本文在總結(jié)行政公益訴訟制度的整體實踐數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為其在以下四個方面仍存改進(jìn)的空間。

2.1 受案范圍精準(zhǔn)但不全面

在域外，雖有許多與我國行政公益訴訟制度相類似的訴訟制度設(shè)計，但并不存在嚴(yán)格意義上與我國相同的行政公益訴訟。特別是在大陸法系國家，這類以維護(hù)公共利益和客觀法律秩序為目的的訴訟制度被認(rèn)為是一種客觀訴訟制度構(gòu)造。[16]客觀訴訟，是以維護(hù)客觀法秩序為訴訟目的、以保障公共秩序利益為訴訟性質(zhì)的一種訴訟類型。[17]客觀訴訟所保護(hù)的法秩序的利益，不以某些特定的公共利益為限，而側(cè)重于保持法安定性以及監(jiān)督行政行為合法性。[18]如法國的反越權(quán)訴訟可以由認(rèn)為某個行政行為違法的任何公民提請。[19]根據(jù)行政訴訟有關(guān)司法解釋，在受案范圍問題上，我國一般的行政訴訟采取的是主觀訴訟的立場，以權(quán)利“受影響”為受案條件。[20]我國建立的行政公益訴訟制度則是一種典型的客觀訴訟制度，受案范圍的逐漸“客觀化”是法規(guī)范內(nèi)在的必然要求。[21]

表2 2019年行政公益訴訟立案情況

從立案數(shù)據(jù)來看，行政公益訴訟的立案范圍規(guī)定是十分精準(zhǔn)的。

環(huán)境類行政公益訴訟案件(即生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件與資源保護(hù)領(lǐng)域案件合計)數(shù)量最多，占比達(dá)到立案總數(shù)的53.29%，說明在行政公益訴訟所涉案情形中環(huán)境公益損害類的行政機(jī)關(guān)違法現(xiàn)象更為昭彰。食品藥品安全類行政公益訴訟案件數(shù)量規(guī)模也不容小覷，達(dá)到立案總數(shù)的28.67%，實踐證明《行政訴訟法》將食品藥品安全領(lǐng)域作為行政公益訴訟列明的受案范圍是十分必要的。最后是國有財產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓類案件，僅分別占立案總數(shù)的9.45%和3.45%，但這兩類案件所涉及到的行政行為本身就具有數(shù)量少、影響大的特點。

2017年修改《行政訴訟法》時，對行政公益訴訟的受案范圍進(jìn)行了第一次擴(kuò)大，將食品、藥品安全領(lǐng)域納入了行政公益訴訟的受案范圍(見表2)。[22]當(dāng)下的法律實務(wù)則可視為受案范圍的第二次擴(kuò)大的準(zhǔn)備階段。

盡管《行政訴訟法》只列明了四類受案范圍，但在實務(wù)環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)已在條文中列明的四大領(lǐng)域之外進(jìn)行了探索。如重慶市秀山土家族苗族自治縣人民檢察院因該縣隘口鎮(zhèn)新院村縣級文物保護(hù)單位——“楊柏舟墓”未得到有效保護(hù)，也未見任何文物保護(hù)標(biāo)識，經(jīng)檢察建議后該縣文化和旅游發(fā)展委員會仍不整改落實提起的行政公益訴訟；甘肅省平?jīng)鍪星f浪縣及天水市清水縣辦理了兩起訴前程序督促市場監(jiān)督管理局檢查、清理人民幣圖樣冥幣的案件；還有如道路安全、生產(chǎn)安全等其他領(lǐng)域的行政公益訴訟案件。

近1萬件其他領(lǐng)域案件約占2019年行政公益訴訟立案數(shù)量的7.14%，介于藥品安全類與國有財產(chǎn)保護(hù)類案件之間。整體來看，在存在“等外領(lǐng)域”情形下，列明的行政公益訴訟受案范圍仍表現(xiàn)出精準(zhǔn)、集中的效果，基本可以涵蓋目前行政公益訴訟的大部分案件。

2018年出臺的《中華人民共和國英雄烈士保護(hù)法》、2021年修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》施行后，英烈保護(hù)、安全生產(chǎn)與未成年人保護(hù)都已正式成為行政公益訴訟的列明受案范圍。結(jié)合立法實踐情況來看，行政公益訴訟的受案范圍立法體系傾向于采取以《行政訴訟法》列明主要范圍，各單行保護(hù)法列明補(bǔ)充范圍的形式。

2.2 辦案效果顯著但不徹底

行政公益訴訟制度不只是單純以保護(hù)公益為目的的“止損”工具，更是督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)憲法與法律權(quán)威的檢察權(quán)行使方式。[23]行政公益訴訟制度創(chuàng)設(shè)之初就身負(fù)制止公益侵害、監(jiān)督違法行政兩個職責(zé)，特別是通過發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，達(dá)到維護(hù)社會公共利益的目標(biāo)。

2015—2021年，行政公益訴訟制度糾正違法行政行為案件數(shù)超41萬件，通過檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督切實地維護(hù)了國家利益與社會公益。僅2019與2020年，通過公益訴訟檢察，全國共挽回被損毀污染的土地近500萬畝；督促處理生活垃圾、固體廢物超過1 700萬噸；追償治理生態(tài)環(huán)境費(fèi)用超過42億元；督促收回土地使用權(quán)出讓金77.6億元。

但另一方面，逐年增加的行政公益訴訟案件數(shù)量也表明，目前行政公益訴訟制度所起到的效果莫如“揚(yáng)湯止沸”，既有追回國有資產(chǎn)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)的節(jié)節(jié)升高，也有行政機(jī)關(guān)被訴違法行為數(shù)量的年年遞增。從2018開始，每年行政公益訴訟案件增長數(shù)都在10%以上，膨脹的行政公益訴訟立案數(shù)量并不能遏制住行政機(jī)關(guān)膨脹的違法現(xiàn)象。

由于缺乏對公益訴訟“敗訴”后行政機(jī)關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，行政公益訴訟制度難以在事前對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生心理或法律上的約束力。[24]不根治行政機(jī)關(guān)知法犯法的心理，公共利益得到的只能是事后的救濟(jì)，而非預(yù)防的保護(hù)。

事實證明，若不建立對行政機(jī)關(guān)違法行為追責(zé)的長效機(jī)制，行政公益訴訟制度難以一勞永逸地提高政府的法治意識。

2.3 訴前程序高效但不規(guī)范

檢察建議訴前程序與檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟程序之間存在某種相輔相成的關(guān)系。

首先，相對于一般由行政相對人提起的行政復(fù)議或行政訴訟，檢察機(jī)關(guān)能夠使行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中面臨更大的“敗訴”壓力，以此為抓手，作為訴前程序的檢察建議便獲得了強(qiáng)力的保障。檢察建議的歷史，最早可以追溯到1954年，但幾十年的風(fēng)雨并未使檢察建議制度逐漸有力，反而淪為了“紙老虎”。“對于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督行為，行政機(jī)關(guān)大多并未整改，僅作書面回復(fù)。”[25]但作為行政公益訴訟的訴前程序之后，檢察建議在糾正行政機(jī)關(guān)違法行為上的成效便蔚為顯著了。公益訴訟試點期間，67.25%的案件在訴前程序階段就完成了結(jié)案。行政公益訴訟制度正式確立以后，訴前程序的糾正效果更加凸顯，2017年后兩年內(nèi)超過97%，2019年一年便超過99%。

另一方面，訴前程序既通過柔性介入的路徑為行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)保留了余地，[26]在正常的行政工作中完成了對客觀法秩序的維護(hù)，又節(jié)約了執(zhí)法、審判資源，避免了大量不必要的爭訟步入司法程序。因此，有學(xué)者也稱之為“多主體參與的公開溝通機(jī)制”。[27]

目前行政公益訴訟制度中訴前程序最大的問題在于它的法律定位模糊。

首先，檢察建議本身的法律效力層次過低。盡管《行政訴訟法》第二十五條對行政公益訴訟訴前程序中的檢察建議做出了表述，但與檢察建議有關(guān)的規(guī)定本身的效力層級不高，僅是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作規(guī)定；[28]并且作為內(nèi)部規(guī)定，《檢察建議工作規(guī)定》對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的效力如何恐怕也要打一個問號。

此外，檢察建議與行政公益訴訟審判環(huán)節(jié)的銜接也存在問題。如前所述，檢察建議僅為檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的一種形式，《行政訴訟法》也僅能理解出檢察建議作為行政公益訴訟前置程序的必需性。因此《辦案規(guī)則》中雖已規(guī)定檢察建議“內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接”，但仍未明確在訴訟啟動程序中檢察建議內(nèi)容與訴訟請求內(nèi)容的關(guān)系，也因此造成了許多法律規(guī)定內(nèi)部以及與實務(wù)中的邏輯抵牾。如對于出現(xiàn)檢察建議中列明要求行政機(jī)關(guān)依法履職的事項與提起訴訟時的訴訟請求不完全一致的情形時，難以從原法規(guī)范體中完成“具體化”。[29]

2018年沙洋縣人民檢察院提起的沙洋縣人民防空辦公室怠于履行職責(zé)的行政公益訴訟案中，在向當(dāng)?shù)厝朔擂k發(fā)出訴前檢察建議后，當(dāng)?shù)厝朔擂k未依法履行職責(zé)之前，檢察院又調(diào)查發(fā)現(xiàn)了新的易地建設(shè)費(fèi)繳納情形，導(dǎo)致提起行政公益訴訟時的訴訟請求與檢察建議所認(rèn)定的事實存在差距。[30]據(jù)此，人民法院認(rèn)為檢察院履行訴前程序不當(dāng)，擬裁定駁回起訴，檢察機(jī)關(guān)便撤回起訴。

根據(jù)《辦案規(guī)則》規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以認(rèn)定“采取部分整改措施的”屬于“行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)”，換言之，單純的檢察建議與訴訟請求內(nèi)容不一致不能成為法院裁定駁回起訴的理由，而至少應(yīng)當(dāng)限縮于檢察機(jī)關(guān)檢察建議整改內(nèi)容少于提起行政公益訴訟時訴訟請求的情形。

2.4 調(diào)查取證廣泛但有瑕疵

行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證工作主要集中在訴前階段，根據(jù)此時檢察機(jī)關(guān)的地位可以分為“被動的獲取線索”與“主動的調(diào)查取證”兩種方式。

“被動的獲取線索”指的是在行政不作為或違法行為發(fā)生后，在人民檢察院對相關(guān)行政行為進(jìn)行主動調(diào)查前，人民檢察院在履行職責(zé)期間被動獲取行政公益訴訟案件線索的過程。由于檢察機(jī)關(guān)尚未對行政行為的性質(zhì)與結(jié)果加以初步認(rèn)定，因此難以主動地、有目的地進(jìn)行調(diào)查取證。

學(xué)界對人民檢察院的“履行職責(zé)”有多種理解。有觀點認(rèn)為檢察院的職責(zé)僅包括法律明確規(guī)定的公訴、批捕、自偵等，[31]也有觀點認(rèn)為其他國家機(jī)關(guān)移送的，其他組織、法人、公民控告申訴中發(fā)現(xiàn)的線索也應(yīng)屬于履行職責(zé)期間獲取的線索。[32]根據(jù)2021年最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱為《辦案規(guī)則》)第二十四條規(guī)定，“履行職責(zé)”的范圍不止包括以上兩類，還應(yīng)囊括檢察機(jī)關(guān)對網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)平臺進(jìn)行的主動集中排查、檢察機(jī)關(guān)對新聞輿論的跟進(jìn)排查工作等。

在這之中，法律規(guī)定的審判監(jiān)督工作中獲得的線索占到了較大比重。[33]但由于檢察機(jī)關(guān)各部門之間業(yè)務(wù)知識的隔閡、溝通機(jī)制的不暢通[34]以及在國家監(jiān)察委員會成立后貪污瀆職犯罪案件中涉及行政公益訴訟案件的線索移送機(jī)制尚未成立，檢察機(jī)關(guān)在日常工作中獲得的線索仍存在許多遺漏現(xiàn)象。

另一方面，時移事易，“被動的獲取線索”的方式也在發(fā)展中漸漸拓寬了渠道，檢察院法律監(jiān)督工作以外的來源正在成為檢察機(jī)關(guān)獲取線索的“主力軍”。

楊琳說，以前朋友的老公。以前朋友是指歐陽橘紅。聽楊琳這一說，一種從來不曾有的溫暖，流入他的心中。老天爺不睜開眼睛看一看，這樣的好人，為什么偏偏得這種惡病？為什么好人就命不長呢？

檢察機(jī)關(guān)日常的控告舉報工作線索提供方式不斷豐富，線索提供激勵機(jī)制不斷完善，逐步成為重要的線索來源途徑。公民、社會組織可以通過12309檢察服務(wù)熱線向檢察機(jī)關(guān)舉報公益損害和行政違法行為線索，如成都市將12309檢察服務(wù)熱線與成都市“市長熱線”進(jìn)行了“信息共享”，形成了“打完市長熱線就來了公益訴訟檢察官”的良好互動；重慶市、廣東省清遠(yuǎn)市、中山市、江西省撫州市等許多地市都出臺了“公益訴訟案件線索舉報獎勵辦法”以鼓勵社會力量進(jìn)行行政公益訴訟線索的舉報。2021年7月，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱為《辦案規(guī)則》)，其中“自然人、法人和非法人組織向人民檢察院控告、舉報”的線索已成為第一來源。

檢察機(jī)關(guān)對新聞輿論的跟進(jìn)排查工作也為行政公益訴訟的進(jìn)行提供了有力支撐。如有多地檢察機(jī)關(guān)針對新聞報道的二次供水問題開展了調(diào)查，最終形成了行政公益訴訟案件。又如青山區(qū)檢察院首先從新聞輿論中發(fā)現(xiàn)長江武惠堤段存在違法堆存固體廢物的行為，進(jìn)而對該段及上下沿岸與之相類似的問題進(jìn)行了全面整治。

“主動的調(diào)查取證”指的是人民檢察院在確定國家利益或社會公共利益受損后主動對有關(guān)行政機(jī)關(guān)行為進(jìn)行的調(diào)查取證。“主動的調(diào)查取證”的配合義務(wù)主要規(guī)定在《檢察公益訴訟司法解釋》第六條，具體而言，在《檢察院實施辦法》第三十三條及《辦案規(guī)則》第三十五條中列舉了調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料等六種主要調(diào)查方式。最了解案涉行政行為的莫過于作出該行為的行政機(jī)關(guān)，出于節(jié)約國家權(quán)力資源的目的，檢察機(jī)關(guān)也傾向于從涉案行政機(jī)關(guān)處獲取線索。

但根據(jù)我國司法機(jī)關(guān)的組織法規(guī)定，《檢察公益訴訟司法解釋》應(yīng)屬對屬于審判工作及檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題的解釋，并不能對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生法律意義上的支配效力。《行政訴訟法》中也未規(guī)定行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，只規(guī)定了訴訟參與人對人民法院協(xié)助調(diào)查決定“無故推拖、拒絕或者妨礙”的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的直接法律約束只來源于《人民檢察院組織法》的第二十一條第一款。因此在現(xiàn)有的法律框架下，當(dāng)行政機(jī)關(guān)“拒絕配合”檢察機(jī)關(guān)時，難以直接推出有關(guān)行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，只能認(rèn)為增加了其在行政公益訴訟中敗訴的風(fēng)險。那么當(dāng)配合或不配合都可能導(dǎo)致敗訴時，便為行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定之間留下了權(quán)衡利弊的空間，不利于行政公益訴訟目的的實現(xiàn)。

3 行政公益訴訟制度完善建議

根據(jù)前文對行政公益訴訟制度實效的分析研究，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合受案范圍、辦案效果、訴前程序、調(diào)查取證四個方面對行政公益訴訟制度的發(fā)展提出建議。

3.1 建構(gòu)行政公益訴訟受案范圍體系

首先，受案范圍應(yīng)充分發(fā)揮公益訴訟所具備的客觀訴訟特點，逐步立法完善公益的保護(hù)范圍，形成“以《行政訴訟法》為核心、多部單行法為補(bǔ)充的行政公益訴訟受案范圍體系”。

以客觀訴訟的角度建立行政公益訴訟的受案范圍，就是轉(zhuǎn)變行政公益訴訟制度中對“公共利益”的理解方式，從主觀的社會公益轉(zhuǎn)變?yōu)榭陀^的法律秩序利益，從而通過維護(hù)客觀法秩序的目的達(dá)到對社會一般公益的保護(hù)。客觀的行政公益訴訟制度受案范圍可以與我國以主觀訴訟標(biāo)準(zhǔn)為起訴條件的一般行政訴訟形成充分互補(bǔ)，[35]成為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行法律監(jiān)督職能的合法途徑。從提起訴訟的行政公益訴訟案件數(shù)來看，司法系統(tǒng)當(dāng)前對進(jìn)一步擴(kuò)大行政公益訴訟受案范圍還有大量潛力。

當(dāng)然，客觀訴訟由于具有全面保護(hù)公共利益的特點，可能會導(dǎo)致受案范圍的無限擴(kuò)大，進(jìn)而涉及司法權(quán)過度擴(kuò)張影響國家權(quán)力構(gòu)成的問題，因此在立法設(shè)計上也應(yīng)當(dāng)貫徹司法權(quán)行使的審慎原則，通過立法的程序限制行政公益訴訟可能出現(xiàn)的受案范圍擴(kuò)張。有學(xué)者在總結(jié)學(xué)術(shù)理論和立法現(xiàn)狀后認(rèn)為行政公益訴訟制度目前呈現(xiàn)出介于固定與開放之間的“折中式”受案范圍。[36]與這種觀點類似，本文認(rèn)為我國行政公益訴訟的受案范圍不應(yīng)局限于《行政訴訟法》規(guī)定的限定領(lǐng)域，可以《行政訴訟法》規(guī)定為核心規(guī)范，形成以多部單行法中的“行政公益訴訟法條”為周邊規(guī)范的規(guī)范群體系，最終呈現(xiàn)出“《行政訴訟法》列舉核心領(lǐng)域，各部單行法拓展受案范圍”的輻射形態(tài)，以法治的軌道駕馭行政公益訴訟制度的發(fā)展。

3.2 健全行政公益訴訟中的行政責(zé)任追究制度

完善行政公益訴訟的責(zé)任追究制度，關(guān)鍵在于如何落實公務(wù)員行政責(zé)任，實現(xiàn)行政公益訴訟制度與《公務(wù)員法》的行政處分制度、《公職人員政務(wù)處分法》的政務(wù)處分制度乃至《刑法》中追究職務(wù)犯罪刑事責(zé)任制度的有效溝通與銜接。一方面應(yīng)強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)違法行為監(jiān)督的溝通機(jī)制。另一方面，檢察機(jī)關(guān)的法律執(zhí)行監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)貫穿于行政公益訴訟的訴前、訴中與訴后。從橫向來看，正如有學(xué)者指出的，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對象可以包括與被訴行政行為有關(guān)的其任何機(jī)關(guān)、組織和個人。[37]從縱向來看，根據(jù)《憲法》及《檢察院組織法》的相關(guān)原則，行政公益訴訟結(jié)案后，行政機(jī)關(guān)是否對涉案相關(guān)人員嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察法》等法律規(guī)定的處分制度也應(yīng)當(dāng)屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督范圍內(nèi)。因此未來可以在《檢察院組織法》及《行政訴訟法》中逐步完善行政公益訴訟制度與前述責(zé)任追究啟動機(jī)制的銜接，確保依法對相關(guān)人員作出處分。

3.3 完善訴前程序與訴訟程序的銜接機(jī)制

再次，《行政訴訟法》應(yīng)確認(rèn)檢察建議訴前程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的法律地位，完善訴前程序與訴訟程序的銜接機(jī)制，逐步推進(jìn)行政公益訴訟制度的法制化進(jìn)程。

根據(jù)《辦案規(guī)則》的規(guī)定，在檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟檢察職責(zé)的方式中，提出檢察建議、提起行政公益訴訟與支持起訴是三種地位并列的履職方式。在此之中，提出檢察建議是解決行政公益訴訟案件的最主要，也是最有效方式。[38]如前所述，為了發(fā)揮行政公益訴訟對行政違法行為的根治作用，而非“揚(yáng)湯止沸”，就必須完善行政責(zé)任追究制度。但在此之前，《行政訴訟法》必須明確檢察建議的法律地位。如若不然，在建立行政責(zé)任追究制度的情況下，面對自身違法行為可能會追究行政責(zé)任的情形，行政機(jī)關(guān)可能會喪失根據(jù)檢察建議改正違法行為的合理心態(tài)，導(dǎo)致訴前程序在行政公益訴訟制度中逐漸名存實亡。因此，《行政訴訟法》中行政公益訴訟制度相關(guān)法條未來的修法方向，應(yīng)當(dāng)是針對檢察建議制度作出具體規(guī)定，不僅包括已在法律涵蓋范圍內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)在訴前程序中所應(yīng)承擔(dān)的程序義務(wù)，也應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)對合理的檢察建議的配合義務(wù)。

因此，在建立行政責(zé)任追究制度的同時，必然需要《行政訴訟法》明確檢察建議訴前程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的法律地位，完善訴前程序與訴訟程序的銜接機(jī)制。

3.4 豐富行政公益訴訟案件線索收集機(jī)制

最后，應(yīng)進(jìn)一步豐富檢察機(jī)關(guān)“行政公益訴訟案件線索收集機(jī)制”，拓展外部線索來源，暢通內(nèi)部溝通機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證環(huán)節(jié)的法律效力。

為避免司法資源的濫用，我國采取以檢察機(jī)關(guān)為唯一起訴主體的行政公益訴訟制度模式，但這不排除其他各類主體作為行政公益訴訟的線索渠道。一方面，作為檢察機(jī)關(guān)的外部線索來源渠道，無論是新聞媒體還是普通公民，甚至是作出案涉行政行為的行政機(jī)關(guān)自己都可以成為線索來源。通過廣泛的行政公益訴訟制度線索來源，毋庸置疑可以更有效地收集行政機(jī)關(guān)違法行為線索，更高效地實現(xiàn)行政公益訴訟立案調(diào)查。另一方面，在檢察機(jī)關(guān)的不同部門之間，不同地域的檢察機(jī)關(guān)之間，也應(yīng)當(dāng)暢通線索移送機(jī)制。《辦案規(guī)則》第二十五條第一款與第二款分別規(guī)定了行政公益訴訟的“統(tǒng)一登記備案管理制度”與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他部門對公益訴訟檢察部門的公益訴訟案件線索移送制度；第二十六條則規(guī)定了不同檢察院之間跨地域、跨層級的公益訴訟案件線索移送制度。

更重要的是，類似《刑事訴訟法》第五十四條中規(guī)定的人民法院、檢察院及公安機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)，根據(jù)《行政訴訟法》安排目前僅限于人民法院擁有，這一制度設(shè)計類似于德國行政訴訟制度中的法院調(diào)查原則，這就為檢察機(jī)關(guān)依法開展行政公益訴訟調(diào)查工作埋下了隱患。[39]當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)也不應(yīng)過分?jǐn)U大。對于行政公益訴訟中舉證責(zé)任是否應(yīng)與一般行政訴訟一致采用“舉證責(zé)任倒置”原則，學(xué)界仍有不同見解。[40]訴訟活動是一國法律制度合法性的集中體現(xiàn)，為實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證工作的合法化目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范在行政公益訴訟制度中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證環(huán)節(jié)的法律效力。

4 結(jié)語

試點期間的行政公益訴訟制度，盡管在制度設(shè)計上還有不少欠缺，但結(jié)案率、解決率等諸多數(shù)據(jù)都已說明其在實效性上表現(xiàn)出了極強(qiáng)的生命力。2017年行政公益訴訟制度正式確立后，突然激增的行政公益訴訟立案案件數(shù)量、進(jìn)一步增強(qiáng)的訴前程序矯正效果、人民檢察院審慎執(zhí)行制度規(guī)范的歷程都在為方興未艾的行政公益訴訟制度添磚加瓦。

與此同時也應(yīng)看到，目前的行政公益訴訟制度在受案范圍上還可更為全面、在辦案效果上還能深入徹底、在訴前程序上還需提高規(guī)范性、在調(diào)查取證上還需增強(qiáng)合法性。

因此，一方面，行政公益訴訟制度的立案范圍與辦案效果仍存有的大量增進(jìn)空間可以容納立法體系未來的的完善與良性互動，可以在未來建設(shè)行政公益訴訟受案范圍體系與行政責(zé)任追究制度的雙重保障。另一方面，《行政訴訟法》還應(yīng)確認(rèn)檢察建議訴前程序與調(diào)查取證環(huán)節(jié)的法律地位與法律效力，完善收集線索、調(diào)查取證、提出建議、提起訴訟四大環(huán)節(jié)的連貫銜接逐步推進(jìn)行政公益訴訟制度的法制化進(jìn)程。