淺析《行政處罰法》將處罰權限下放鄉鎮街道

摘 要：2021年1月首次進行了全面修訂，有一項重大改革就是將行政處罰權限下移。賦予部分鄉鎮和街道辦事處行政處罰權限，符合我國基層社會治理的現狀，將大大強化基層社會治理的效果。

關鍵詞：行政處罰法;基層社會治理;鄉鎮和街道

我國現行的《行政處罰法》是1996年3月份頒布實施的，后來經過2009年8月和2017年9月兩次小幅修訂，2021年1月首次進行了全面修訂，修改的條文和幅度非常之大。此次《行政處罰法》修訂的內容中，有一項重大改革就是將行政處罰權限下移，《行政處罰法》第二十四條新增規定，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。這就賦予了部分鄉鎮街道在授權范圍內的行政處罰權限，對強化基層治理體系，解決“看得見的管不著 管得著的看不見”的問題，推進國家體系和治理能力現代化具有重要意義。

一、我國基層行政處罰存在的問題

“上面千條線 下面一根針”，基層治理一直是我國社會治理中面臨的重大問題，鄉鎮是我國最基層的一級人民政府，街道辦事處是我國政府的派出機關，它們都是我國完善社會治理“最后一公里”的關鍵。然而，1993年10月開始實施的《中華人民共和國行政處罰法》第二十條 規定，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。這就意味著行政處罰必須由縣級以上人民政府作出，而處于基層治理最后一公里的鄉鎮和街道卻沒有行政處罰權限，這就導致了我國基層治理中存在的一些問題。

其一，造成“看得見的管不著”的現象。鄉鎮是我國最基層的一級政府，與人民群眾面對面打交道、關系最密切、交流最頻繁，在基層社會治理中發揮中舉足輕重的作用。但是，在2021年1月《行政處罰法》修訂以前，鄉鎮人民政府沒有行政處罰權限，對于一些違反行政法律法規的行為無權進行處罰。例如，某鄉鎮一位居民因為沒有辦理土地審批手續和建房手續，就私自開始建造樓房，在建設過程中，被鄉鎮人民政府工作人員發現，但是由于鄉鎮沒有處罰權限，只能層層向上一級人民政府報告。當縣級房屋建設主管部門和國土部門趕到現場時，該居民的兩層樓房主體工程已經基本建設完畢。這時候，如果相關部門作出行政處罰決定，要求強制拆除，居民花重金建設的房子，現在要拆除，必將和相關部門發生糾紛和沖突。這樣一來，將大大增加基層的不穩定因素。

其二，造成“管得著的看不見”的現象。在2021年1月《行政處罰法》修訂以前，具有行政處罰權限的是縣級以上人民政府及其組成部門，法律、法規授權的社會組織和行政機關書面委托的社會組織，而鄉鎮和街道是沒有執法權限的。這樣一來，縣級人民政府及其組成部門對于人口眾多、范圍更廣的鄉鎮和街道發生的違法行為難以發現和及時糾正。例如，某鄉鎮有個老板為了謀取暴利，在沒有辦理審批手續的情況下，就私自挖山開采石料，由于開采山體位置比較偏僻，半年后，才被當地群眾發現并向鄉鎮人民政府舉報，后來，鄉鎮人民政府向上級報告后，國土部門工作人員到達現場后，該采石場已經將該座山體掏空一大半，嚴重損害了當地的生態環境。

其三，鄉鎮人民政府濫用行政處罰權。在2021年1月《行政處罰法》修訂以前，鄉鎮人民政府并沒有被授予行政處罰權限，但是某些鄉鎮人民政府卻違法行使了處罰權限。早在2008年，河南省漯河市就出現過這樣的案例。漯河市某鄉鎮，一位農民自己叫李松林，家里種了好幾畝的玉米，到了玉米成熟的季節，李松林就砍了幾捆玉米回家喂牲口。但是他的“違法行為”被蹲守的鎮政府工作人員發現，最后他被鎮政府處以拘留三天，罰款300元的處罰。因為根據當時縣里紅頭文件規定，農戶要砍伐玉米，必須要辦理玉米砍伐證，否則將受到處罰。那么這個案件中就存在兩個問題：一是鎮政府有權力“拘留”公民嗎？二是縣里能通過紅頭文件的方式要求砍伐玉米的農戶辦理玉米砍伐證嗎？關于第一個問題，我國原《行政處罰法》規定， 限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使，所以根據這條規定，鎮政府是絕對沒有權力對公民實施拘留的。關于第二個問題，根據我國《行政許可法》規定，可以設定行政許可的包括法律，行政法規，地方性法規，省、自治區、直轄市人民政府可以以人民政府規章的形式設立臨時性行政許可。根據這條規定，作為縣級人民政府，肯定沒有權力通過紅頭文件的形式設立“玉米砍伐證”這樣的行政許可。

其四，鄉鎮和街道能否承接行政處罰權限下移的問題。鄉鎮和街道處于社會治理的最基層，面臨的人和事都無比繁多復雜，尤其是在鄉鎮，由于鎮政府的職能廣，記得曾經有位鄉鎮的領導班子成員跟我說，他們分管的工作一般都有十幾項，多的達二十多項，他們還不是主要領導。還有一位在鄉鎮工作的同學跟我說，他在鄉鎮國土所工作，但是發生火災時他要跟隨撲火隊上山滅火，發生洪災時他要24小時值守，群眾家里有什么糾紛他也要上門調解。在這樣的工作職責之下，工作人員長期處于“白加黑”“5+2”的狀態，“星期六保證不休息，星期天休息不保證”，加班加點是常態。本來鄉鎮的職權范圍就很廣了，現在行政處罰權限下移之后，相當于又給鄉鎮增加了新的權力，更準確地說是增加了新的職責，那么鄉鎮又能否承接這些權力的下放將成為一個現實的問題。

二、行政處罰權限下放鄉鎮街道的主要規定

行政處罰權限下移是2021年1月《行政處罰法》修改的亮點之一，形成執法中心下移，正是為了解決基層治理難題。修訂后的《行政處罰法》第二十四條新增規定，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應當公布。這條規定雖然簡單，但是內涵卻非常豐富，其中就包含三層意思。

其一，能夠有權決定將行政處罰權限下放鄉鎮和街道的必須是省、自治區、直轄市人民政府。省一級人民政府必須根據本省本地區的經濟社會發展實際，來決定是否需要將某些迫切需要由鄉鎮和街道行使的執法權限下放。這里下放的執法權限必須是迫切需要由鄉鎮和街道行使的。例如，2021年1月《行政處罰法》修訂以后，新增加了規定：限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規定的其他機關行使。這里雖然增加了限制人身自由的行政處罰可以由“法律規定的其他機關行使”，但是這里的其他機關指的是根據2018年3月制定出臺的《中華人民共和國監察法》賦予的監察機關所具有的“留置權”以及國家安全機關等法定機關可以采取限制人身自由的強制措施，這里的“其他機關”并不包括鄉鎮人民政府和街道辦事處。

其二，行政處罰權限的下放的對象不是全部的鄉鎮和街道，而必須是能有效承接權力下放的鄉鎮和街道。早在2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》中就明確指出，省（自治區、直轄市）政府可以將基層管理迫切需要且能夠有效承接的一些縣級管理權限包括行政處罰等賦予經濟發達鎮。這個《指導意見》就已經明確了行政處罰權限的下放對象必須是有承接條件的經濟發達鎮，因為一般而言，經濟發達的鄉鎮人口眾多，基層管理需要執法權限下放的要求更為迫切，而且經濟發達鄉鎮在人力、財力、物力等方面承接權限下放具有無可比擬的優勢。

其三，省、自治區、直轄市人民政府將行政處罰權限下放只能通過“決定”的方式。這實質上與《行政處罰法》第十九條相對應，實質上是一種授權行為，要省、自治區、直轄市人民代表大會或者常委會通過制定地方性法規的形式授權。

基層社會治理是新時代推進我國國家治理體系和治理能力現代化的重大課題，而鄉鎮人民政府和街道辦事處又是基層社會治理的重要主體，《行政處罰法》賦予部分鄉鎮和街道辦事處行政處罰權限，符合我國基層社會治理的現狀，將大大強化基層社會治理的效果。

參考文獻：

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作者簡介：王宏靈（1989—），男，碩士研究生，中共永州市委黨校法學教研部副主任，講師，研究方向：法學理論。