國土空間規劃背景下鄉村精明收縮規劃研究
——以本溪市上溝村為例

馬 青郭曼曼云露陽呂正華

在我國城鎮化歷史進程中，與城市空間“增長式”發展相對應，鄉村人口不斷減少，空間不斷空心化，鄉村空間整體呈“收縮式”發展。如果沒有鄉村規劃的干預，放任鄉村自由發展，則其將朝向萎縮、稀釋或蔓延的方向演變[1]。而傳統針對“收縮式”發展的鄉村往往是以“撤村并屯”、整體搬遷等以空間收縮為單一目標的簡單粗放的手段，無法充分尊重村民的意愿和生活習慣，也無法真正推動鄉村現代化發展[2]。而同樣為應對城市的日漸衰退，起源于歐美國家的精明收縮理論，主張“更少的規劃——更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”[3]，通過各種策略保持城市活力、解決大量荒廢的用地，從而實現城市復興[4]。將其引用到我國鄉村振興領域，精明收縮理論下針對衰敗型鄉村，規劃主動采取“精明”的收縮策略，有效利用閑置、荒廢用地，激發村民參與積極性，保證鄉村在收縮的同時保持活力、特色和生產效率。

上溝村位于遼寧省沈本新城的東北部，距離本溪市半小時車程，距離沈陽市1小時車程，便利的交通條件和區位優勢使村里年輕勞動力大量向周邊城市轉移，現狀村莊面臨人口老齡化、空心化等問題，是典型的受城鎮化影響呈收縮式發展的鄉村類型。本文以本溪市上溝村為例，研究在精明收縮理論指導下的發展路徑，為我國衰退、萎縮的鄉村發展提供一種思路。

1 國土空間規劃體系下的村莊規劃

1.1 傳統村莊規劃存在的主要問題

自改革開放以來，在社會主義新農村建設、美麗鄉村建設、鄉村振興建設等多項鄉村現代化發展的政策引領下，我國現行的鄉村規劃類型主要有村莊規劃、村莊建設規劃、村土地利用規劃、村莊整治規劃等[5]。不同的規劃類型產生時代背景不同，側重內容也各不相同（表1）：在新農村建設時期，鄉村地區建設剛起步，該時期規劃的主要任務是協調鄉村內部建設無序的矛盾，規劃的主要內容包括住宅、道路、供電等物質空間建設方面的問題[6]；美麗鄉村建設時期的整治規劃主要是對鄉村落后的人居環境進行治理，規劃主要內容集中在鄉村基礎設施和公共服務設施等配套建設方面[7]；鄉村振興時期的村莊規劃實質上是對新農村建設時期和美麗鄉村建設時期規劃的整體提升，更加注重鄉村產業經濟發展規劃，同時對村域土地資源、耕地保護、生態環境保護等方面提出控制要求[8]。

表1 村莊規劃類型統計

傳統村莊規劃受城市規劃影響，較多關注集中建設用地的管控，對于村莊大面積的耕地、林地等非建設用地管控不足[9]，如長期積累，容易出現鄉村糧食安全和生態安全隱患。同時，現有村莊規劃由不同部門依據不同的規范要求獨立完成，部門之間缺乏充分溝通，導致各種類規劃內容存在交叉甚至沖突、規劃落地性差、實用性有限的問題[10]。

1.2 國土空間規劃體系下的村莊規劃內容體系

為改善傳統村莊規劃存在的不足，在國土空間規劃體系引導下，需要將多種規劃進行協調統一，明確村莊規劃的內容體系，結束“多規”并存的局面，制定一張藍圖、一個平臺、“多規合一”的村莊規劃。

首先，在國土空間規劃“五級三類”體系中，村莊規劃屬于詳細規劃，村級層面的國土空間管控關系到整個區域的健康發展，因此“三區三線”的劃定和管控是村莊規劃的首要任務。應在基本農田保護紅線和生態保護紅線的控制下，結合鄉村實際確定建設用地邊界，劃分“三區”并分別制定管控細則，實現對鄉村土地資源的優化配置[11]。其次，在鄉村振興時代，村莊的產業興旺成為鄉村振興重要任務，鄉村的產業發展規劃成為助推鄉村振興發展的重要工具，是村莊規劃的重要內容[12]。多規合一驅動下的村莊規劃應跳出傳統“就鄉村論鄉村”的思想桎梏，以融合、協調的視角推動鄉村的健康有序發展[13]。最后，在城鄉融合發展的宏觀背景下，鄉村的發展已不再只是農民自己的事，開放的市場經濟和城鄉一體化為鄉村發展建設帶來多元化的參與主體，為協調多方主體的矛盾，保障村民的利益，村莊治理規劃成為確保規劃實施的重要保障。

2 城鎮化背景下上溝村的收縮趨勢與困境

2.1 上溝村的發展困境

（1）青年人口外流，空心化問題突出

上溝村現有戶籍人口639人，共185戶。經調查發現上溝村現狀只有4.32%的農戶完全依靠農業種植，大多數農戶處于半農半工的兼業狀態，更有11.35%的農戶已經實現行業的城市化，完全從事其他行業，并且這種趨勢在逐年增長（圖1）。進一步調查發現上溝村現狀常住人口419人，人口凈流出達到34.4%。鄉村人口的流出導致閑置民宅、宅基地、土地逐年增多，從2000年左右開始到2020年，上溝村住房空置率已經達34.6%，鄉村空間“空心化”趨勢明顯（圖2）。對上溝村現有常住人口進行統計發現50歲以上常住人口約占全村70%（約447人），“老齡化”問題十分突出。從鄉村發展角度，未來上溝村將在周邊城市吸引作用下人口逐步流出，屬于撤并搬遷類村莊。

圖1 上溝村農戶從業構成

圖2 上溝村閑置農戶演變

（2）土地資源基礎薄弱，產業發展局限大

上溝村總占地面積1007.76hm2，其中林地689.33hm2，占比68.40%，均為生態公益林；耕地205.40hm2，占比20.38%，其中基本農田178.26hm2，占所有耕地資源的86.79%（圖3），現狀以普通玉米種植為主，人均耕地4.82畝/人（全國人均耕地面積1.46畝/人，東三省人均耕地面積5.41畝/人①），人均第一產業年收入2000～3000元。村內現狀僅存個別企業投資農家樂，已處于半荒廢狀態，第二、三產業基礎薄弱。從產業分類角度講，上溝村屬于典型的農業型村莊，鄉村產業經濟的發展以耕地資源為主。但是，在基本農田的有關規定限制和氣候、土壤等自然條件的約束下，上溝村第一產業的發展空間亦十分有限。

圖3 上溝村國土空間現狀

（3）建設用地布局分散，配套設施較落后

上溝村地處山谷、四面環山，與周圍城鎮相對隔絕，坡度在25%以上的用地占全村用地的63%(圖4)；經村河道為北沙河上游重要的行洪通道；同時村莊東北部臨山區域處于市級生態功能紅線區內，村域內生態用地（林地、水體）占比達70.81%。小山環繞的地形條件導致上溝村內用地切割較為嚴重，村狀建設用地除中部、北部的居民點布局較為集中，村域范圍內共有7處分散的建設用地。由于人口規模小且用地布局分散，一直以來上溝村缺少配建公共服務設施，村屯內居民為滿足上學、就醫、購買生活用品等需求均需步行半小時以上去其他村屯解決；基礎設施配套方面除了部分主要村道進行硬化以外，其他基礎設施均未配建。配套設施的落后導致上溝村人居環境較差。

圖4 上溝村地形分析

（4）向往美好生活，資金技術受限制

在上溝村實地調研中，通過調查問卷和多家走談等方式了解到，與大多數貧困的鄉村地區類似，上溝村的村民對于改善自身生活條件和發展自身產業的愿望強烈，但是有限的產業基礎和村民個人集體貧乏的經濟發展資本技術成為制約上溝村產業經濟發展和人居環境改善的重要因素。

2.2 上溝村的收縮趨勢

在市場化和城鎮化的作用下，上溝村處于被動萎縮狀態，出現老齡化、空心化等衰敗現象。從上溝村自身現狀條件評估角度出發，在沒有顯著鄉村發展資源優勢條件下，收縮式的發展趨勢是不可逆轉的。從全局發展角度出發，在新型城鎮化和農業現代化、規模化建設的浪潮中，部分鄉村的收縮是不可避免的。近年來我國城鄉融合、城市資本下鄉、鄉村土地制度改革等一系列政策的施行，正是為部分鄉村的收縮創造條件，鼓勵像上溝村這類的鄉村化被動萎縮為主動收縮。

從鄉村的區域環境和上位規劃角度出發，上溝村是沈本新城張其寨街道辦事處達貝溝行政村下的三個自然村之一，在《沈本新城總體規劃（2013—2030）》的規劃中，出于未來沈本新城的城市空間擴張需求考量，達貝溝村的房身屯和下溝屯將發展成為城市建設空間，而上溝村由于有限的建設條件和良好的農業和生態基礎，未來將逐步完成退宅還耕，發展定位為沈本新城的城市附屬生態林地和耕地。由于沈本新城處于建設和發展初期，有限的資金和人力向新城區建設傾向，短時間內難以完成上溝村的整體性搬遷工作，只能伴隨市場化和城鎮化的帶動作用，通過有機更新的方式逐步完成退宅還耕。未來一段時間內上溝村仍將以鄉村的形態存在，鄉村規劃既要滿足短期內居住于此的村民生產生活需求，同時又要符合長期發展中逐實現精明收縮的要求。

3 精明收縮理念下的上溝村規劃

3.1 精明收縮式的國土空間規劃

由于上溝村未來將逐步完成退宅還耕，在人口逐漸減少，建設空間閑置不斷增多的現實條件下，規劃堅持“收縮式規劃”的空間設計原則，以整治現有空間環境為主，不再增設建設用地。首先，上溝村未來發展定位為周邊城市的生態綠化保障區和糧食生產區，規劃通過對上溝村進行土地評價并劃定“三區三線”（圖5），明確基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界的具體界限和范圍，對其耕地和生態用地進行保護。其次，對現狀存在環境污染問題的建筑、違法加建建筑、閑置且存在安全隱患的住房、布局過于分散的用地進行梳理和整合，通過拆除、置換、流轉等方式將該原有33.51hm2的建設用地收縮到25.89hm2，置換的土地根據具體情況調整成為耕地或者林地（圖6），通過這種方式引導居民點集約化、收縮化發展。最后，對集中后的居民點進行人居環境整治，通過改水改廁、道路亮化硬化等基礎設施建設，改善現有集中居民點的生活條件，保證近期生活其中的居民的生活質量。

圖5 上溝村“三區三線”規劃

圖6 上溝村國土空間規劃

3.2 三產融合式的產業策劃

產業的興旺和發展對于鄉村的振興來講至關重要，產業的定位及策劃將決定鄉村未來的發展方向和空間布局。基于上溝村的現實條件，采用三產融合、與城市融合的發展策略，構建包含現代綠色種植、加工、觀光的綠色玉米生態產業鏈（圖7），規劃上溝村為集綠色規模種植、有機加工、休閑觀光為一體的“玉米莊園”。

圖7 綠色玉米產業生態鏈

（1）第一產業——綠色玉米規模種植

上溝村與外界相對隔離的地形條件可以有效避免耕地的交叉污染，良好的水源及生態環境有利于綠色、無公害種植產業的發展。但丘陵地區有限的土層厚度和土壤肥力又限制耕地的種植種類，經村民多年種植實驗表明其耕地更適合玉米種植。故上溝村的第一產業規劃為近期發展無公害玉米種植，停止農藥、化肥等的使用，在不增加新的成本前提下，經過三年的土壤自我代謝達到無公害種植的標準。同時，利用玉米秸稈有機肥還田技術，不斷增加土壤的肥力，保證玉米產量的同時為發展綠色玉米種植蓄力，爭取在五年時間內達到綠色玉米種植標準。現有的普通糧食玉米種植每畝收益約為262.5元②，根據市場價格估算，實現無公害玉米種植，每畝地可實現增收1500～2800元，實現綠色玉米種植每畝可實現增收約4000元。

（2）第二產業——綠色玉米副食加工

由于上溝村未來將完成撤并搬遷，不宜新增建設用地，故采用與相鄰的生態農產品加工公司合作的形式發展綠色玉米加工業。上溝村提供生產原料和資金人力，利用加工公司成熟的加工技術，二者合作形成速凍玉米、真空鮮玉米、玉米罐頭、玉米飲料、玉米雜糧粉、玉米爆米花、玉米淀粉等綠色玉米副食加工生產線，將在綠色、無公害玉米種植增收的基礎上延長產業鏈，進一步擴大利益空間。以速凍玉米和真空鮮玉米為例，在市場售價2～3元/根的前提下，每畝地的收益將達到10000～15000元左右。

（3）第三產業——鄉村玉米觀光體驗

農業本身具有多功能性，除了糧食安全、經濟發展和生態功能外，休閑觀光、文化教育也是重要功能之一[14]。與周邊現代化城市建設風貌形成強烈反差，上溝村至今保留坡屋頂、苞米樓、地煙囪、木柵欄、矮院墻等典型東北鄉村的風貌特征（圖8），作為沈本新城近郊村落具有發展鄉村旅游的潛力。發展綠色玉米種植產業的同時，借助不斷擴大的知名度和品牌效應，利用原有半荒廢的農家樂和人口外流閑置的農宅發展特色玉米莊園旅游產業。提供品嘗特色玉米食物、觀賞特色玉米鄉村莊園、體驗現代玉米種植和傳統農家生活、購買綠色健康玉米特產的全方位旅游服務。將產業鏈延伸到第三產業，有效利用閑置農宅的同時發展鄉村經濟。

圖8 上溝村鄉村風貌

3.3 多元共治式的治理計劃

在規劃實施過程中，上溝村要實現收縮趨勢下的“精明”發展，單純依靠自身難以具備啟動條件，需要將地方政府、專家學者、村集體及村民等多元參與主體匯集到一起，采用以村民為主體，政府為主導，多元主體共同參與的治理模式。一方面聯系沈陽農業大學的專家團隊為上溝村提供綠色玉米種植的技術支援；另一方面與原農家樂的建設投資公司多次探討研究并達成合作意向，公司負責前期部分的資金投入和后期綠色玉米產品的銷售和品牌推廣工作，村集體作為土地資源所有者和農業生產者負責綠色玉米種植加工。當地政府在規劃治理過程中負責協調各方利益關系，搭建多元共治的治理平臺，通過相關政策和法制手段規范不同主體的治理行為，引導鄉村收縮式發展。鄉村集體提供土地空間資源和人力，專家學者提供技術，社會企業提供啟動資金和營銷服務，在政府的組織引導和規范調控下，在鄉村發展和經濟利益的共同驅動下，上溝村采用多元共治的治理模式，確保鄉村在人口規模和建設空間有序收縮的同時實現經濟水平的精明增長。

結語

在城鎮化的進程不斷加深的發展過程中，像上溝村這樣位于山區且缺少資源競爭優勢的鄉村，其收縮式發展是必然趨勢。如何處理這類型鄉村近期居民的生活生產需求和遠期退宅還耕（林）發展趨勢的矛盾關系成為村莊規劃的難點之一。本文以本溪市上溝村為例，借鑒精明收縮的理論與方法，以國土空間規劃改革為契機，在城鄉融合發展、鄉村集體土地入市等政策環境下[15]，基于上溝村的現實發展條件，提出綜合運用一二三產業生態鏈建設、收縮式的空間環境規劃和多元共治的治理模式等對策，探索“收縮式”鄉村的“精明式”發展規劃策略。

資料來源：

圖1～2：根據實地調查數據結果繪制;

其余圖片均為自繪、自攝。

注釋

① 全國人均耕地數據來源于《中國統計年鑒2019》，東三省人均耕地數據來源于《黑龍江統計年鑒2019》、《吉林統計年鑒2019》、《遼寧統計年鑒2019》。

② 上溝村畝產玉米約750斤，每斤售價按2020年全國玉米平均售價0.75元/斤（0.45～0.99元/斤）計算，根據遼寧省統計年鑒及全國農產品成本收益資料匯編關于玉米種植的成本計算上溝村農戶自種每畝成本（主要包括物質與服務費）300元左右，除去成本費用，上溝村每畝玉米田年平均凈收入約為262.5元。