長三角區域養老服務一體化發展研究

楊海莉

（中共阜陽市委黨校，安徽 阜陽 236115)

人口老齡化是我國今后較長一個時期的基本國情[1]。我國現有的異地養老服務模式是在全國范圍進行運轉，這種模式不僅無法顧及遷出地和遷入地的地域、人緣、文化是否相近、相親、相通，更易受到季節的約束，無法緩解養老壓力，更難以解決養老問題[2]。當前國內亟需構建一個具有地域相連性、文化相通性、人緣相親性的區域養老服務融合發展模式。故此，本研究結合長三角一體化發展面臨的新形勢新要求，探索構建新型的區域養老融合發展模式，以期實現長三角區域內養老資源的聯動互通、共建共享、融合發展。

一、長三角區域養老服務一體化的現實基礎

長三角是我國區域經濟社會發展最具活力的地區，同時也是人口老齡化程度最高的區域，如何緩解養老壓力，消除“養老焦慮”，破除“養老困境”，加快養老服務業發展，滿足不同老年人的多樣化需求，成為長三角亟待解決的共同話題。

（一）長三角區域人口老齡化問題嚴峻

長三角地區是全國老齡化程度最高的區域之一。第七次全國人口普查數據顯示，長三角地區的老年人口比例已超過20%，三省一市的人口老齡化程度均已超全國平均水平，其中上海老齡化程度達16.28%，位居長三角區域之首，全國第4；江蘇省僅次于上海市，老齡化程度達16.2%，位居全國第5；浙江、安徽兩省的老齡化程度也均已高出全國平均水平，位居全國前列。這一數據也表明，長三角地區已整體進入中度老齡化，成為全國“最老地區”。2022年1月發布的《長三角區域養老產業發展概覽（2021年）》顯示，長三角地區養老床位總量僅有172.18萬張，養老服務供求嚴重失衡，進一步加重了社會的養老負擔。這就需要三省一市各揚所長、凝聚共識，通過資源整合進一步形成合力，共同解決此問題。

（二）國家發展戰略的推動

國家戰略的實施是區域養老服務一體化發展的重要前提和保障。2018年11月，長三角一體化發展上升為國家戰略后，區域一體化發展尤其是區域養老服務一體化發展按下了“加速鍵”。同年11月底，三省一市正式簽訂了“長三角養老協會聯合體合作協議”。隨后，三省一市不斷深入合作，相繼成立了長三角旅居共同體、長三角國資養老產業發展聯盟，共建了長三角一體化發展示范區對接合作機制、確定了首批17個市（區）聯動試點，實現了長三角地區41個城市醫保“一卡通”。直到2021年3月，《上海養老服務條例》正式實施，首次將“區域養老一體化發展”寫入法規。這一系列舉措將進一步整合三省一市養老服務資源，促進區域內資源共享、優勢互補，為養老服務一體化發展奠定了堅實基礎。

（三）良好的一體化條件支撐

2018年長三角一體化發展上升為國家戰略后，三省一市積極對接合作，不斷拓寬長三角區域合作的范圍，在經濟、文化、社會建設等方面取得不錯成效，為區域養老融合發展提供了良好的一體化支撐條件[3]。首先，長三角區域經濟一體化程度不斷加深，尤其是近幾年，經濟增長勢頭迅猛。2021年，長三角地區GDP總和高達27.59萬億元，占全國GDP的四分之一。其次，地緣相近文化相通。長三角地區地域相連，人緣相親、文化相通，為區域養老服務融合發展提供了條件。從歷史上看，三省一市因地處長三角而頻繁地來往合作，相互滲透融合，也因而具有相似的文化習俗、生活方式，成為區域養老服務融合發展重要推動力量。

二、長三角區域養老服務一體化發展的阻滯困境

近幾年，雖然長三角區域養老服務一體化進程已取得不錯成效，但仍面臨區域頂層設計不完善、養老服務發展不均衡、養老服務平臺缺失、人才隊伍建設滯后等諸多問題。

（一）人文困境：老年人口的特殊性制約異地養老的推進

一是部分老年人有“葉落歸根”“安土重遷”情節，早已習慣于自己熟悉的生活環境，對新事物的接納程度不高，不愿到異地養老[4]。二是高昂的養老費用將老年人拒之門外。相較于居家養老，機構養老尤其是異地機構養老的費用較高，除了養老機構服務費、日常開銷、生病就醫等直接費用外，還有老年人及其家人往返養老機構的食宿和交通等間接費用。這兩方面因素疊加導致老年人難以跨區域流動，嚴重制約異地養老的推進。

個性化、多元化追求難以適應模式化養老機構。自古以來養老最主要的方式便是家庭養老，雖然隨著時代的發展，近年來人們的觀念有所轉變，但仍有部分老年人“養兒防老”觀念根深蒂固，對于到養老機構養老非常排斥，更不用說到異地機構養老。相反地，新邁入老齡化行列的老年群體受教育程度更高、收入更高，在養老需求上呈現出更多元化的追求。而當前長三角地區主要依靠增設和完善養老機構以實現區域養老服務的融合發展的方式，已無法滿足新時代老年人多元化的需求，也導致部分老年人對機構養老存在抵觸心理，制約了區域養老服務的推進。

（二）政策困境：信息平臺缺失與社會保障政策不統一

當前長三角地區還存在信息壁壘，三省一市的老年人口信息管理平臺數據沒有完全互通，區域內老年人口的基本情況、健康檔案、服務需求等信息無法及時共享和相互借鑒[5]。這在很大程度上增加了實施異地養老的難度。此外，長三角區域內養老服務機構信息管理平臺數據接口尚未完全打通，信息的閉塞不利于不同地域的老年人對跨區域養老機構的選擇和綜合評估。養老服務供需雙方信息不對等，不僅導致老年人在選擇服務供給者上失去了主動性，還可能會造成養老服務機構數量的不足或閑置。

社會保障政策尚未統籌的障礙加重了異地養老的成本。盡管在養老一體化發展背景下，區域內已有41個城市實現了醫保“一卡通”，但在手續和程序上具有復雜性。一方面，由于長三角地區的社會保障制度尚未統一，養老保險異地轉移缺乏可具體操作的統一標準。目前我國養老保險是由省級統籌，雖然在特定政策條件下可以進行異地轉移，但由于轉入地與轉出地政策上存在差異，在實際操作過程中出現“相互推諉”“踢皮球”等問題，讓不明政策的老年人操作起來難上加難。另一方面，區域間醫療保險標準差異明顯。例如，共同納入養老服務一體化發展的蘇州和上海兩地，經濟發展特點不同，因而兩地醫療保險的繳費標準、報銷比例、報銷范圍等方面有明顯差別，上海老年人異地就醫報銷的比例與在當地就醫報銷比例就不一致[6]。

（三）養老市場困境：養老服務水平不均衡和人才隊伍建設滯后

養老服務發展水平的不均衡減緩了區域養老服務一體化的進程。地區間養老服務水平與一體化進程成反比，養老服務發展水平越均衡越有利于一體化發展，反之則阻礙區域養老服務一體化的進程。長三角區域養老服務發展水平的不均衡主要體現在兩方面：一是區域養老體系同質化。當前，三省一市基本以“居家養老、社區養老、機構養老”三種養老模式為主，具有明顯的同質性，養老體系建設并沒有突出地方優勢和特色，缺乏個性化、本土化、品牌化的養老服務模式[7]。二是養老服務供需失衡。當前三省一市養老床位的供給與需求存在很大的錯位性，以上海為例，現有581萬名老年人，而床位卻僅有16.1萬張，這就意味著不久的將來上海本地老年人可能會“無床養老”；而安徽、江蘇、浙江三省則有大量剩余的養老床位，甚至足以提供給上海老年人進行異地養老。

養老服務人才隊伍建設的滯后限制了區域養老融合的協同發展。長三角區域養老服務從業者的數量匱乏且專業性不強，其供給跟不上養老機構的建設要求，不能完全滿足區域內老年人多樣化的養老服務需求。就安徽一地而言，全省養老服務人員總數僅有2.4萬人，其中獲得養老護理員職業資格的僅5200人，獲得其他專業技術資格的僅3800人。按照國際5：1的護理員需求標準，缺口超過40萬人[8]。除數量上存在缺口外，長三角區域養老護理員總體存在“三低三高”的特點，即學歷技能水平低、收入待遇低、社會地位低，勞動強度高、年齡偏高、流動性高[9]。造成這一現象的原因主要有兩方面：一是缺乏對養老服務從業者統一規范的定期與適度的激勵考核；二是養老服務行業的投入與回報不成正比，難以留住高素質、年輕的養老服務人才。雙重因素疊加導致養老服務人才隊伍建設滯后，限制了區域養老融合的協同發展。

三、推進長三角區域養老服務一體化發展的對策

（一）明確總體思路，打造養老服務新格局

1.強化頂層設計，編制專項養老發展規劃

充分評估長三角區域內人口居住情況、老齡化發展現狀和各城市功能定位等，明確總體思路，編制長三角地區專項養老發展規劃，以長三角區域為整體統籌布局三省一市養老服務資源，在長三角區域打造定位清晰、功能互補、分工明確的養老服務新格局，優化養老資源的利用率[10]。強化區域養老服務組織機構建設，在三省一市抽調優秀干部，成立長三角養老服務一體化領導小組，立足長三角地區，服務三省一市，在養老服務政策研究、建章立制等宏觀層面發揮主導作用。此外，引入社會力量，充分發揮社會力量的輔助作用，成立由行業專家、養老服務領軍人物等組成的行業協會或者委員會，賦予其一定權限，由他們負責一些微觀層面的具體事務，如舉辦養老護理職業技能大賽、養老行業發展論壇等。

2.明晰城市定位，構建區域養老服務體系

在整體評估區域內不同城市人口、經濟、文化、產業、資源等條件的基礎上，對各個城市進行合理、明確的分工，促使區域內形成功能互補、資源共享的養老服務體系。這就需要因地制宜對各個城市的養老功能進行定位，實現不同城市間各有側重、錯位發展、相互補充。一方面，可以將上海、杭州、南京、合肥等經濟發展水平高、養老壓力、養老服務供需矛盾突出的城市定位為處于支配地位的中心城市。另一方面，處于這些中心城市周邊的揚州、無錫、常州、滁州等地，不僅風景秀麗、氣候宜人、設施完善、交通便捷，最重要的是這些城市的生活成本相對較低，完全可以作為中心城市老年人異地養老的備選城市。未來養老服務很可能會由大城市向中小城市、乃至向城市周圍的鄉村進行延伸。

（二）消彌政策壁壘，完善養老協同保障機制

1.搭建基礎平臺，加強信息共享

養老機構信息可以作為連接老年人和養老服務機構之間的一個紐帶，促進區域內養老服務資源的共享，彌補養老服務供需錯位的缺口，幫助供需雙方實現有效對接，優化養老資源的利用率，滿足新時期老年人多樣化需求。養老服務供需雙方信息的互聯互通是推進養老融合發展的關鍵，因而在長三角地區搭建一個統一的養老服務信息平臺是必不可少的。首先，要增設老年人口信息共享平臺，在長三角區域各地對轄區內老年人口的基本情況、健康狀況、服務需求等信息進行統計收集，進一步打通三省一市老年人口的數據信息接口，實現區域內老年人口信息的共享。其次，拓寬區域養老機構信息的范圍，在現有養老服務信息平臺增加其他城市養老機構基本情況介紹。這樣一來，老年人對養老機構可進行多元化選擇，同時，養老機構也能夠根據現有老年人的特點、需求等信息，主動地將自己的養老機構、產品、品牌向老年人推介。

2.完善補貼制度，實現異地通辦

旅居、異地等養老模式都離不開政策的保障，實現長三角地區各城市社保的統籌與銜接，是推進區域養老服務一體化的基礎條件。目前，長三角地區已有41市實現醫保“一卡通”，未來要在此基礎上，推動長三角區域內盡可能多的城市實現醫保“一卡通”，增加醫保定點醫療服務機構的數量，推行醫療保險尤其是門診和急診的異地結算。對于跨城市養老的老年人，使其能夠享受與當地人同等的待遇。完善長期護理保險制度、跨區補貼機制等政策，實現養老服務補貼異地對接，逐步建立起老年人補貼“跟人走”機制，將老機構原有的“補床頭”機制轉變為“補人頭”。

（三）鼓勵多元參與，提升養老服務市場化水平

1.動員社會力量，撬動并引入社會資本

在長三角區域養老融合中，不僅要發揮黨總攬全局、協調各方的核心作用，明確政府的基本責任和主導作用，還應充分調動全社會的資源，將社會力量引入養老服務領域，將具體的養老事務分攤給有關社會組織，形成長三角區域老齡工作“大格局”。首先，要發揮政府的主導作用，在完善政策上下功夫，營造有益于區域養老服務發展的政策環境。優化審批程序、簡化審批流程、壓縮審批時間，為養老服務機構提供一站式服務。其次，建立健全養老服務機構準入、退出和備案信用承諾制度，加強管理和監督。最后，培育和打造一批品牌化、連鎖化、規模化的養老服務企業和社會組織，加快長三角區域養老融合發展的進度。

2.強化培訓協作，實施區域人才共建共享

長三角區域養老人才一體化是區域養老服務一體化的重要支撐。一方面，要充分發揮三省一市的優勢，鼓勵位于上海、南京等地的高校開設養老服務相關專業，打造長三角養老服務人才輸送基地。利用南京、杭州、合肥等地的優質養老機構資源優勢，積極組織養老服務從業者到高校、優質養老機構學習、交流[11]。另一方面，要搭建人才共建共享平臺，打破人才條塊分割格局，整合區域內養老人才資源，為區域養老服務融合發展提供智力支撐。通過舉辦長三角養老人才招聘會、養老行業發展論壇、長三角養老機構負責人輪訓班，建立養老服務能力提升實訓基地等多種形式的活動，為長三角養老服務人才隊伍培育賦能，最大限度地在培養養老人才上做文章，培養養老行業的管理人才、專業技術人才和技能型人才，全面提升長三角區域養老服務能力。