行政失信聯合懲戒的法律控制

孫媛

摘要：行政失信聯合懲戒作為失信聯合懲戒的一種，應與失信懲戒區分開來。從信用信息管理體系的整體視角觀察，行政失信聯合懲戒是一種集信用信息歸集、披露、應用為一體的信用信息應用方式。從行政失信聯合懲戒的動態運行視角觀察，其是由發起部門、信息部門、實施部門共同參與完成的復雜運行機制。針對行政失信聯合懲戒多機關、多程序、多行為的特征，從祛除行政行為形式化的新行政行為角度思考，可將其分解定性為多階段行政程序中連貫程序構造的復數行政行為和多階段行政行為。慮及行政失信聯合懲戒三特征導致權力失范的負面效應，有必要適用權、名、責相統一和過懲相當原則實施實體性法律控制，適用正當行政程序原則實施程序性法律控制。

關鍵詞：聯合懲戒;法律控制;多階段行政行為;多階段行政程序;過懲相當原則

中圖分類號：D9? ? ?文獻標志碼：A? ? ?文章編碼：1004-3160（2022）02-0039-14

一、問題的提出

2014年國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020）》（下文簡稱《規劃綱要》）將失信懲戒機制定位為“社會信用體系運行的核心機制”，并劃分出行政性、市場性、行業性和社會性四種失信懲戒類型。2016年國務院《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（下文簡稱《指導意見》）的出臺為失信聯合懲戒制度的建立提供了詳盡的指導。2020年國務院辦公廳《關于進一步完善失信約束制度構建誠信建設長效機制的指導意見》（下文簡稱《49號文》）作為推動社會信用體系邁向高質量發展新階段的重要標志性文件，提出了“依法依規開展失信懲戒”的高要求。在上述文件的指引下，國家和地方層面的信用規范如雨后春筍般出臺，圍繞著失信懲戒更是形成了比較成熟的制度體系①。

不同于西方國家采用市場主導的信用建設模式，我國社會信用體系建設主要依靠政府推動，繼而失信懲戒也以行政性失信懲戒為核心，市場性、行業性、社會性失信懲戒發展相對滯后。實踐助推理論發展，近年來，我國行政法學者圍繞著失信懲戒或失信聯合懲戒的法律性質及法律控制進行了集中討論[1-3]，在研究方法上多以行政行為理論為核心，探討其整體或某一措施具體符合何種行政行為，然后再適用行政法的一般法律原則控制懲戒權，沒有提出有指向性的控制方案。這種研究思路不僅影響了形式化行政行為以固定化、制度化行為方式對抗行政恣意的優勢發揮，也造成了控制方案流于形式、法律性質與法律控制脫節的結果。對此，應該引入一種新的行政行為，用以分析定性并總結特征僅是一方面，更要提出有針對性的法律控制方案，達至控制懲戒權無序、失范、恣意的效果。

本文的研究重點在于法律控制：首先，將失信懲戒與失信聯合懲戒區分開來，限縮控制客體為行政失信聯合懲戒（下文簡稱”聯合懲戒”）并觀察之;再嘗試從新行政行為的視角入手，引入多階段行政行為和多階段行政程序，概括聯合懲戒的性質以提煉其特征，為控制路徑的選擇提供思路;最后，在上述基礎上闡明對各要素控制的必要性，適用可控制聯合懲戒的特色原則，選擇有指向性的法律控制路徑。

二、控制的客體：行政失信聯合懲戒的多維規范解讀

雖然全國社會信用立法尚處于立法規劃階段，但在《規劃綱要》對各地區、各部門進行社會信用體系建設可以先行先試的鼓勵下，各省市創新進行了地方信用立法。此部分即以中央和地方層面的信用規范為研究范本，對聯合懲戒進行多層次的規范解讀。

（一）概念的限縮：失信懲戒中的失信聯合懲戒

目前，信用規范中存在著或規定失信懲戒或規定失信聯合懲戒的現象，例如，《規劃綱要》《49號文》規定了失信懲戒;《指導意見》規定了失信聯合懲戒;《河南省社會信用條例》等同時規定了二者。那么，是否應將二者區分開來，二者的內涵為何，就成為了本文研究的基礎性任務。

根據文義解釋，失信懲戒即對信用主體的失信行為進行懲罰，而失信聯合懲戒字面上多出的“聯合”二字，突出了其為多機關針對同一信用主體共同實施懲罰的特征，即對信用主體的失信行為進行跨地區、跨部門、跨領域的懲罰。誠然，忽略“聯合”二字，二者均為懲罰，一定程度上可以混同使用。但正因為“聯合”二字，二者在內涵范圍、懲戒對象、應用場域方面均有區分的必要性。

失信懲戒的內涵更具有包容性，它既可指某一主體實施一次終局的懲戒或同一主體實施多次才終局的懲戒，此為狹義的失信懲戒，也可指不同主體實施多次的失信聯合懲戒，即失信聯合懲戒實為失信懲戒的下位概念。根據《指導意見》，失信聯合懲戒的懲戒對象僅針對嚴重失信行為，非嚴重失信行為不能被聯合懲戒。在應用場域上，由單一主體實施的失信懲戒僅能適用于行政、市場、行業、社會中的一個領域，而失信聯合懲戒不僅聯合同一領域的不同主體，更可實現跨領域的聯合。尤其在行政領域，單一行政模式并不益于復雜治理任務的完成，部門之間的協作可以有效打破部門壁壘，進而實現整體性治理，行政主體對失信治理更加依賴這種部門協作的方式，即本文的聯合懲戒。

（二）從整體到局部：信用信息管理體系中的行政失信聯合懲戒

地方信用立法以規范行政機關、司法機關、法律法規授權具有管理公共事務職能的組織提供的公共信用信息（下文以“信用信息”省略代之）為中心，而聯合懲戒為信用信息管理中的一環。信用信息的管理可細分成歸集、披露和應用三部分：

首先，信用信息的歸集應確定信用信息的范圍，包括自然人、法人或其他組織的基本信息、失信信息和其他信息等。除了為保護自然人隱私權、個人信息而禁止歸集的個人信息，相關部門為信用信息編制形成了目錄清單。繼而，信用信息的提供主體、信用信息的主管部門（下文簡稱“信息部門”）等按圖索驥，依照目錄清單、遵循歸集程序將信用信息歸集至共享平臺。其次，信用信息的披露根據對象的不同，分為公開公示、政務共享、授權查詢三種形式。其中，公開公示對應的披露對象為全體社會成員、政務共享對應的披露對象為其他行政機關等、授權查詢對應的披露對象為信用主體自身及其授權的其他主體。最后，信用信息的應用是綜合性的，包含了信用評價、信用審查、信用監管、信用獎懲等應用方式。從地方信用立法的章名設計上看，主要有“信用信息的應用”“守信激勵和失信懲戒”“應用與獎懲”等，這些無不凸顯信用獎懲在信用信息應用中的核心地位。守信激勵與失信懲戒的作用機制是截然相反的，前者對信用主體的權利產生增益效果，后者對信用主體的權利產生負面限制，由于后者所具有的強制性、制裁性更有助于信用治理任務在短時限內完成，所以失信懲戒更受青睞，其中的聯合懲戒也自然成為信用信息應用的最重要形式。此外，各具體應用方式之間并非毫無聯系，例如，信用評價多為信用獎懲的前置階段;又如，信用監管不僅能引發信用獎懲，同時也會影響日后的信用監管。

信用信息從歸集到披露再到應用，初看是一個循序漸進、環環相扣、可循環往復的完美設計，但在實踐中行政機關只要掌握了信用信息，就可以進行信用信息的應用，而不論歸集或披露與否，應用可謂三者的核心。在信用信息應用方式中，聯合懲戒的特殊之處正在于高度依賴歸集與披露，可以說沒有二者行政機關將無法實現聯合懲戒的目標。此外，根據前述提到應用方式之間的關系，聯合懲戒也有賴于信用評價等其他應用方式，因此，聯合懲戒是一種將信用信息歸集、披露、應用嵌入其中的信用信息應用方式。

（三）從靜態到動態：行政失信聯合懲戒的運行機制

社會信用體系建設是一項聲勢浩大的社會工程[4]，即便聯合懲戒僅為信用信息應用中的一環，其運作機制也是十分復雜的。過去，學者們多從聯合懲戒措施入手展開觀察，例如，根據聯合懲戒措施的嚴厲程度，將措施分為黑名單、強化管理措施、對某類資格或權益的限制三類;根據懲戒后果的嚴重性，將措施分為警示性和懲罰性措施兩類。[5]這種靜態的觀察方式將眼光困頓于懲戒的法律結果，反而容易忽視聯合懲戒的整體過程。

從動態視角觀察，聯合懲戒的內涵是飽滿鮮活的。先前，已有學者對聯合懲戒的運行機制進行過總結，概括下來即法院、行政機關、法律法規授權的組織將信息收集至公共信用機構，由后者進行匯總、處理、評價，多個行政主體再對失信者實施懲戒措施。[1]但這份總結過于簡單導致很多細節被忽略，且部分總結與規定并不相符。聯合懲戒肇始于相關領域的行政機關（以下稱為“發起部門”）對信用主體的嚴重失信行為①的認定，信用主體也將被評價為嚴重失信主體即失信聯合懲戒對象，并被列入嚴重失信主體名單即失信聯合懲戒對象名單;此后，信用主體的嚴重失信行為或嚴重失信主體名單等轉化為失信信息被歸集至信息部門負責的共享平臺，依托平臺將失信信息推送至失信聯合懲戒的實施部門;最后，實施部門在接收到推送的信息后積極響應，對嚴重失信主體執行聯合懲戒措施，并將聯合懲戒措施的執行情況通過共享平臺反饋給發起部門。

三、控制的前提：行政失信聯合懲戒的法律性質再探

我國行政法學者在針對某一行政行為或者行政活動展開研究時，形成了一種始于法律性質界定，終于法律控制的程式化研究方式。[6]此研究方式邏輯自洽之處在于，前一部分界定的法律性質可為后一部分法律控制路徑的提出鋪好路，即前者為后者的前提，本文也沿用此研究方式。

（一）行政失信聯合懲戒法律性質的既有研究：行政行為形式化視角

關于聯合懲戒的現有研究多以行政行為形式化為視角，圍繞著行政處罰[7]、行政許可、行政合同、行政補貼[1]、行政事實行為[8]等嘗試定性。雖然學界對于聯合懲戒的法律性質進行了充分的探討，但總體看來，這些定性就像一臺“瞬間抓拍”的相機，只看到了懲戒措施這個靜態的懲戒結果，忽視了聯合懲戒的動態運行過程。這種不全面的定性探討究其根源在于傳統行政行為理論存在缺陷。行政行為作為“最常見的公共行政活動方式，是傳統的行政法基本概念，是行政活動方式類型化的基石，也是行政主體完成行政任務的手段”[9]，即便現代行政結構發生了根本變化，行政行為仍處于行政法學的核心地位，但其高度的形式化的反面就是僵化和抽象，難以面對復雜的行政現實。面對“新”的聯合懲戒，運用形式化行政行為已無法精準定性，祛除行政行為的形式化，運用新行政行為理論或許能有新的收獲。

（二）多階段行政行為和多階段行政程序：行政行為形式化的祛除

傳統的行政行為理論下，行政機關為完成特定的行政任務，須在權限范圍內基于一定的行政程序作成行政行為。而現代行政任務復雜、多元、緊急，單一行政機關囿于行政權限的限制難免捉襟見肘，多行政機關共同參與行政任務應運而生，多階段行政行為和多階段行政程序即在這樣的背景下被建構出來。

多階段行政行為起源于德國，1959年由Menger教授基于行政判決建構了多階段行政行為。判決圍繞著多機關參與行政時，先由其他機關核準再由最后的執行機關核發許可，前核準行為是否獨立為一項行政行為展開。教授贊成前核準行為是行政行為而非內部行為的判決結果，并總結這種須經多機關參與才能作成的行政行為為多階段行政行為。Wolf教授將其闡述成為一般性的法律概念，即某一機關對另一機關的行政行為，為法律上明定的、直接對外發生效力的同意或核準（表示或拒絕），屬于多階段行政行為。德國行政法學界后來認可了這一概念，但多階段行政行為的概念內涵發生了改變。雖然多階段行政行為仍然討論多機關參與（參與的形式有聽取其他機關意見、會商、同意或核準）作成行政行為的問題，通說所討論的參與機關行為卻限定為內部行為性質。[10]我國臺灣地區移植了德國多階段行政行為的概念，并經發展成為了行政法學界的通用概念。學者們參照德國通說，也認為參與機關的行為應限于內部行為。

多階段行政程序與多階段行政行為一樣起源于德國，由于二者均為應對復雜行政事務和多元行政組織，學者們經常將二者并列討論，但二者實則是不同層次的兩個概念。多階段行政程序應置于行政程序層次討論，是指連續行政程序可被切分為多個獨立階段。而如前所述，多階段行政行為應置于行政行為層次討論，是行政行為的一種新類型。真正應該并列討論的是多階段行政程序的行政行為與多階段行政行為，或多階段行政程序與多階段行政行為的行政程序。

多階段行政程序產生于部分許可和先行決定等法律概念，不是獨立的程序類型，其與一般行政程序、正式行政程序、計劃確定程序、行政救濟程序、所謂的集團程序、程序的加速共同構成了德國聯邦行政程序法上的程序類別。[11]廣義上的多階段行政程序囊括了多階段行政行為的行政程序和具有內容上關聯性的獨立行政程序結合為的多階段行政程序。[12，13]根據行政機關在各階段程序是否作出了對外發生法律效力的行政行為終結各程序，多階段行政程序可以劃分為真正的多階段行政程序和非真正的多階段行政程序。如此，涉及真正的多階段行政程序的行政行為因各程序所作成的行政行為相互銜接并共同構成了復數行政行為，而多階段行政行為因參與協助機關行為是內部行為，應歸為不真正的多階段行政程序的行政行為。二者最終的區分焦點在于行政行為的識別，可以根據行政行為的特征來確定，包括行政機關作出、高權措施、公法性規制、單方性、直接對外發生法律效力，這當中尤以最后一項重要。[14]407此外，真正的多階段行政程序根據參與行政程序的行政機關多寡，可繼續劃分為單一機關、多程序、多行為的連貫程序構造和多機關、多程序、多行為的接續程序構造。[10]

對照下來，真正的多階段行政程序中的接續程序構造所構成的復數行政行為與多階段行政行為最為相近，二者均涉多機關、多程序，最大的區別在于作出行政行為的數量，前者為復數，后者為單一。在例外的情況下，多階段行政行為中的參與協助行為可能對外發生法律效力，進而出現二者發生混同的結果，所以德國學界將多階段行政行為囊入廣義的多階段行政程序中探討不無原因，且德國的司法實踐也如此劃歸，體現了德國制度實踐祛除行政行為形式化的基本趨向。[14]407

我國行政法學者們并未關注多階段行政行為或多階段行政程序，僅見少量研究以多階段行政行為為概念模型用于分析訴訟或糾紛中涉及多機關的行政行為，尤其是前階段行政行為的性質或可訴性問題。[15]而相較于多階段行政行為，學界對于多階段行政程序的討論則更為匱乏，只有少量涉及多階段行政行為的研究中順帶提及多階段行政程序。

（三）行政失信聯合懲戒的法律性質：復雜運行機制的解構

鑒于聯合懲戒運行機制的復雜性，對其進行定性分析要完成解構工作，聯合懲戒至少存在兩條聯合懲戒線，一條為發起部門的聯合懲戒，另一條為實施部門的聯合懲戒。而聯合即包括發起機關與實施機關之間的聯合，也包括實施部門之間的聯合。當存在第二個實施部門時，就存在三條的聯合懲戒線，由于實施部門之間聯合懲戒線是平行的，不會對彼此產生實施聯合懲戒措施的影響，因此，以下只簡化分析發起部門和實施部門的聯合懲戒。

發起部門的聯合懲戒僅涉及發起部門一個行政機關，繼而首先就可以排除多階段行政行為的性質認定。從程序階段的劃分看，這一條線中存在兩個程序階段：第一個程序階段為認定嚴重失信行為、評價嚴重失信主體、列入嚴重失信主體名單;第二個程序階段為對嚴重失信主體執行聯合懲戒措施。其中，第二個程序階段執行聯合懲戒措施的行為由于具有制裁的外部效力當然屬于行政行為。至于第一個程序階段行為，認定、評價、列入行為表面上是三個階段，但發起部門在實踐中多為三位一體式的操作，即一旦信用主體的失信行為被認定為嚴重失信行為，信用主體即會被貼上嚴重失信主體的標簽、被列入嚴重失信主體名單且公之于眾。其中，認定行為是將與信用主體相關的具有法律效力的文書內容與嚴重失信行為的類型進行比照匹配，并不屬于行政調查，在得到匹配的肯定答案后，認定結束，評價、列入行為會捆綁式觸發，這一程序階段即告終結。從效力上看，第一個程序階段行為由于對信用主體發生信用的否定性評價，且將嚴重失信名單向社會公布的行為會間接引發社會聲譽制裁的效果，已產生外部的法律效力并構成行政行為。概括而言，發起部門對聯合懲戒屬于涉及單一機關、多程序、多行為的多階段行政程序中連貫程序構造的復數行政行為。

不同于前者，實施部門的聯合懲戒則更為復雜。這一條線由多個行政主體，包括發起部門、信息部門和實施部門共同參與完成，同時滿足了多階段行政行為和多階段行政程序概念內涵中的多機關要素。接下來對程序進行階段性拆分，根據運行機制，實施部門的聯合懲戒應拆分成三個程序階段：第一個程序階段為發起部門將嚴重失信信息歸集至信息部門;第二程序階段為信息部門對嚴重失信信息的共享;第三程序階段為實施部門對嚴重失信主體執行聯合懲戒措施。從行政行為性質看，第一程序階段和第二程序階段行為的目的是讓嚴重失信信息流通，但這種流通是限于行政機關內部之間的，并不具有行政行為對外發生法律效力等特征，屬于內部行為。至于最后程序階段仍為具有制裁性的具體行政行為。如此，實施部門的聯合懲戒符合多機關、多程序、一行為的多階段行政行為。總括而言，聯合懲戒的法律性質可界定為發起部門實施的多階段程序中連貫程序構造的復數行政行為和實施部門實施的多階段行政行為。

四、控制的實體路徑：行政失信聯合懲戒與多機關、多行為的控制

厘定了聯合懲戒的法律性質，其多機關、多程序、多行為的特征也愈發清晰，若法律控制的路徑選擇圍繞此三特征展開，必然可以達到有的放矢的效果。對行政機關、行政程序、行政行為三要素進一步整理，可將行政機關與行政行為劃歸為實體要素，行政程序劃歸為程序要素，因此，法律控制的路徑也可有實體與程序之分。此部分先討論對聯合懲戒的實體控制。

（一）行政失信聯合懲戒與多機關的控制：基于權、名、責相統一原則

現實中行政的推動仰仗于行政機關，聯合懲戒的多機關特征是自身得以運行的必要條件，發起部門、信息部門和實施部門各司其職，才能達到對信用主體“一處失信、處處受限”的法律效果。在這一點上，聯合懲戒類似于行政聯合執法，多個行政機關采取聯合行動對嚴重失信主體進行綜合性的整治，會在行政機關內部引發管轄權限不清、權力交叉和沖突、責任推諉和怠惰等問題，繼而還會導致信用主體難以找到與之對應的行政主體、救濟渠道不暢通等弊端出現。對此，可以參考行政主體理論，即行政主體需滿足有行政權力、以自己名義行為并獨立承擔法律責任的權、名、責三要素理論[16]，分別從職權控制、名義控制、責任承擔控制角度規訓多主體。

首先，每一個行政機關均具有自己特定的職權并應遵循職權法定原則。行政法上與職權相近的概念有管轄和權限，三者常常被混同使用，但實則并不相同。管轄中的事務管轄指行政機關對特定公共事務加以監督、管理或者執行的權限，即權限是管轄的標的。[17]而職權是法律為了保證行政機關職責的完成，賦予行政機關的職權和管理手段，它因職責而生并保障職責。[18]因此，職權較權限內容更為具體。具體到聯合懲戒，發起部門、信息部門、實施部門均具有自己特定行政領域信用管理的管轄權，其權限即為信用管理，實踐中發起部門、實施部門具有評價信息、歸集信息、實施懲戒等職權，信息部門具有共享信息的職權，三者只要在各自的職權范圍內完成任務即可。因此，關鍵點就聚焦在權限的固定問題上。根據依法行政基本原則之一的職權法定原則，其內涵至少包括兩點：一是行政職權來源法定、二是行政職權范圍法定。[19]為避免聯合懲戒中行政機關出現超越職權、濫用職權等違法行政的現象，遵循職權法定的原則：一方面聯合懲戒的職權來源、聯合懲戒措施應由立法創設;另一方面聯合懲戒適用的對象和事項范圍應由立法確定。《49號文》要求信用“法”限于法律、法規或者黨中央、國務院政策文件，那么行政機關實施聯合懲戒的職權即應嚴格按照上述文件確定。

其次，即使涉及復雜的多階段行政行為或多階段行政程序，行政機關在日常行政行為時也應嚴格以自己的名義行使職權。由于發起部門的聯合懲戒是單一機關、多程序、多行為的復數行政行為，發起部門作出行政行為時均應以自己的名義作出;實施部門的聯合懲戒是多機關、多程序、一行為的多階段行政行為，涉及發起部門和信息部門的內部行政行為時，雖然不直接對嚴重失信主體發生法律效力，但行政機關內部之間仍需要一份類似平等行政機關之間適用的“函”來傳遞內部的參與協助決定，如此參與協助的發起部門和信息部門在文件中能以各自的名義固定自己的行為。慮及兩條線均涉及信用信息的評價、歸集、共享，應對任何信息處理行為予以詳細記錄，并在處理信用信息中建立審查機制。

最后，根據權責統一原則，行政機關擁有權力的同時也要承擔相應的責任。為解決因涉及多機關難以確定責任主體的問題，德國行政法提出了“顯名主義”，以在行政決定中顯示名義的機關作為認定該行為作出機關的唯一基準，[14]407即最終顯示名義的實施部門應承擔法律效果和責任。但必須承認這僅是一種外部視角，從內部視角看，實施部門的聯合懲戒是發起部門、信息部門、實施部門共同參與實施的，三者環環相扣，缺少任何一環聯合懲戒都將不完整，而任何一環出現錯誤也勢必影響后者。日本行政法將先行行為存在違法性瑕疵而影響作為結果的后續行為合法性的現象，概括為“違法性繼承”[20]。例如，發起部門或信息部門由于誤載嚴重失信信息，實施主體將繼承違法性而實施聯合懲戒，若根據顯名主義，嚴重失信主體只能針對實施部門提出救濟請求，但究其根源錯并不在實施部門，發起部門或信息部門應為自己的過錯承擔責任。總之，不論何者責任，不論何種過錯，聯合懲戒應問責追責到底。

（二）行政失信聯合懲戒與多行為的控制：基于過懲相當原則

多機關對同一信用主體實施聯合懲戒的多行為法律效果必然強于一機關，但聯合懲戒被人詬病之處也恰恰在于多行為突破了一事不再罰。雖然聯合懲戒以懲罰嚴重失信行為為目的，但各行政機關實施聯合懲戒的具體目的和措施并不相同。以王某因新冠疫情隔離期不配合醫務人員工作被行政拘留，并被列為嚴重危害醫療秩序失信行為人的典型案例為例，[21]王某之后會被施以聯合懲戒，雖然表面上看行政機關實施聯合懲戒的目的均直指懲戒王某，但是這個目的并非唯一，對于行政機關而言，采取聯合懲戒也是為了履行職責。因而，多機關的多行為并不違反一事不再罰，但是也要考量將所有聯合懲戒措施加之一人后，對信用主體造成的巨大負面影響，總之，控制多行為具有必要性。

為達到控制聯合懲戒多行為的目的，著力點應置于控制實施聯合懲戒措施上。《49號文》已針對“依法依規開展失信懲戒”提出“依法依規確定失信懲戒措施。對失信主體采取減損權益或增加義務的懲戒措施，必須基于具體的失信行為事實，直接援引法律、法規或者黨中央、國務院政策文件為依據，并實行清單制管理”和“確保過懲相當。按照合法、關聯、比例原則，依照失信懲戒措施清單，根據失信行為的性質和嚴重程度，采取輕重適度的懲戒措施，防止小過重懲”的要求。仔細觀察上述兩項要求，可以看出過懲相當是在依法依規確定失信懲戒措施的基礎上提出的更高要求，合法、關聯、比例原則是其次級原則。過懲相當原則是一個“熟悉的陌生人”，其與行政處罰的過罰相當原則①僅有一字之差，內涵也近乎等同，區別在于各自適用的領域不同。過懲相當原則借鑒了過罰相當原則，而過罰相當原則又是借鑒了刑法上的罪刑相當原則，三者具有同構化意義，指導三者的總原則是公正原則，三者均側重于限制權力機關行使自由裁量權，要求權力機關把握好懲罰的幅度。

具體到聯合懲戒，過懲相當原則首先要求合法，即行政機關要依法依規實施懲戒。對此，全國和地方的年度失信懲戒目錄已然為行政機關劃定了清晰的界限，行政機關在實施聯合懲戒時應嚴格根據目錄，在確定實施聯合懲戒的嚴重失信行為是否為四大類型后，依法依規實施聯合懲戒措施。行政機關只要不超越目錄行政即可確保符合合法原則，有難度的是關聯原則和比例原則的應用。

關聯原則最早見于《上海市社會信用條例》“對違反法定義務和約定義務的失信主體，行政機關在法定權限范圍內就相關聯的事項可以采取以下懲戒措施”，而后浙江、河南、山東等省市在信用立法時也紛紛效仿，促進了《49號文》對關聯原則的正式確立。關聯原則應為失信懲戒制度的重大創新，它與德國的禁止不當聯結原則外觀相似，但是內涵不同。禁止不當聯結原則既要求目的與手段間有合理的聯結關系，又要求行政機關的行政行為與相對人的給付間應有關聯。而關聯原則并不限定于上述兩對關系，內涵更具有開放性。根據詞典，關聯本質上指“事物相互之間發生牽連和影響”[22]。按照《49號文》失信懲戒應建立失信行為與懲戒措施的關聯，前者的性質和嚴重程度將決定后者如何選擇。而導致聯合懲戒的嚴重失信行為包含四種類型，屬于失信嚴重程度最高的級別，那么信用主體應該受到的懲罰也應該是最嚴厲的，大過重懲也是情理當中。然而，關聯不應局限于失信性質、程度與懲戒措施的關系上，還應考慮失信行為的領域、情節、社會影響程度與懲戒措施的關聯性。此外，關聯人也是實施聯合懲戒所需要考慮的，例如，嚴重失信主體為法人時，其法定代表人、主要負責人等因關聯要被聯合懲戒;又如，嚴重失信主體為自然人時，其子女會被限制就讀高消費的私立學校。總之，行政機關在實施聯合懲戒時應全面將失信主體、失信行為、關聯人等與聯合懲戒的關聯性進行綜合考量。

至于起源于德國公法的比例原則，其被譽為公法的“皇冠原則”。有學者視比例原則為一種相對具體、可操作性強的工具性原則，認為其子原則為判斷公權力行使是否過度提供了操作程序和標準。[23]本文不欲就比例原則展開論述，也不就其與過懲相當原則的關系進行探討[24]，而是根據《49號文》將比例原則作為過懲相當原則的實現工具、作為聯合懲戒多行為的控制工具。為達到合比例的要求，聯合懲戒應當通過比例原則中每一項子原則的檢驗，首先，根據目的正當性原則的要求，行政機關實施多行為的聯合懲戒應有正當的目的，參照《指導意見》等文件，聯合懲戒正當的直接目的為“加大對嚴重失信主體的懲戒力度”“讓失信者受限”，如果不符合該目的，行政機關無法開展聯合懲戒;其次，根據適當性原則的要求，行政機關必須確保聯合懲戒措施能夠有助于聯合懲戒目的的實現，如果某一項措施無法達到懲罰嚴重失信行為的目的，行政機關則不能實施該措施;又次，根據必要性原則的要求，行政機關應在能夠達到目的的聯合懲戒措施中進行比較，選擇對公民權利侵害最小的聯合懲戒措施，由于聯合懲戒涉及多機關，各行政機關在參與聯合懲戒時均應滿足侵害最小的要求;最后，根據均衡性原則的要求，行政機關應確保其所實施的聯合懲戒措施對公民權利的侵害應與聯合懲戒措施實施對目的的實現之間保持一種比例關系。例如，前述王某因醫鬧被行政拘留處罰后，其他行政機關會接到危害醫療秩序失信行為人的共享信息，并依法對其實施限制相關任職資格、限制享受財政資金補助等十余項聯合懲戒措施，行政機關實施聯合懲戒的目的應為聯合懲戒王某，這些聯合懲戒措施當然達到了目的，但是也限制了王某的勞動權、社會保障權、財產權、名譽權等，甚至有可能限制生存權，而聯合懲戒王某目的的實現與聯合懲戒措施所減損的公民權利之間的比例關系要依據聯合懲戒措施的不同具體判斷。綜上，各行政機關有決定是否參與實施聯合懲戒措施的權力，但應該以比例原則的四項子原則為借鑒，審慎思忖后再作定奪。

五、控制的程序路徑：行政失信聯合懲戒與多程序的控制

回顧前述，從行政過程的時空要素出發，不論是發起部門的聯合懲戒還是實施部門的聯合懲戒，均可被分解出多個獨立的程序，每一個獨立程序是聯合懲戒行政過程中的點或段，多個程序就組成了線或鏈，甚至面或體。值得注意的是，我們常說的行政程序是行政主體與行政相對人博弈的過程，既包括行政機關行使權力作出行政決策和行政處理決定的過程，也包括行政相對人參與表達意見參與行政決定的形成過程。[25]而前述對多程序的總結僅指行政機關的行政程序，這里為了促進行政機關權力合法、保障信用主體的權利，遵照正當行政程序原則，一方面要對行政機關自身的多程序進行控制，另一方面更要賦予信用主體程序性權利，達到全面控制行政機關多程序的目的。

正當法律程序原則源于英美法系。英國將自然正義作為法治核心，包含任何人不能做自己案件的法官和必須給當事人公平聽取其意見的機會的兩個基本要素。美國正當法律程序分為實質性的正當法律程序和程序性的正當法律程序，前者雖然有程序一詞但其實是對權力的實質限制，而后者與我們常探討的程序意義相同。我國憲法中雖然沒有正當法律程序條款，但是可以從《憲法》第2條第2款“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”和第5條“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”解釋出來，前者為部門法中確立行政聽證制度的憲法依據，后者為法治國家規范。[26]這種源于憲法的基本原則在民事、行政、刑事領域應得以具體化。2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》將程序正當作為依法行政的基本要求之一，這里的程序正當原則即是正當行政程序原則。結合文件的規定，正當行政程序原則的內涵要求行政機關嚴格遵循法定程序行使職權，更要求行政機關必須遵守聽取意見、防止偏見、信息公開的最低限度的程序正義。[27]

行政機關實施聯合懲戒，首先必須嚴格遵循法律的規定，依序完成聯合懲戒的多程序，而這個問題的關鍵又轉化為要有一部全國統一的社會信用法，雖然各省市都積極制定并公布實施信用立法，但是仔細觀察聯合懲戒程序的規定，地方信用立法對于程序的規定明顯存在著莫衷一是抑或緘默不語的混亂狀況。例如，行政程序應包含的行政行為步驟、時間、順序要素[28]在地方信用立法中較少涉及;詳如，各程序階段應完成的時限、與其他程序應間隔的時間等并無規定。基于目前立法的現實情況，即便缺乏法律規定或者規定不清晰也應以正當行政程序原則指引多程序，避免聯合懲戒的實施過程只是零落、離散的程序環節碎片，而不構成連貫、完整的多程序。

至于前述三項保障最低限度程序正義的程序性制度，也并未全然被聯合懲戒制度吸收，缺位補充是一項工作，同時也要考量如何將這些程序性行為與聯合懲戒的多階段程序的復數行政行為和多階段行政行為銜接，考量這些程序性行政行為的位置、順序和時限，以便將最低限度的正義得以發揮至最大價值。

縱觀聯合懲戒的運行機制，至少包括三個行政行為，即發起部門對信用主體認定嚴重失信行為、評價嚴重失信主體和列入嚴重失信主體名單的行為、發起部門實施聯合懲戒的行為以及實施部門實施聯合懲戒的行為。如此，在這三個行政行為作出前，行政行為均應將擬決定及時、詳細地告知信用主體，包括事由、依據、異議（陳述或申辯）途徑等，信用主體提出異議的，發起部門應認真聽取、接收相應材料，并在規定時限內核實和反饋。在正式決定作出后，行政機關應將書面決定文書送達信用主體，決定應詳細記載事由、依據、聯合懲戒提示、解除（移出）條件、程序以及救濟途徑等內容，以保障信用主體的知情權、參與權、救濟權。

至于是否賦予信用主體申請正式聽證的權利，目前，僅《廣東省社會信用條例》在列入嚴重失信主體名單決定前設置了聽證程序①，其他中央立法和地方信用立法中并未見聽證程序條款。筆者也認為應該在確定嚴重失信行為、認定嚴重失信主體、列入嚴重失信主體名單的程序階段賦予正式聽證的權利。因為將上述擬決定與2021年新修訂的《行政處罰法》關于可以申請聽證的行政處罰類型相比較②，可以看出這一階段行為自身以及后續觸發聯合懲戒的法律效果并不次于可以申請聽證的行政處罰的法律效果，根據“舉輕以明重”的解釋原則，應然如此。上述這些程序的設計在一定程度上保證了聽取意見的行政程序正當。

至于防止偏見即回避制度，目前，不論是中央文件還是地方立法均沒有設計此制度。回避制度的核心要求行政機關的工作人員在行使聯合懲戒職權的過程中，出現與信用主體或與所負責的事務有利害關系的情況時，將被依法終止職務并交由其他工作人員完成。筆者認為，由于前述發起部門和實施部門的三個行政行為對信用主體產生法律效果，至少在這三個行政行為作出前，應賦予信用主體提請回避申請的權利，以確保聯合懲戒程序的公正性。

由于聯合懲戒本質上是一種對信用信息的應用，從信用信息的角度觀察，其整個的運行機制形成了對信用主體信用信息記載的大變動，這必然與信息公開制度關聯度高，也因此信息公開可謂貫穿其運行機制始終。雖然信用信息前被冠以信用主體的信用信息，但由于信用信息是行政機關在依法履行職責提供服務過程中產生或者獲取的，已經脫離了信用主體，并具有了公共屬性。因此，一般情況下，前述三個行政行為決定作出后，行政機關應該主動向社會公開，對于自然人信用信息的公開應使用脫敏技術處理并提供安全保護。而針對信用主體程序權利的保障，其應有知曉信用信息變動、隨時查詢信用信息、對信用信息提出異議等權利，行政機關應提供相應的公開服務，不論是否處于聯合懲戒的運行過程。

綜上，有了上述程序性行為的加入，加之對行政機關自身多程序的控制，聯合懲戒多程序運行的正當性將如虎添翼。但是事物都有雙面性，聯合懲戒使整個行政過程復雜化的負面效應也值得注意，其多程序導致時間、成本、費用成數倍增，對多程序的設計與控制要進行必要的權衡。

六、結語

行政失信聯合懲戒制度是極具中國特色的制度，并不可完全等同于失信懲戒，其集信用信息歸集、披露、應用為一體，并由發起部門、信息部門、實施部門共同完成其動態運行，具有多階段行政程序中連貫程序構造的復數行政行為和多階段行政行為的新行政行為性質。為了達到對其法律控制的效果，可以應用權、名、責相統一和過懲相當原則進行實體控制，應用正當行政程序原則進行程序控制。不同于先前的研究，本文圍繞著聯合懲戒的法律控制展開，注重制度考察，從新行政行為的視角界定聯合懲戒的性質，避免對法律控制進行原則堆積式的泛泛而談，具有理論價值和實踐意義。中國社會信用體系建設尚處于初期，地方信用立法雖然為全國的信用立法積累了充足的經驗，但不得不承認，這項社會工程依然任重而道遠，作為其核心機制的多機關、多程序、多行為的聯合懲戒更要貫徹法治精神于其中，打好社會信用體系建設的“工程地基”。

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責任編輯：楊 煉