城市韌性實踐國際經驗解析及啟示
——《韌性城市韌性生活》報告解讀

孟海星沈清基賈 倩慈 海

“城市韌性實踐”是指以構建或優化城市人居環境應對外來干擾的抵抗、恢復和適應等能力，維持城市安全、功能穩定與持續繁榮為目的的人類能動性的社會活動，如城市韌性相關的評估、規劃、建設與管理等。值得注意的是，在近年來韌性理論指導城市韌性實踐的過程中仍存有種種挑戰[1-2]，如有研究指出荷蘭鹿特丹市空間規劃體系中，即便同一機構不同部門的官員也存在對韌性不同的理解[3]；又如美國紐約等發達城市有能力通過大力投資完善基礎設施來提升城市應對災害的魯棒性[4]，而在孟加拉達卡等欠發達地區則更重視將社會資本作為弱勢群體韌性構建的重要方面[5]。由于存在著對韌性概念的多樣化闡釋，以及城市間情境的差異，城市韌性實踐似乎難以進行城市間的橫向比較，也難以對當前城市韌性實踐的共性挑戰進行歸納分析。2019年7月“100韌性城市①”（100 Resilient Cities，下文簡稱“100RC”）發布的《韌性城市韌性生活》報告（下文簡稱“《韌性報告》”），對100RC在6年來全球范圍內開展的城市韌性實踐進行了總結回顧，為回應上述問題提供了一種可能的視角和豐富的案例資料。為此，筆者將結合《韌性報告》解讀，梳理歸納100RC城市韌性實踐的主要經驗，并在此基礎上嘗試探討韌性城市建設的總體框架、邏輯路徑與建議，為國內城市韌性理論研究與建設實踐提供參考。

1 《韌性報告》結構與內容概述

《韌性報告》共8節，根據報告內容及結構關系，筆者將該報告分成3個部分。第一部分：第1～4節。主要內容包括：提出城市韌性概念，即“城市中的個人、社區、機構、企業和系統在各種慢性壓力和急性沖擊下存續、適應、發展的能力”；概述100RC成立和發展歷程。第二部分：第5～6節。介紹100RC城市韌性實踐4個關鍵路徑及23個城市案例，4個關鍵路徑分別為培育韌性“領跑者”（champions）、韌性規劃與實施、韌性籌資，以及跨尺度、跨部門協作。第三部分：第7～8節。闡述100RC城市韌性實踐主要行動領域及76個城市案例，15個行動領域包括：氣候變化、數據與技術、地震韌性、經濟發展、教育與社會基礎設施、洪水、遺產與文化、住房、自然資產與基于自然的基礎設施、災后韌性、韌性區域、韌性河流、社會公正、交通與通訊和水資源與衛生設施。

2 城市韌性實踐的主要路徑

100RC強調將韌性思維的前瞻性、主動

性和協作性特點貫徹于城市規劃、建設與治理的全過程，報告中體現的城市韌性實踐路徑主要包括以下4個方面。

2.1 培育城市韌性“領跑者”，推動韌性制度化

韌性制度化（Institutionalization of resilience）指在“城市管理機構或城市文化中樹立韌性思維習慣或范式基準，從城市管理體系的不同層面上推動城市韌性的優化提升”[6]。當前，不僅學界對韌性概念內涵仍有爭論，不同國家、城市乃至部門之間也存有概念理解上的偏差[3]。100RC認為韌性城市建設首先要建立并逐步完善領導體制，主張設立城市首席韌性官（Chief Resilience Officer，CRO）職務。由CRO負責組建團隊、協調與爭取地方決策層、投資者和其他利益相關群體的支持，整合之前可能割裂存在的不同群體、資源和過程，逐漸培養一批認同和支持城市韌性工作的“領跑者”，推動韌性制度化建設，為有序推進城市韌性規劃編制與實施等后續工作打好基礎，筆者梳理出代表性城市案例并歸納策略參看表 1。

表1 韌性制度化的城市案例與策略歸納

2.2 編制城市韌性規劃，篩選優先實施領域

規劃作為建設韌性城市的重要抓手，與傳統類型規劃相比，韌性規劃并非只為尋找應對挑戰的策略，其重點還體現在：①整體性認識城市風險和資產，突破傳統災害應對方案“筒倉②”式決策弊端，綜合考慮各子系統與風險的聯系；②對城市現有項目、進展、主管部門等方面進行整理，評估市民需求和項目之間的匹配性，以及現有資產在風險前的價值；③綜合考慮城市愿景、可測度性、可追蹤性等方面篩選確定優先開展的韌性領域，與多方群體進行廣泛對話，為其規劃實施尋找數據、技術等支持；④鼓勵方法創新，填補知識缺口，重視新的理念、數據、方法和視角的引入，對城市不同領域的風險進行評估診斷和應對方案制定。100RC在城市韌性實踐中開發了一系列工具和方法（表 2）。

表2 100RC城市韌性實踐涌現的技術方法或工具

2.3 多渠道籌資，確保資金來源與經濟的可持續性

城市韌性規劃和實施，如老化基礎設施更新等均需要一定的資金支持。這在城市層面還存在一些挑戰，如缺乏決策層政治意愿支持，缺乏有效的項目經濟價值化評估工具等。如何拓寬韌性籌資方式，合理確定基礎設施更新計劃，100RC城市做了積極的探索（表 3）。

表3 100RC韌性融資策略歸納

2.4 破除“筒倉”效應，開展跨尺度、跨部門的協作

建設韌性城市需要破除地方政府“筒倉”式決策模式，強調跨越不同尺度、不同部門和主體之間的通力協作，推動城市韌性實踐成效。具體舉措如：①舉辦培訓、研討會等形式活動加強CRO合作網絡；②爭取大都市圈層面政治支持；③爭取來自公共的、私人的，教育科研、企業與非盈利機構等合作伙伴在知識、技術方法、數據等方面的支持，鼓勵方案創新；④在國際層面尋找可借鑒的方案和資金與技術支持，同時對外宣傳所在城市的方案和需求。

3 國際城市韌性實踐的主要領域

《韌性報告》將全球韌性城市建設主要領域分為15個方面，但并未對劃分的依據或視角進行說明，這未免使讀者感到城市韌性實踐的紛繁而復雜。為此，筆者根據關注視角的不同，將城市韌性實踐領域重新劃分為三組：防災韌性、功能韌性和過程韌性，篩選相關韌性策略進行舉例與歸納。

3.1 防災韌性：應對城市典型風險

韌性概念進入城市領域最初便是基于城市防災減災的需要[11]，防災韌性成為城市韌性實踐的一個重要視角。《韌性報告》指出城市主要面臨急性沖擊和慢性壓力兩類風險：前者主要包括洪水、地震和熱浪等突發性災害沖擊，后者主要包括基礎設施老化、住房不足、公共交通效率低下、社會凝聚力下降等慢性壓力。本文選擇氣候變化和洪水兩項風險，歸納代表城市的韌性策略（表 4）。

表4 城市防災韌性提升策略案例

3.2 功能韌性：關注城市功能穩定

城市功能在城市韌性實現的過程中起著核心作用，城市韌性的內涵之一就在于強調城市在外界干擾下保持其關鍵功能的持續和穩定。從經濟、社會、生態和基礎設施等功能維度來看，100RC在城市功能韌性方面典型案例和提升策略歸納可參看表 5。總體來看，城市功能韌性提升策略體現了因地制宜性和整體性特征。一方面，城市功能受到發展階段、社會需求等地方情境的限制，需要制定因地制宜的提升策略；另一方面，城市功能韌性提升往往以完善城市特定功能為契機，力求實現經濟、社會、生態等方面的多重效益，推動城市綜合韌性的提升。

表5 城市功能韌性提升策略案例

3.3 過程韌性：鼓勵韌性實踐方案創新

對韌性城市建設，曾有學者批評“如果韌性理念仍以傳統方案實施而缺乏創新性方法的話，其結果將難有實際進展”[12]。在100RC城市實踐中體現了不斷整合基于智慧技術的、傳統文化和自然生態的創新方案應用于城市韌性實踐的全過程（表 6）。我國地域廣闊，歷史悠久，各地城市在長期的歷史發展中繼承了很多與災害斗爭的傳統經驗與生態智慧，同時近年來大數據、人工智能等新技術快速發展，為挖掘歷史智慧，創新韌性提升方案提供了契機。

表6 城市韌性提升的創新方案案例

4 對《韌性報告》的反思與啟示

《韌性報告》包含多樣化的城市韌性實踐案例，無疑為國內韌性城市建設提供了寶貴資料。盡管如此，該報告也表現出一定的局限性。如在介紹韌性路徑和領域之前，缺乏對韌性城市總體實施框架的構建，對韌性城市與韌性生活之間關系的闡釋不足；對韌性實踐路徑的闡釋過于寬泛；未明確指明對城市韌性實踐現存的挑戰等。筆者基于前文分析，初步探討韌性城市建設的整體實施框架、邏輯路徑與現存挑戰，并就國內韌性城市建設提出建議。

4.1 韌性城市建設的概念框架

筆者基于韌性城市建設關鍵因素、過程和機制的梳理分析，嘗試構建了韌性城市建設概念模型（圖1）。首先，韌性城市整體上由韌性生產、韌性生活和韌性生態三部分組成，重視城市生產、生活與生態之間的耦合關系，從統籌和實現“三生”融合協同發展的角度建設韌性城市。第二，韌性城市建設應協調政府、企業組織與市民不同主體作用，形成政府引領與服務，多部門協作與全民共同參與的韌性城市治理機制。第三，韌性城市建設要在對城市現狀和綜合韌性目標綜合考慮的基礎上，把握韌性目標、具體領域、主體作用和實施路徑方法等方面的協調統一，提升城市特定韌性的同時考慮實現多重效益和城市綜合韌性提升。

圖1 韌性城市概念模型

4.2 城市韌性實踐的邏輯路徑

城市韌性實踐在規劃領域內包括韌性規劃編制、韌性評估與優化等一系列活動，從而實現從韌性理論研究到韌性實踐的轉化[2]。本文在借鑒美國質量管理專家戴明推廣的PDCA循環概念模型的基礎上，將城市韌性理論研究到實踐轉化的邏輯路徑表達為R-PDCA5個階段（圖2），這5個階段或其中部分階段之間的連動關系可以在一定程度上為城市韌性實踐提供思維與邏輯方面的支撐。

圖2 城市韌性研究與實踐的R-PDCA邏輯框架

4.3 城市韌性實踐的現存挑戰

城市韌性實踐中仍有不少問題和挑戰，在未來韌性城市研究與實踐中應予以重視。具體包括：①“韌性”概念在全球不同地域文化和語言背景下還存在翻譯和闡釋上的差異，為韌性理念的傳播與實踐形成一定困難[13]；②城市韌性規劃的專業界限不明確，在規劃內容上與其他現有規劃可能產生重復或沖突，另外對韌性規劃本身及實施效果的評估研究相對不足[14-15]；③經筆者在中國黃石市韌性辦公室調研獲悉，盡管100RC提供了一系列定性或定量方法用于城市韌性評估和規劃編制過程，但這些方法實際應用中，還存在一定的“水土不服”問題，如評估指標統計口徑不一致，評估指標本土化釋義模糊等；④韌性城市建設持續性和建設質量受地方政治意愿影響較大，極易受到政府換屆的影響等。

4.4 對國內城市韌性實踐的建議

結合前文分析，筆者就國內城市開展韌性實踐提出以下建議：①進一步明確中國語境和規劃語言體系下的“城市韌性”相關概念內涵，開展城市韌性專項規劃的編制方法研究與實踐；②促進韌性理念從學界向地方政府、企業和市民的傳播，從多重效益回報的角度爭取政策、資金、技術和人力等多方面支持和共同參與；③對國際上的韌性技術方法開展本土化研究，開發適合中國規劃與社會治理語境的韌性技術方法工具，開展城市韌性規劃實施效果評估相關研究；④推廣基于自然的方案、智慧技術的方案或設計應用于城市韌性實踐；⑤開展基于地方情境的城市韌性規劃與建設示范項目，強調因地制宜性和目標導向性，避免實踐經驗的簡單復制；⑥注重韌性城市建設是一個長期性和動態性的過程，韌性城市建設需要持續性的投入以及對項目實施效果的跟蹤監測評估與反饋調控等。

資料來源：

文中圖表均為筆者整理、自制。

注釋

① 100RC于2013年由美國洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）發起，是目前世界上最大的韌性城市私人資助項目。

② “筒倉”（silo），原意指儲存糧食的容器。筒倉現象是指政府不同職能系統或部門上下級單位之間溝通順暢，但與橫向其他平行職能系統或部門之間的信息溝通和資源共享不夠，總體協同性差的現象。