長期護理保險制度的問題及對策研究
——以長春市失能老人為例

史欣鑫 李盛基

（長春工業大學，吉林長春 130000）

目前我國老齡化嚴重，老年人口眾多，達2.5 億，多為60 歲及以上的老年人口，有超過16%的失能、半失能老年人。加快老年護理服務的發展進程，是全面解決人口老齡化問題的重要方法，也是實施健康老齡化的現實舉措，對穩定經濟發展、加大力度改革、促進社會結構變化、保障民生發展、積極建設文明社會具有重要意義。由此，長春市政府于2015 年5 月1 日正式實施失能人員長期護理保險，致力于解決不斷增長的人口老齡化、長期護理政策中失能老年人的保障以及失能老年人自身和家庭的生活幸福感、家庭獲得感的提高以及經濟壓力的緩解問題，使失能人員在長期護理保障中得到應有的人文關懷。以失能老人為研究對象，需要滿足該種人群的基本生存和基礎的醫療護理，以期能減輕失能老人自身和家庭、社會壓力，社會保障手段就是長期護理保險的基本含義。在老齡化背景下，家庭中若有失能或半失能老人，該家庭可能會出現家庭護理功能弱化、老年人財務負擔能力有限、家庭負擔過重、醫保基金支付壓力較大等問題。由此可知，針對長春市長期護理保險制度提出改進意見尤為重要。

一、長期護理保險的國內外文獻綜述

（一）國外文獻綜述

在某些經濟發達國家，老年長期照護保險由來已久，并不斷實踐探索，同時產生了很多值得借鑒的經驗，主要以社會化、現狀和問題以及效果三方面內容為主。第一方面，JuMoonPark（2011）認為由韓國國家健康保險機構對護理保險進行統一集中管理可以有效提高護理保險制度實施的效率，并且可以充分節約管理成本［1］。第二方面，Tamiya（2011）認為實施長期護理保險能夠改善日本老年群體的健康狀況，進而論證了實行并推廣長期護理保險的必要性［2］。第三方面，Kemper（2016）認為社區照護減輕了家庭成員的養老負擔［3］。由此可以看出，世界上老齡化比較嚴重的發達國家在失能老人長期照護服務方面都有一套符合本國國情的長期照護服務體系，并且在實施過程中該制度對大部分國家都產生了積極有效的影響［4］。

（二）國內文獻綜述

隨著我國對長期護理保險政策的研究，也取得了豐碩成果。在實施現狀方面，學者李靜（2018）認為養老機構照護、日間照料中心、醫療機構照護床位、居家上門照護、家庭照護為我國現階段老年照護的主要模式［5］。問題研究方面，學者李月娥、明庭興（2020）認為我國長期護理保險制度過度依賴醫保基金，不具備長期實施的基礎［6］。效果分析方面，學者李元、陳立行（2018）認為失能人員長期護理保險減輕了經濟壓力，改善了失能老人的晚年生活境況［7］。總體來看，長期護理保險制度在我國各地呈現碎片化現象，因地制宜尋找自身地區真正所需的措施，同時互相吸取其他地區的經驗，最終找到適合自己本地區的針對性舉措是我國各地區政府應做的。

二、長春市長期護理保險制度的實施現狀

（一）政策紅利精準釋放

長春市從啟動長期護理保險制度之初年惠及5 229人次，到如今成為40 358 人次的政策支撐，保障人次增長了7 倍之多，報銷比例達到了80%①《【醫保局】我市將啟動失智人員照護保險》，援引長春晚報 （2020-12-22）［2022-06-10］，據長春市人民政府：http://lhszp. cclm.gov.cn/zw_33994/yw/bmdt/202012/t20201222_2658881.html。。為應對老齡化、少子化的現實需要，長春市政府在全國率先提出建立失能人員醫療照護保險制度。以上數據表明，長春市政府采取了報銷比例分級分類、以互聯網為依托結算醫保、對醫療照護中的目錄、失能標準、耗材標準進行規范管理以及遠程審批等政策保障，為全國照護制度管理增添了部分內容。

（二）轉待遇給付為服務給付

長春市醫療照護保險制度的支付形式，表面上看是以現金的形式給付待遇，醫療照護保險制度的保障對象到定點醫療機構或者養老護理機構享受服務，先墊付護理費用，再按照制度規定的報銷比例去社保經辦機構報銷相關費用［8］。但目前長春市長期護理保險是服務的給付，通俗來講就是以保險機構為中介，以護理知識和實踐為內容，通過機構為被保險人提供服務給付，保障被保險人的自身權益和長期利益。

三、長春市長期護理保險制度的問題

（一）失能老人保險參與程度不高

通過長春市政府官方對長春市失能老人的失能程度數據總結和分析發現：輕度、中度和重度失能老年人比例不一。其中輕度失能老人的比例最高，重度失能老人僅次于輕度，中度失能老人比例較小，說明在失能老人群體中的兩極分化比較嚴重。這種“年齡與失能風險、健康風險類同人類成長軌跡和衰老規律的正向比例趨勢”使得老年人所需的護理更為詳細和迫切，需要政府更多地為降低失能風險和提高失能老人健康情況提出更完善的政策和更具有現實性的方案。

（二）公立護理機構不足，評估機制不健全

目前長春市醫療保險機構頒布的醫療照護機構定點單位共有79 家，包括各類醫院25 家，各種養老機構或護理院54 家，但幾十家的機構并不能滿足長春市10萬名及以上的失能人員。這種供不應求的現象會加大養老服務體系的實施難度，不利于長春市長期護理保險制度和醫療護理制度的發展與完善。隨著長春市醫療照護保險和長期護理保險的發展，資金使用的科學性和有效性得不到保障，評估機制并不健全，資金配置不合理。

（三）長期護理保險參保范圍狹窄

長春市失能人員長期護理保險于2015 年開始，截至今日已有近七年的時間，其制度保障范圍在不斷擴大。但是仍然有一些未參保和已參保的失能人員與家庭對長春市失能人員長期護理保險制度的了解程度不深，關于其政策范圍認定、參保標準和規范等認知不清，政策的普及范圍狹窄，政府和相關機構的宣傳力度較小，宣傳效果較差，與政策期望相差較遠。

四、長期護理保險制度的提升舉措

（一）引導失能老人積極參加長期護理保險

長期護理保險制度和醫療照護保險制度作為失能群體的社會保障政策，是整個養老保障體系的重要組成部分。據長春市長期護理制度的現狀分析可知，現在仍然有未參保的失能老人及家庭不太了解長期護理保險政策的內容，缺少得到護理服務的機會。除此之外，還存在部分已經參保了的失能老人和家庭不了解該項政策，利用效率降低，失能老人和家庭的獲得感不高。因此，長春市政府可以從兩方面進行分類解決。一是在制度上提出完善的保障政策，確保失能老人參保的安全性和積極性。例如，設計更加多樣化的制度形式，對老年人進行分類服務，以不同年齡、不同健康狀況、不同生活習慣、不同家庭狀況提供不同服務，讓社區充分參與進來，為老年人提供更優質的護理服務。二是完善政策宣傳路徑，以街道、社區、村、鄉鎮、市、省為分類，進行逐級走訪和匯總，再進行逐級宣傳。針對不同人群、家庭和地區情況采取不同宣傳手法，提升長期護理保險政策和醫療照護制度的宣傳準確度，使得所需人群能準確了解服務內容。對極其需要照護幫助的家庭街道和社區可以采取上門走訪宣傳的方式，向他們詳細講解政策內容，使他們了解參加醫療照護保險后能夠享受的福利待遇。

（二）建立充足的醫療機構及完善的評估機制，保障資金配置的合理性

失能老人不斷增加的人口數量對長春市醫療機構和資金的充足性提出了挑戰。隨著失能老人的急劇增加、納入長期護理保險及醫療照護保險的范圍變化，使得定點醫療機構不足，資金周轉不暢，由此需要長春市政府在合理范圍內增加醫療定點服務機構，或與企業合作，增加服務機構的數量，滿足更多老年人和家庭的需要。資金使用的科學性和有效性對長期護理保險制度的可持續發展至關重要，這就需要對資金的使用情況定期進行評估。一是要建立獨立的評估機構，保證在資金使用過程中的每個環節都被評估，同時引入第三方監管機構，以最完善的評估機構設置最大程度保證評估結果的準確性及真實性［9］，提高參保人員的安全感。二是構建完善的評估體系，將評估內容根據實際情況進行完善，以確保長期護理保險運行順暢及落實準確，提高評估效果。三是創建暢通的反饋渠道，使長期護理保險政策在試點實施過程中各項事宜得到及時反饋，在資金配置優化完善的基礎上，保證護理資金的在線與持久，從而為長期護理保險制度的平穩發展與實現突破保駕護航。

（三）重點關注未參保人群，擴大參保范圍

一是現行長期護理保險補償政策可適當向早期未參保群體傾斜，在合理范圍內適當有度地提高報銷比例，做好早期未參保群體的補償工作。通過政策的力量，使得早期未參保人群獲得相應補償，增加其獲得感；對剛參保人群也進行政策激勵，使其對長期護理保險相關政策的接受程度、忠誠度提高。二是關注早期未參保群體的身心健康狀況，社區醫療衛生機構增加對早期未參保群體的體檢頻率，并重點關注慢性疾病等老年病［10］。同時，對未參保人群的政策宣傳力度加強，加深參保人群對長期護理保險制度和醫療照護制度的認識程度，使其認可度提高。三是加強未參保群體家庭的健康教育和制度介紹，增強他們的健康意識，提高對老年人尤其是失能老人的護理意識，提高老年人身心發展程度，提高老年人尤其是失能老人的安全感、幸福感和獲得感，降低乃至避免病情加重情況的發生。

（四）倡導居家護理模式，促進護理模式多樣化

我國經濟不斷向前發展，文化水平不斷提高，國民素質整體發展，隨之而來的低出生率和人口高齡化問題也不斷顯現，由此所引發的老年人口護理問題也得到廣泛關注。尤其是失能老人群體更加成為老年人口幸福感下降、老年家庭經濟壓力和精神壓力加重的稻草，同時也加大了社會的各方壓力。因此，倡導護理模式多樣化成為大趨勢。其中居家護理模式最為容易實施和普及。一是因為在居家環境中，失能老人面對的環境和人都相對熟悉，這對失能老人的心理作用比較明顯，也為其身體健康恢復發揮積極作用。二是家庭和社區的生活設施和娛樂設備相對醫療護理機構更加人性化，可以在一定程度上提高失能老人和家庭的生活獲得感，從而提高其生活質量。三是居家護理模式減少了家庭其他成員的往返壓力，有利于在家庭親屬的親情關系中產生積極影響，抵消部分因身體疾病帶來的家庭隔閡，同時也有利于本地區在有限的醫療護理資源基礎上提高利用率和有效性。根據長春市老年人護理服務存在的問題，首先，要優化長期護理保險的護理服務結構，增加資金投入、培養專業人才和加大政策傾斜力度，建立真正為老年人提供服務的良心模式。其次，在政策引導上，加強對居家護理模式優勢的宣傳與走訪，融合社區醫院及社區資源，建立符合當地社區、呈規模化的長期護理醫療點，強化護理意識，為長期護理保險制度的發展奠定基礎。

（五）培養專業護理人才隊伍，提高護理人員整體素質

照護保險作為我國未來老年護理的新探索，離不開專業護理人員，也對護理人員的服務質量和職業素質提出了更嚴格的要求，這也是長期護理保險制度可持續發展的后備力量源泉，因此，政府、學校、社會必須加強護理人員的職業技能培訓，加大對養護職員的訓練和教育力度，提高護理人員的準入門檻，拉高行業整體素質，為老年人護理工作提供更加專業的服務。首先，政府和教育單位要對每個護理服務提供者進行完備的專業技能培訓，在經過規范化培養的基礎上，優化筆試、面試流程，進行專業化職業資格認證考試，為護理工作培養針對性人才，使準入門檻成為人才建設的第一步。其次，加強專業化護理人員隊伍的審查力度，在國家級資格審查方面設立相應門檻，完善職業資質體系建設，以全面培養計劃、嚴格的培養流程、公平的培養水準和公正的錄用結果，為當地乃至全國培養充足且專業的護理人員。再次，在面臨道德問題和倫理問題時，進行多重預設和討論，最大程度上提供解決大部分倫理道德問題的方案，增加護理人員從業信心。因此，加強對護理行業的宣傳和教育，打破群眾對護理工作，尤其是老年護理工作的不合理認知，鼓勵更多感興趣的年輕人積極參與護理工作，為社會貢獻自己的力量。

五、結語

人口老齡化的趨勢愈發嚴峻，失能老人的群體愈發擴大，由此引發的失能老人護理問題愈發成為關注焦點。作為醫療照護保險的重要內容之一，長期護理保險成為保障老年人及失能老人的重要基礎，也是長春市乃至全國老年護理的重要一環。自長期護理保險在長春市實施以來，護理機構迅速發展，政策范圍內的老年人獲得政策福利，但由于實踐時間短，經驗不足，仍存在突出問題。據此，在人才、政策、制度等各方面提出建議，以期讓長期護理保險造福更多老年人。