為什么農業轉移人口基本公共服務不可攜帶
——基于利益博弈的分析

張 彰，田尉琪

（1.云南財經大學公共政策研究中心，昆明 650221；2.云南財經大學財政與公共管理學院，昆明 650221）

一、問題的提出及文獻綜述

截至2020年，我國城鎮化率已超過60%，在這帶著加速度的城鎮化發展背后，大部分農業人口進城后，并沒有獲得和城市居民同等的社保、醫療、教育等公共服務水平，游離于農民和市民之間，由此產生了農業轉移人口基本公共服務不可攜帶現象。財政部部長樓繼偉在2014年3月6日十二屆全國人大二次會議“財稅體制改革和財政工作”發布會上，首次提到“教育可攜帶性”一詞，他指出：“收入分配要堅持起點公平，應推進教育資源可攜帶。”在同年的全國財政工作會議上他再次提出：“探索建立教育經費可攜帶支持機制，保障流動兒童在流入地平等接受義務教育。”可見，農業轉移人口基本公共服務是否可攜帶，一方面涉及農業轉移人口在城市是否可以獲得與城市居民相同的公共服務水平，另一方面則涉及資源、權利在不同級次政府間的轉移和配置，是事關農業轉移人口發展、進一步實現公共服務均等化的關鍵所在。就當前的相關研究而言，主要聚焦于流動人口公共服務的供給問題。

在中國的戶籍制度框架下，各種公共福利與戶籍相捆綁，為地方政府提供了公共服務歧視性供給的條件，由此導致地區間公共品供給的總量和結構差距較大〔1〕，地方政府在文教衛、社會保障等民生性公共品供給方面仍然缺位，主要通過犧牲農業轉移人口公共服務需求以保障當地居民〔2〕。夏紀軍認為，地方政府可利用戶籍制度限制流入人口享受本地公共服務，進而節約成本、降低其財政支出〔3〕。王麗娟從財政競爭的視角，也提出在當前的戶籍政策下，地方政府通過限制人口流動或削減為新增居民提供公共服務的成本，來實現其新增財政結余最大化的目標〔4〕。李霄鋒認為，目前我國農業轉移人口基本公共服務保障存在的問題主要表現在城鄉二元與城鎮二元、“冷暴力”與“集體自私”、過渡與權宜、“二率”錯位與政績導向、“弱表達”與“被塑造”、進城成本與“剪刀差”、土地立命與瞻前顧后等方面〔5〕。針對上述研究流動人口公共品供給不足的現狀，毛小玲和張朋柱基于Shapley值法對流動人口社會保障多方利益進行分析，結果表明：Shapley值法分配使合作的流入地、流出地以及流動人口本身三方利益都有增加，而風險擔當較少的流入地對流出地和流動人口的風險補償更體現了分配的公平，并有利于促進流動人口參保的積極性〔6〕。郭秀云從戶籍制度改革的視角，對中央政府、地方政府、農業轉移人口以及流入地用人單位在實現農民工落戶城鎮與權益維護的利益博弈過程進行分析，提出帕累托改進的不可能性，并認為能否實現帕累托改進的關鍵是建立起不同利益群體的協調機制與合理的成本分擔機制，且要建立在各級政府激勵相容的利益結構下〔7〕。張學浪提出，要探索建立多元主體治理、系統治理、同步治理三種治理模式，共同提升農業轉移人口市民化程度及推進其基本公共服務保障的實效性〔8〕。

上述研究對推進流動人口公共服務保障做出了正確的指導及建議，對本文的分析形成了有力支撐，然而，流動人口公共服務的供給主體具有多元性特征，不僅涉及流入地政府、還包括流出地政府、中央政府、流入地企業以及流動人口本身，這些具有“理性人”屬性的不同主體，根據不同的目標定位，在利益得失的相互交織博弈下，在我國當前戶籍制度的制約下，形成了各自追求自身利益最大化的復雜關聯，由此產生了責任推諉、農業轉移人口公共服務保障不足的現象。基于此，本文從農業轉移人口基本公共服務可攜帶的概念界定入手，探討農業轉移人口基本公共服務權利、責任和資源在不同責任主體間的劃分、界定及轉移問題。運用微觀經濟學博弈論分析方法，通過對各供給主體進行利益博弈分析，解釋為什么農業轉移人口基本公共服務不可攜帶，最終提出農業轉移人口基本公共服務可攜帶機制建立的基本思考。

二、農業轉移人口基本公共服務可攜帶性概念界定及現狀

（一）公共服務可攜帶性的提法及概念界定

由于“基本公共服務可攜帶性”的表述較為前沿，目前尚無學者在研究中明確提到該術語，但就基本公共服務的具體內容，如社會保險、教育方面，均有文獻提出可攜帶性的概念。

社會保險方面，Brigitte〔9〕、Cruz〔10〕認為，醫療保險可攜帶性是指：參保人改變雇傭狀態、從一項醫療保險計劃轉到另一項計劃、或改變國籍或居住地等情況下，已經獲得的醫療保險權益可以被保留、維系或轉移的能力。世界銀行專家Holzmann等提出，衡量一個國家醫療保險可攜帶性高低的標準包括：一是人口不因流動而喪失參保資格，無論是在流入地還是流出地，都可以根據居住情況參加當地醫療保險；二是保障流出地和流入地醫療保險機構在參保人流動的情況下，財務利益既不增加也不受損；三是要保障行政成本最小化，即經辦機構業務辦理要便利和快捷〔11-12〕。教育方面，教育部教育發展研究中心基礎教育研究室主任汪明于2015年首次提出“教育經費可攜帶”的概念，以流動人口規模迅速擴大和現行戶籍制度下不能做到“錢隨人走”為背景，提出了教育經費可攜帶性的內涵〔13〕。不少學者在繼續享受教育權利方面提出，農民工子女入學機會均等的權利并未實現，具體表現為義務教育入學權利不可攜帶、經費不可攜帶、教育質量不可攜帶、教育心理狀態不可攜帶等〔14-15〕。

綜上，本文將基本公共服務可攜帶性界定為：接受基本公共服務的主體（農業轉移人口）在地點變更后（由農村轉移到城市），繼續享有公共服務權利以及如何轉移其公共服務資源的問題。具體而言，第一，接受基本公共服務的主體在變更地點后，享有和其在原駐地（原駐地權利得到保障的情況）或變更地點（原駐地權利沒有得到保障的情況）居民一樣的權利，包括享有同等的教育入學權利、教育經費、教育質量、社會保障水平、醫療服務水平等；第二，接受基本公共服務的主體在變更地點后，相應保障基本公共服務的資源如何轉移到接收地區，例如從上級財政部門獲得更多的轉移支付，轄區內居民（包括永久性居住和暫住等）的基本公共服務納入各級政府財政保障范疇等。

（二）當前農業轉移人口基本公共服務不可攜帶的現狀

下文主要從農業轉移人口市民化程度和各類公共服務保障水平兩個方面，論述農業轉移人口基本公共服務的可攜帶現狀。市民化程度越高，各類公共服務保障水平越好，可攜帶狀況越好。

首先，從農業轉移人口市民化程度的視角看，市民化程度較低，基本公共服務可攜帶狀況較差。通過對綜合市民化指標①綜合市民化指標由城鎮人口和非農業戶口對比而得，測算方法為：1-（常住人口數-戶籍人口數）/農業轉移人口數。綜合市民化指標越高，農業轉移人口市民化程度越高，基本公共服務可攜帶情況越好。測算基礎數據來源于《中國人口與就業統計年鑒》《中國統計年鑒》。進行測算〔16〕，發現近年來我國農業轉移人口市民化程度逐年降低且不超過20%，最低的年份只有10.8%。更為典型的是，由于戶籍制度的壁壘，北京市、上海市的農業轉移人口市民化程度極低，2019年綜合市民化指標分別為10.35%和1.93%②數據來源與測算：北京市農業轉移人口數、常住人口數來源于北京市統計局網站公布的“人口與就業”統計資料，戶籍人口數來源于《北京統計年鑒2020各區社會經濟發展指標：戶籍人口（1978—2019年）》；上海市常住人口數、戶籍人口數來源于上海市統計局網站公布的《2020上海統計年鑒》，農業轉移人口數來源于《2019年上海市國民經濟和社會發展統計公報》。根據上述數據計算得到北京市和上海市2019年市民化指標。。從農業轉移人口融入社會情況看，表示非常適應城市生活的僅有20.8%，參加過社區組織的活動的有27.6%，加入工會組織的有13.4%③數據來源于國家統計局網站公布的《2019年農民工監測調查報告》。。

其次，從農業轉移人口各類公共服務的保障水平看，農業轉移人口基本公共服務基本處于不可攜帶狀況。在子女教育方面，農業轉移人口隨遷子女中，3～5歲隨遷兒童享受公辦和普惠性民辦幼兒園教育的僅為60.9%；義務教育年齡段隨遷兒童情況較好，但享受公辦教育的比例有待提高，小學年齡段為83.4%，初中年齡段為85.2%。在實地調查中，50.9%的農民工反映隨遷子女在城市上學面臨困難，反映隨遷子女升學難、費用高、無法在本地參加高考的農民工占比分別為34.2%、28.9%和14.3%；東部地區形勢更為嚴峻，上述三項占比分別為44.9%、30.1%和21.3%④同③。在社會保障方面，農業轉移人口社會保險參保率較低，從占全省參保人數比例看，江蘇省在養老保險、失業保險和工傷保險參保率分別為16.2%、29.8%和29.4%，云南省在失業保險和工傷保險參保率僅為13.8%和27.7%；從占全省農業轉移人口總數比重看，江蘇省僅有25.5%、25.1%和29.6%的農業轉移人口參與養老保險、失業保險和工傷保險，云南省僅有4.9%和14.8%的農業轉移人口參與了失業保險和工傷保險⑤根據《2019年度江蘇省人力資源和社會保障事業發展統計公報》《2019年云南省人力資源和社會保障事業發展統計公報》中的基礎數據測算而得。。可見，農業轉移人口在基本養老保險、工傷保險、失業保險等方面均沒能享受到政府提供的和城市居民同等的社會保障。在住房保障方面，全國農業轉移人口人均居住面積20.4平方米，300萬～500萬人口城市為19.7平方米，500萬人以上城市僅16.5平方米；主要依靠租房在城市生活，租住房比例高達77.2%，享受政府提供的廉租房和政策性保障房的比例不足0.1%，且存在生活設施不配套、環境條件差等問題〔17〕。住房中享受集中供暖的僅有11.6%，擁有冰箱、洗衣機和汽車（包括經營用車）的比重分別為65.7%、66.1%和28.2%⑥同③。

綜上，我國農業轉移人口市民化發展速度較慢，進程止步不前，大部分農業轉移人口在城市并沒有享受到城市居民的待遇，基本處于基本公共服務不可攜帶的狀況。

三、農業轉移人口基本公共服務不可攜帶的成因

農業轉移人口基本公共服務不可攜帶的原因表面上看是政府職責的缺位，但僅僅提出政府職責缺位并不能切實解決基本公共服務不可攜帶問題，其背后的深層根源更應該被關注。本文認為，由于流入地政府、流出地政府⑦流入地政府和流出地政府級次為省級政府。與中央政府的最終目標有所差異，在各主體權、責、利劃分不清晰的情況下，各自基于最終目標進行博弈導致了職責缺位。因此，梳理好各供給主體間的權、責、利關系，從中挖掘根本原因，是建立農業轉移人口基本公共服務可攜帶機制的重要前置條件。

（一）中央政府、流出地政府和流入地政府的博弈分析

1.中央政府和流入地政府的博弈

根據受益性、公平性等事權劃分原則，中央政府和流入地政府均要承擔農業轉移人口基本公共服務的供給責任，但由于二者的根本目標不一致等因素，則會產生不同的供給意愿。因此，在誰來供給和如何供給的問題上，中央政府和流入地政府會選擇不同的策略進行博弈〔18〕。

假設農業轉移人口基本公共服務供給存在兩種狀態，即公共服務“保障”和“不保障”，每種狀態下中央政府和流入地政府的效用計算公式為：

式（1）中，Ui為兩級政府的效用，Ri為其獲得的收益，Si為其面臨的損失，i＝1代表中央政府，i＝2表示流入地政府，j＝1表示“保障”狀態，j＝2表示“不保障”狀態。在不考慮基本公共服務供給資源來源的情況下，兩種狀態下中央政府和流入地政府的效用水平分析如下。

第一，若農業轉移人口基本公共服務最終“保障”，對于中央政府來說，從其最終要實現全國公共服務均等化目標的角度看，“保障”進一步提高了公共服務均等化，使其獲得收益r，由于在此過程中央政府的損失為0，其最終獲得的效用為r，如式（2）所示：

就流入地政府而言，從農業轉移人口基本公共服務保障中獲得的收益較小，主要來源于因農業轉移人口產生的混亂減少等，記為p；在此過程中，損失主要表現為在財力水平不變的條件下，對當地居民公共服務供給額度的擠占，記為s。假設對于流入地政府來說，對當地居民公共服務額度擠占的損失較大且大于其從中獲得的收益，則流入地政府獲得的效用為p－s且p－s＜0，如式（3）所示：

第二，若農業轉移人口基本公共服務最終不能“保障”，中央政府無法在公共服務均等化目標下獲益，同時也無需付出任何成本，其效用水平為0，如式（4）所示：

就流入地政府而言，獲得的收益為保障條件下的效用損失，而損失的效用水平可由保障條件下的收益表示，因此其效用水平為s－p，且s－p＞0，如式（5）所示：

由上述分析得到中央政府和流入地政府在農業轉移人口基本公共服務“保障”和“不保障”條件下的效用矩陣（見表1）。

表1 不考慮供給成本負擔的中央政府和流入地政府的效用矩陣

在上述分析的基礎上，進一步將農業轉移人口基本公共服務的保障成本及比例考慮在內，設保障總成本為C，且C＞0，中央政府負擔比例為θ，（0＜θ＜1），那么，中央政府負擔的保障成本為θC，流入地政府負擔的成本則為（1-θ）C，兩個主體的博弈矩陣見表2。

表2 考慮供給成本負擔后中央政府和流入地政府的收益矩陣

從上述收益矩陣可知：一是如果中央政府和流入地政府都選擇承擔農業轉移人口基本公共服務保障成本，最終結果是保障狀態，兩級政府由于支付成本而效用減少，中央政府效用為r-θC，流入地政府效用為p-s-（1-θ）C；二是如果中央政府選擇承擔保障成本而流入地政府拒絕承擔任何保障費用，最終結果仍是保障狀態，中央政府的效用減少為r-C，流入地政府的效用不變仍為p-s；三是如果中央政府拒絕承擔保障成本而流入地政府選擇承擔全部成本，最終結果還是保障狀態，中央政府的效用不變仍為r，流入地政府的效用減少為p-s-C；四是如果兩級政府都拒絕承擔保障成本，最終結果是農業轉移人口基本公共服務得不到保障，兩級政府均不會因此而造成效用減少，中央政府的效用為0，流入地政府的效用為s－p。

根據收益矩陣博弈過程如下：一是無論中央政府選擇承擔還是不承擔保障成本，流入地政府均選擇不承擔保障成本，因為不承擔的行為獲得更高效用，即p-s＞p-s-（1-θ）C，s－p＞p-s-C。二是當流入地政府選擇承擔保障成本，中央政府的最佳選擇是不承擔費用，因為r＞r-θC；如果流入地政府選擇不承擔成本，那么中央政府的選擇就要取決于其在農業轉移人口基本公共服務最終保障后獲得的收益r和所要承擔的保障成本C之間的大小關系，若r＞C，則選擇承擔保障成本，反之則不承擔。

從上述博弈過程中得到了有條件的納什均衡：（承擔，不承擔），前者和后者分別對應于中央政府和流入地政府的行為決策，條件是r＞C。可以看出，無論如何，流入地政府不愿意承擔任何形式的農業轉移人口基本公共服務保障成本，而中央政府在滿足條件的情況下愿意承擔保障成本，條件是保證其從中獲得的收益大于其所要負擔的費用。

2.流入地政府和流出地政府的博弈

流入地政府和流出地政府的博弈分析要分以下兩種情況討論。

（1）農業轉移人口來自流入地政府轄區外其他同級政府轄區的農村

若農業轉移人口來自流入地政府轄區外其他同級政府轄區的農村，基于我國當前戶籍的不可變更情況，考慮流入地政府和流出地政府①此時的流入地政府和流出地政府屬于同等級別的地方政府。均需要對農業轉移人口基本公共服務供給承擔責任。但由于流入地政府和流出地政府處于不同的目標狀態（均要使各自轄區居民的公共服務水平最大化），因此，在供給責任的分擔問題上，二者會根據不同的供給意愿選擇不同的策略進行博弈。分析思路與中央政府和流入地政府的博弈相同，下面直接給出不考慮供給成本分擔的流出地政府和流入地政府在選擇“保障”和“不保障”兩個狀態下的效用矩陣。

第一，對于流出地政府而言，無論該類型的農業轉移人口基本公共服務最終“保障”還是“不保障”，在流出地政府財力水平不變的條件下，其轄區內的公共服務水平因人口的流出而有所提升，其效用水平均有所改善且沒有任何損失，可記為r1，且r1＞0。

第二，對于流入地政府而言，情況與中央政府的博弈相同，若農業轉移人口公共服務得到“保障”，其所獲得的效用水平為p1－s1，且p1－s1＜0。反之，若農業轉移人口基本公共服務得不到“保障”，流入地政府獲得的效用水平為s1－p1，且s1－p1＞0（見表3）。

表3 不考慮供給成本負擔的流出地政府和流入地政府的效用矩陣

進一步將農業轉移人口基本公共服務的保障成本及比例考慮在內，設供給總成本為C1，且C1＞0，流出地政府負擔比例為β，（0＜β＜1），流出地政府負擔的保障成本為βC1，流入地政府負擔的成本則為（1-β）C1，兩個主體的博弈矩陣見表4。

表4 考慮供給成本負擔后流出地政府和流入地政府的收益矩陣

從上述收益矩陣可知：一是如果流出地政府和流入地政府都選擇承擔農業轉移人口基本公共服務保障成本，最終結果是保障狀態，兩級政府由于成本支付效用減少，分別為r1-βC1和p1-s1-（1-β）C1；二是如果流出地政府選擇承擔保障成本而流入地政府拒絕承擔任何保障費用，最終結果仍是保障狀態，流出地政府的效用減少為r1－C1，流入地政府效用不變仍為p1－s1；三是如果流出地政府拒絕承擔保障成本而流入地政府選擇承擔全部保障費用，最終結果還是公共服務保障狀態，流出地政府的效用水平不變仍為r1，流入地政府的效用減少為p1－s1－C1；四是如果兩級政府都拒絕承擔保障成本，最終結果是農業轉移人口基本公共服務得不到保障，流出地政府和流入地政府效用水平均不會因承擔成本而減少，分別為r1和s1－p1。

根據收益矩陣博弈過程如下：一是無論流出地政府選擇承擔還是不承擔保障成本，流入地政府均在不承擔費用的行為下獲得更高效用，即p1－s1＞p1-s1-（1-β）C1，s1－p1＞p1-s1-C1，其最佳選擇均為“不承擔”。二是無論流入地政府選擇承擔還是不承擔保障成本，流出地政府的最佳選擇均為不承擔成本，因為在不承擔成本的行為下獲得更高效用，即r1＞r1-βC1，r1＞r1－C1。

從上述博弈過程中得到了納什均衡：（不承擔，不承擔），流出地政府和流入地政府經過博弈，都不愿意承擔任何形式的農業轉移人口基本公共服務保障成本，導致農業轉移人口基本公共服務最終得不到保障。

（2）農業轉移人口來自于流入地政府轄區內的農村

若農業轉移人口來自于流入地政府轄區內的農村，流入地政府和流出地政府處于同一轄區的上下級關系，由于農業轉移人口來自于本轄區，流入地政府（上級政府）為實現轄區內基本公共服務均等化，理應承擔該類型農業轉移人口基本公共服務供給的全部責任。在此過程中，首先，獲得的收益包括轄區內基本公共服務均等化的提升和農業轉移人口造成的混亂的減少，記為p2；其次，帶來的損失為對城鎮居民公共服務水平的擠出，記為s2。由此可知，流入地政府在該類型農業轉移人口基本公共服務保障中所獲得的效用水平為p2-s2，且由于該類型農業轉移人口對當地城市居民公共服務水平的擠出影響在轄區內基本公共服務水平均等化的目標要求下顯得微不足道，因此可推斷出p2-s2＞0。但是，若進一步考慮供給的資金成本為C2，在流入地政府財力水平保持不變的條件下，流入地政府在該類型農業轉移人口基本公共服務保障中獲得的效用水平將可能發生扭轉，即之前的正效用水平可能被較大的保障成本稀釋，若成本足夠大使得p2-s2＜C2，那么流入地政府的效用水平將變為負，此時，流入地政府雖然對該類型農業轉移人口基本公共服務具有供給責任，但供給意愿大打折扣。

（二）博弈結果分析及根本原因查找

1.結果分析

（1）中央政府和流入地政府的博弈分析結果

其一，由于流入地政府的最終目標是實現本地居民公共服務最大化，中央政府的最終目標是實現全國范圍內基本公共服務均等化，二者目標差異和權、責、利劃分不清，導致無論中央政府采取何種行動，流入地政府都沒有主動對外來人口提供公共服務的正向激勵，致使流入地政府在農業轉移人口基本公共服務保障中缺位。其二，中央政府的最終目標決定了無論流入地政府采取何種行動，其在一定條件下將承擔農業轉移人口基本公共服務的保障責任，但博弈分析結果表明，該條件為中央政府在承擔事件中實現均等化目標獲得的收益大于其付出的成本。一方面，公共服務均等化的改善和收益難以量化，要在長期才能體現，另一方面，在權、責、利不明晰的現實阻礙下，若由中央政府完全承擔農業轉移人口基本公共服務的保障成本，將導致中央財政負擔過重。

（2）流出地政府和流入地政府的博弈分析結果

其一，在農業轉移人口來自流入地政府轄區外、其他同級政府轄區內農村的情況下，由于流入地政府和流出地政府考慮的目標均為實現各自轄區的公共服務供給最大化，一方面，對于流出地政府而言，只要人口流出，無論流出人口在流入地是否得到公共服務保障，均有助于流出地政府轄區內公共服務供給的增加，因此，無論流入地政府采取何種行動，流出地政府都沒有承擔流出人口公共服務供給責任的激勵和意愿；另一方面，對于流入地政府而言，進行流入人口公共服務供給會擠出轄區內居民的公共服務水平，因此，在財力水平保持不變的情況下，流入地政府同樣缺乏農業轉移人口公共服務供給的正向激勵。最終結果導致流入地政府和流出地政府在農業轉移人口基本公共服務供給中雙雙缺位。其二，在農業轉移人口來自流入地政府轄區內農村的情況下，流入地政府和流出地政府處于同一轄區的上下級關系，流入地政府要承擔農業轉移人口基本公共服務供給的全部責任。但是，在實際供給中往往存在如下問題，若不考慮供給成本，基于實現轄區內公共服務均等化目標，流入地政府愿意進行農業轉移人口基本公共服務的供給，然而，若考慮供給成本且供給成本較大進而超過流入地政府在供給中獲得的正效用水平時，不保障將成為流入地政府的最優選擇。

2.根源挖掘

由于各級政府目標不一致，基于各自目標的博弈必然導致各供給主體在農業轉移人口基本公共服務供給中缺位，成了農業轉移人口基本公共服務不可攜帶的直接原因，但更值得重視的是缺位背后的根源，從各方博弈的過程和機理可總結出以下兩方面。

（1）責任的界定及劃分不明確

在我國當前的戶籍制度框架下，依據事權劃分各項原則，中央政府、流出地政府和流入地政府均要承擔農業轉移人口基本公共服務的供給責任，且不同類別的基本公共服務責任在三類政府間應明確劃分。但現實的情況是，首先，農業轉移人口基本公共服務的供給責任歸屬沒有明確界定，即各類政府是否要承擔供給責任的問題沒有得到明確回答，導致流出地政府順勢拒絕承擔責任，流入地政府被動承擔部分責任，中央政府有承擔意愿，但在具體如何承擔方面無從下手。其次，在當前我國公共服務事權劃分不清晰、缺乏法律制度規范和約束的框架下，農業轉移人口基本公共服務責任的清晰劃分很容易被忽視且面臨更大的困難。例如隨遷子女義務教育、社會保障、基礎設施、住房建設保障等各類公共服務的具體事項在各級政府間均沒有清晰劃分，導致中央政府、流出地政府和流入地政府在進行利益博弈之后形成責任推諉和無法負責的局面。

（2）責任和財力資源不匹配

在責任歸屬明確界定和清晰劃分的基礎上，要使各級政府落實公共服務供給責任的必要條件為：與供給責任對應的財力資源必須對應匹配，否則，承擔責任的政府一是因缺乏供給意愿進而降低公共服務供給質量，二是因財力資源不足而無法勝任所需承擔的責任，最終導致農業轉移人口基本公共服務不可攜帶。當前，一方面由于責任歸屬沒有明確界定和清晰劃分，導致財力資源轉移和與責任相匹配的機制缺乏建立的基礎；另一方面，我國轉移支付制度不盡完善進而導致當前現狀下供給責任和財力資源的匹配仍然無法保障。例如隨著人口的流入，流入地政府成為農業轉移人口基本公共服務供給的最終執行主體，而流出地政府和中央政府作為部分供給責任的承擔主體，應將相應的財力資源隨人口的流動轉移到流入地政府，以此做到各級政府供給責任和財力資源的匹配。但就當前現狀而言，一是財力資源并未隨著人口的流動從流出地政府轉移到流入地政府，二是中央政府對流入地政府雖然通過轉移支付的形式進行了一定程度的財力資源轉移，但并非明確針對農業轉移人口基本公共服務供給，仍然存在責任和財力資源不匹配問題。

四、關于農業轉移人口基本公共服務可攜帶機制構建的思考

要保障農業轉移人口基本公共服務可攜帶，必然要使中央政府、流出地政府和流入地政府在基本公共服務供給中有所作為，其前置條件為：一是要明確界定和劃分供給責任，二是要使財力資源與供給責任相匹配。因此，本文圍繞以上兩個核心問題，對構建農業轉移人口基本公共服務可攜帶機制進行如下思考。

（一）明確界定和劃分供給責任

首先，通過法律法規明確界定農業轉移人口基本公共服務供給責任歸屬為中央政府、流出地政府和流入地政府三者，將供給責任的界定法律化制度化。其次，根據事權劃分相關原則，將農業轉移人口不同類型的基本公共服務供給責任在中央政府、流出地政府和流入地政府間進行明確劃分，具體劃分方案為：第一，隨遷子女義務教育和社會保障屬于中央政府事權范圍，由中央政府承擔主要資金責任。一方面，從受益性原則看，這類公共服務具有一定的外溢性，即公共服務回報不僅僅體現在本轄區之內；另一方面，從公平性原則看，該類服務不存在轄區差異化特征，全社會成員應同等公平享受該類公共服務。第二，轄區內的基礎設施建設和日常公共管理屬于轄區政府事權范圍，應由轄區政府承擔主要資金責任。從受益性和效率性原則看，該類公共服務的受益者僅為轄區內居民，且由最貼近當地居民的轄區政府來提供最有效率。第三，住房保障和跨區域或全國性基礎設施建設，供給責任應當由中央政府和轄區政府共同承擔。一方面，住房保障的受益者主要為轄區居民，跨區域基礎設施受益者除了轄區內居民外，還包括其他轄區甚至全國范圍內居民。另一方面，從公平性原則看，住房保障和跨區域基礎設施在全國范圍內要體現其公平性。見表5。

表5 農業轉移人口基本公共服務供給責任確定和劃分

（二）轉移資源使其與責任匹配

在各級政府責任確定的基礎上，轉移資源使其與責任相匹配是保證各級政府認真履行職責的關鍵因素，對其承擔責任形成正向激勵。見圖1。

圖1 農業轉移人口公共服務供給各利益主體（各級政府）權利界定及資源轉移圖

1.資金的負擔

根據財力和事權相匹配的原則，農業轉移人口基本公共服務供給的資金負擔應當和責任承擔相對應，資金負擔的主體包括中央政府和流入地政府，而從前文各供給主體利益博弈的過程看，流入地政府的農業轉移人口包括兩類來源，一是來源于流入地政府轄區內的農村，二是來源于流入地政府轄區外其他同級政府轄區內的農村。那么，屬于第一類來源的農業轉移人口基本公共服務供給的資金責任由流入地轄區政府承擔無可厚非，屬于第二類來源的供給資金責任應當由流入地政府和同級流出地政府共同承擔，相當于公共服務被農業轉移人口從流出地政府攜帶到了流入地政府。由此可知，公共服務供給的資金負擔應當在中央政府、流入地政府和流出地政府間分擔。

2.資源的轉移

基于上述資金負擔主體的界定，進行對應的資源轉移，以此形成一個資源、資金和供給責任相匹配的激勵相容的可攜帶機制。資源的轉移路徑為：其一，流出地政府對中央政府進行一定程度的轉移支付上繳。上繳金額依據流出地政府在人口流出后財政壓力減輕的程度來測算，財政壓力減輕的程度至關重要，與流出人口的數量、年齡結構等密切相關，因此，應用大數據建立人口流出登記系統和統計系統顯得尤為關鍵。其二，中央政府對流入地政府進行轉移支付。主要包括：一是流出地政府轉移支付上繳總額的撥付，主要根據各流入地政府的轄區外農業轉移人口數量占比這一因素進行地區間分配；二是針對中央應承擔的供給責任，中央政府應從自身財力中將與供給責任相對應的資金轉移給流入地政府。從性質來看，上述兩類轉移支付應屬于專項轉移支付范疇，因此，要適時建立中央政府對流入地政府的農業轉移人口專項轉移支付制度。