論中國現代大學預算制度

華清君,梁麗菁

(揚州大學a.商學院;b.教育科學學院 江蘇 揚州 225009)

大學肩負著人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承的使命,踐行使命并實現發展和超越,需要持續大量的資源投入。預算正是一種在需要與可能之間汲取和配置資源的博弈活動,預算活動的秩序和效率依賴于科學的制度設計和制度安排。現代財政制度的外部法治環境和現代大學制度的內部治理環境,為中國大學加快建立運行現代大學預算制度、促進大學善治提供了條件。本文探討中國公立大學的預算制度問題。

一、大學預算與大學預算制度的屬性

(一)大學預算具有公共預算的顯著特性

公共預算的根本屬性在于其公共性,通過汲取、配置、耗費公共資源,向社會公眾提供公共產品或形成公共提供的私人產品,公立教育即是一種公共提供的私人產品[1]。即便這些資源并非直接來自于公共財政撥款,但仍是公權力主導或賦予的公共利益的讓渡或耗費。這從根本上決定了大學預算應當納入公共預算體系,而與私人和商業預算有著較大差異。諸如,預算對象是公共資源,預算產生和決策過程講究民主透明,預算框架及其表述體系需統一于政府制度規范之下,必須經過立法機關審查批準,接受政府和社會監督,具有法定約束力、穩定性等。但這些并不妨礙其運用私人預算、商業預算的管理理念和技術方法。

大學預算隸屬于公共預算體系,但又有其特殊性。這一方面體現為預算責任范圍僅限于大學內部,而不是社會,并且除了區域內公共資源,它還占用了其他權利主體的資源。另一方面體現為資源汲取與配置能力極其有限,受制于公共預算的賦權,不能發行債務,不能擅自向社會融資。而在內外部資源支配權轉移過程中,大學形成了自己的利益攸關方,涉及提供公共資源的社會公眾、管理區域公共資源的政府及其上級、提供公共資源的其他區域的政府,非公共資源的提供者、資源配置者、資源享用者等。

(二)中國現代大學預算制度的現代性

社會主義市場經濟體制建立后,我國現代財政制度隨之建立并逐步完善,政府逐步專注于公共領域或市場失靈時期的資源配置,大學預算制度亦隨之不斷涵養其現代性。現代社會把體現人的價值本位作為現代性的重要標志,自由、平等、公平、正義、民主、法治等已經凝結成為現代性的內核。

面對資源汲取與配置的決策、預算執行與責任的監管這些涉及大學預算權力的基本問題,我們愈發強調收入規模的全口徑和總額控制,更加注重以戰略績效為基礎的配置效率,更加期待提升教育投入均衡公平的路徑,更加追求公共性外溢對資源耗費責任的達成度[2]。大學預算的實踐顯示,公共性的根本保證在于法治,而具體路徑又在于貫徹全面規范、歸責高效、民主透明的公共預算精神,它們從不同角度闡釋了以公共性、法治性為核心的大學預算及其制度的現代性。

全面性要求大學預算應當全口徑反映資源存量與變動狀況,保證大學開展全方位全過程全員參與的全面預算管理,明晰大學法人的經濟責任范圍。規范性要求大學依據公共預算制度安排,按照法治程序和方式,保證預算活動置于內部控制約束和利益攸關方視域,保障預算權力持續平穩行使。歸責性一方面明確了大學各級治理結構的履職權利與責任,另一方面規定了大學在保障內部各級盡責能力均等化中的責任以及大學的社會責任。高效性要求在保證內部控制有效性、廉潔性基礎上,減少管理壁壘,降低交易成本,追求資源汲取、配置、耗費的效率和效益。民主性旨在保障利益攸關方對預算目標、過程、結果的質疑。透明性意在保證預算及其程序、方法、技術參數等為利益攸關方所共知。

現代大學預算制度既通過預算治理大學,也治理預算活動本身,在此過程中,它所秉持的全面性、規范性是預算制度建立和運行的基礎,是規范治理的本質要求;歸責性、高效性是目標,是有效治理的基本特征;而民主性、透明性是公平正義的保障,是實現預算善治的必然路徑。現代大學預算制度同樣追求預算的戰略性、連續性、協同性、績效性等價值目標,但它們可引申為對上述公共預算精神的進一步闡釋、演化、延伸與豐富。

二、大學預算與大學預算制度的功能

國家“預算是體現國家政策的,不是單純收支計算和管理問題”[3]。大學預算同樣具有這樣的功能特性,它通過籌劃資源的汲取與配置活動,有效約束資源耗費,保障大學運行與發展,而大學預算制度則用于規制大學預算及其管理活動。

(一)保障大學運行發展并參與大學治理

一方面,預算是大學運行和發展的動力和風向標。經濟資源是一切社會活動的前提和基礎。汲取和配置經濟資源是大學預算的主要功能,因而決定了預算在大學各項治理活動中的基礎性地位和根本動力作用。但功能發揮的過程不是盲目的,公共預算的計算過程是政治的計算過程,政治考量影響著所有的預算[4]。大學汲取不同資源、保障不同事業的力度強弱和時機選擇,映射著決策與管理當局的價值導向,是大學政治與戰略的風向標。

另一方面,預算是大學治理體系的核心和神經元。在外部,它一面聯接政府,是公共預算的組成部分,是對財政總預算部門支出的細化和延伸;一面聯接社會組織或個人,向社會汲取資源并提供高等教育產品。在內部,它始終處于大學各方利益承接點和集散點的位置,是大學治理體系的核心,一面聯接決策與管理當局,是大學治理的重要工具;一面聯接校內各級支出機構,是辦學共同體的能量源泉。預算把大學內外部利益攸關的組織或個人聯系在一起,成為遍及大學治理體系的神經元,因而也是大學治理的重要對象。

(二)有效控制大學預算活動的交易成本

政府或社會組織運行過程中,既可能因為與內外部協調博弈等競爭約束而發生政治性交易成本,也可能因為內部激勵監督約束而發生管理性交易成本[5]。交易成本高低直接反映了組織運行效率的高低,規定了占用社會公共資源的水平,與協調博弈和激勵監督的復雜度成正相關。降低交易成本,既是決策與管理當局緩解壓力的主觀需要,也是實現組織秩序穩固化的客觀要求。控制交易成本的根本方法是制度,即以共同體內眾所周知并共同遵守的規則安排和對違背規則的懲罰,抑制不可預見行為和機會主義行為[6]。

大學預算活動同樣發生交易成本。汲取資源過程中搜集加工信息,評估資源預期增值能力,爭取資源的及時穩定有效流入,需要發生信息生產成本、協調成本;配置財力過程中權利主體間圍繞財權財力布局和事權分配開展討價還價,以爭取盡可能大的權利和承擔盡可能小的責任,需要發生競爭成本、制衡成本;控制資源耗費過程中各級權利主體均希望以最少投入獲取最多成果和最大結余資源,需要發生約束成本、監督成本等。大學預算制度正是通過規制資源汲取權、裁量權、支配權、評價權、監督權以控制預算活動的交易成本。

(三)把大學制度體系聯為一體

大學制度是關于調整大學決策、行政、學術、監督等治理活動過程中權責關系的規則體系。基于歷史經驗和時代要求,中國現代大學制度在堅持依法治校、社會參與的基礎上,明確了黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的內部治理范式。預算制度作為現代大學制度的重要部件,不僅是聯接和保障其他部件協調運行的鏈條,而且憑借其價值取向約束下的軟法效力,在大學內部治理中發揮著基礎性、系統性、先導性作用。

三、現代大學預算制度體系

現代大學預算制度承接于現代財政制度,是以現代價值理性為約束,以控制交易成本為目的,對大學組織資源流入、配置資源布局、控制資源耗費、評價資源效益等預算活動的各項權責實行規制的一系列政策、規則與方法體系協同運行的有機體。

(一)契合法人經濟責任的大學預算體系

大學法人的經濟責任體現在認定經濟活動范圍以及各項經濟活動的目標、過程、結果之中,衡量責任歸結與履行是否全面的基本路徑在于審驗資源配置的主客體以及其中秉持的價值標準。

從主體看,主要包括決策與管理當局在內的大學全員,但也延及政府或社會公眾,具有多極性。在大學各項治理工具中,預算是其他工具發揮作用的物質基礎。作為資源的供給者與配置者,主體的責任在于保持治理域內享有公平均等的資源支配機會與標準,監控資源耗費的效益與績效目標的契合度。構建與法人經濟責任相契合的大學預算體系,要求資源汲取、配置與耗費均包容于法人主體的審驗視閾之內,全面契合法人主體的價值取向、責任對象與審驗范圍。構建大學預算體系與經濟責任體系的主體是統一的。

從客體看,資源的公共性和法人的使命決定了事業預算在大學預算體系中的主體與核心地位,但法人經濟責任不僅囿于法人內部,緣于投資活動的利益攸關方,其運營能力也是影響大學預算能力的重要方面,大學預算是覆蓋全方位的,具有多元性。與法人經濟責任相契合的大學預算體系,是以事業預算為主體和內核,以基金會預算、附屬單位預算、資本經營預算等為補充配套的相互銜接、協同聯動的復式預算體系。審驗客體是否覆蓋全面,是大學預算體系是否涉及全面的根本標志,各客體預算的全面性是實現大學預算全面性的前提和基礎,它們在承載和履行大學法人的責任上是統一的。

從價值標準看,一方面是基于科層秩序的責任共同體網絡體系,另一方面是共同體內共同遵守的具體財經政策制度體系,審驗大學法人經濟責任的價值標準始終是衡量和管控預算治理全過程的約束力量,具有嚴肅性。責任共同體科層網絡體系是責任運行的程序和載體,各項具體的財經政策制度則是經濟責任的實體和精神。大學預算的責任對象統一于責任共同體的程序網絡,其責任約束統一于共同體內的實體制度體系。大學預算制度與法人經濟責任制度以資源為核心,推動大學的戰略達成和價值實現,彼此在過程和目標上是統一的。

(二)落實公共預算規范的大學事業預算框架

事業預算作為大學預算體系的主體和內核,其資源主要源自公共財政,是公共預算的延伸。所以,要求大學必須落實公共預算規范,健全以大學事業中期支出框架為約束,以年度預算為根本,以資產配置預算、政府采購預算等為補充的一體化運行的事業預算框架,實現對大學資源的中長期總量控制、戰略績效聚合、年度責任約束等。

遵循公共預算規范是保持公共預算統一性和大學事業預算規范性的實踐基礎。大學事業預算是同級公共預算中教育部門預算的延伸,遵循公共預算規范是維護公共預算統一性和監控體系有效運行的必然要求。同時事業預算既是大學內部事業運行與控制的藍本,也是保證預算可比性可讀性的重要策略,并借以揭示、維護高等教育事業運行發展中資源耗費規律的基本線索。而大學預算體系的各部件都應當與政府預算體系保持同脈共序。

遵從公共預算政策是大學事業預算科學規范配置資源的內在要求。大學的資源供給和支出需求,應當統一納入中期收支框架,而支出政策是按照公共預算方向和大學戰略目標對事業任務作出的政策安排和支出謀劃,進而按照不同政策表征為不同的項目庫。其中項目在輕重緩急的約束中接受排序、遴選,在年度預算的安排中實現業財融合,當資源可能、事業必要時相機激活在庫項目滾動實施機制[7],所需資產通過資產配置預算落實配置保障,從而有效促進資源配置的科學規范、精準務實。

遵守公共預算制度是實現大學預算全過程有效治理的制度安排。堅持法定原則是公共預算制度的基本特點和維護預算公共性的制度保障。大學事業預算作為公共預算的組成部分,無論是財權分級、財力分置,還是資產、采購、合同等具體事權分治,只有全面遵守公共預算制度的法定安排,才能保證其正當性、有效性。而項目庫及其業財融合過程中激活的平衡滾動機制,應當以增強透明度為基礎,維護財經紀律的嚴肅性、威懾力。

(三)適應事權和支出責任的大學預算管理體制

預算管理體制的責任在于配置利益格局,亦即依據事權責任體系,在大學不同層級之間確立財權財力的配置原則、方法與格局的秩序規范。與事權和支出責任相適應的預算管理體制,可謂大學預算工作的基本“經濟制度”,是明晰事權體系、配置財力格局、履行經濟責任的根本依據。

大學預算管理體制的性質呈現為集中或分級,集中或分級的界限與幅度,取決于大學對公平、效率的現實權衡和基本判斷,取決于對上下級事權分配和財力分置的格局以及由此形成的支出責任體系的總體安排。分級分權旨在改善龐大機構內部運行控制的效率效果,其難點并非如何劃分事權,而是如何為各級事權主體配置相適應的財權財力。當事業規模、資源總量超出一定的寬容度時,公平與效率的現實表現發生變化,從而需要對事權責任主體重新賦權,以保持主體間財力分置和支出歸責的適應性、效率性。隨著財力分置格局及模式的策略改變和歸責主體的重心轉移并逐步定型,預算管理體制的性質亦隨之發生改變。

堅持“事權和財權相統一”,強調授予事權要賦以相應財權,突出以財從業、依規用財。但學科、專業的差異性導致流入相應預算單位的經濟利益亦存在差異,單位間履行支出責任的能力不均等,而支出責任并未改變。“事權和財力相匹配”,即授予事權應配以相當財力,體現權能相當。但財力分置為覬覦冗余財力提供了可能,導致失卻理性地向授權人逐取資源[8],引發“公地悲劇”,后果或是任性作為,或是大量資金長期沉淀休眠,掣肘資源效益和配置效能的改善。現代財政制度倡導“事權和支出責任相適應”,在以財從業、依規用財、權能相當的基礎上,開始追求業財融合、權責統一,根本點在于責任,擁有資源初始裁量權則歸責于資源配置的公平性、效率性,擁有資源最終支配權則歸責于履行支出責任的全面性和資源耗費的效益性。

事權和支出責任主體統一,事權是支出責任的動因,支出責任是事權的財力要求和支付義務。大學預算依據財力可能安排各項支出責任的資財需要,前提是按照外部性、信息復雜度、激勵相容原則[9],明確校級與各預算單位之間的事權邊界,明確上下級共同責任,明確哪些從塊層自上而下逐級負責、哪些由條線授權職能部門歸口負責,這是預算管理體制必須回答的核心問題,也是依據前期實踐,逐步優化各級主體財力配置的前提。

(四)協調總會計師權責的大學預算治理結構

預算治理結構是關于大學預算治理職權配置及其運行機制的秩序規范。現代大學制度規制下,需要構建黨委領導、校長負責、預算領導小組協調、總會計師組織、資源配置部門歸口管理、校院分級行權的大學預算治理結構,而總會計師從制度、組織、機制上承上啟下,行使對各級預算的專業化組織領導、經濟資源的高效化汲取配置、資源耗費的系統化約束控制、預算活動的全程化監督評價等權力。協調總會計師權責的預算治理結構可謂大學預算工作的基本“政治制度”,是現代大學預算制度的核心。

政府堅持向所屬大學委派總會計師是穩固大學預算治理結構的制度保證。我國公共財政制度建立完善的實踐表明,“越是行政事業單位越需要通過法律規定設立總會計師,因為這些單位涉及財政資金的計劃和使用效率問題,其績效管理和成本管理又具有特別的復雜性”[10]。總會計師可以代表政府,有效落實預算的公共原則和法治要求,有效規范資源配置的裁量權、支配權、評價權、監督權,有效維護內控嚴密、富于效率的預算治理結構。

總會計師統馭資源配置活動是實現大學業財融合的組織保證。預算的政治性表明,獨立設置全面代表決策與管理當局的規劃與預算部門,是必要且有利的[11],屬于大學的一級資源配置部門;實施條線治理的職能部門,代表大學開展專項業務資源配置,屬于二級資源配置部門。為使一級部門堅持總量控制、統籌兼顧、聚焦戰略和使二級部門堅持立足業務、持續穩定、突出重點,實現兩級協調融合,需要總會計師統籌經濟政策與事業規劃,統籌資源配置與績效評價,有效促進規劃的統一性協調性、預算的全面性系統性,有力推進財務、資產、會計工作協同互動,加快形成大財務專業化治理格局。

(五)錨定公共價值的大學績效預算模式

預算與其績效目標應當是相生相隨的,只是績效預算把預算的績效問題從感性自發和隨機考量推向理性自覺和制度安排。績效預算和預算的績效管理使資源供給者和需求者、決策與管理當局和預算執行者在協商互動中實現偏好融合、創造公共價值[12]。圍繞公共價值的大學預算及其支出管理,使預算活動始終囿于目標管控范圍內,這是財政公共性、效率性原則的根本要求。績效預算模式是設立績效目標,并據此開展預算編制、撥款、控制、評價的規則、程序與方法的集合,在現代大學預算制度運行中發揮著指南針作用。

瞄準產出成果,為提高資源使用效益、維護資源支配公平性注入理性自覺。公共資源的稀缺性決定了大學內部對資源支配權的博弈和對資源耗費效率知情權的要求。以成果為導向,遴選資源支配主體即有了正當正義的價值標準,對資源的博弈即轉變為權衡成果形成能力的自覺;以成果為目標,確認資源分撥的進度與幅度即有了業財適配的價值尺度,對資源耗費的控制即轉變為提高成果質量水平的自覺;以成果為考量,測定資源耗費對績效目標的達成度即有了客觀明晰的價值區間,對資源耗費效率的拷問即轉變為檢視成果內含責任的自覺。績效預算模式為考察大學資源配置的機會成本與邊際貢獻提供了基本路徑。

設置目標標準,為保障資源配置水平、考察資源產出效益亮明基本規矩。從配置角度看,不同支系統專注于不同事業,呈現不同的資源耗費特點,而子系統的發展水平與資源生成稟賦亦各不相同。為保證同一支出政策下子系統發展的均衡性、充分性,需要各支系統依據自身特點和子系統稟賦,分類設置行業配置標準;子系統則依據現實可能性設置業績目標。從產出角度看,基于歷史條件和現實努力,不同子系統在整體或某個支系統上所呈現的產出能力與效益亦不同。對產出成果設置評價等級與標準,意在形成激勵效應。

評價支出績效,為推進大學戰略目標、評析資源耗費正當性形成機制保障。預算的根本目的在于從資源上保障域內事業全面協調可持續發展,講求績效是預算的天職。這需要大學自身、利益攸關方或其授權的第三方,從大學使命、公共價值和時代要求出發,依據支出政策、配置原則、績效目標,對照產出等級與標準,對預算執行的結果之于戰略目標的契合度開展審查、質詢、評價,把評價結果作為后期預算的依據,從而揭示資源耗費的正當性。因此績效預算模式是大學預算實現從規范治理邁向有效治理的天然路徑。

(六)規定權利與責任的大學預算收支分類報告

預算收支分類報告是關于大學收支的范圍與構成要素以及預算報告表述形式與規范的集合。它以高等教育法為指導,以公共預算制度為基本依據,按照大學預算管理體制規定的事權和支出責任的劃分原則與方法,全面列示大學各級收入與支出。大學預算收支分類從財權角度揭示了大學的權利與責任,其報告體系響應了不同信息使用者對預算信息的需求。健全明晰的預算收支分類報告體系反映了大學預算體系及其框架的具體內容,是預算管理體制的表現形式,也是實行全口徑預算、責任預算、透明預算的前提。

預算收支分類清單規定了大學的收入權利和支出責任。依據法定授權確立收入清單,意味著唯有符合國家法律、政府規章的資源汲取方式方可置于大學收入工具箱,這是大學的法定義務,也是資源可持續流入的根本保證。確立支出清單的核心原則是公共性、歸責性、重要性、明晰性,列入清單的支出明確規定了大學提供公共服務而履行支出責任的主要方面。大學還要根據時代發展和重要性、回應性原則,科學總結資源汲取與耗費的特征,借以形成相對穩定、便于歸責、基本可比的收支分類清單。

事權責任清單規定了大學內部的權利配置與責任范圍。編制與公布事權責任清單既是落實預算管理體制、明確二級資源配置部門事權的需要,也是實現預算編審民主化、透明化的基本前提。無論集權或分權,都需要通過事權清單,明確大學各項事務的受理權與行使權歸屬,避免事權設置重復、交叉、缺失,防止責任主體越位、錯位、缺位,為考量上下級財力分置的合理性以及考核事權分立和支出責任歸集的全面性、明晰性、有效性厘清依據。

(七)遵循治理結構的大學預算編審秩序

預算編制是預算工作的起點,審查批準是關鍵環節。公共預算的最終審查批準權由同級人民代表大會(人大)行使。這里討論預算編制組織內部的審查批準活動。預算編審秩序是依據大學的預算管理體制、治理職權結構以及支出政策評估、績效評價成果等既定規則,按照預算體系與框架及其收支分類報告的規定內容,開展預算編制、審查與決策活動的制度規范。建立與大學治理結構相匹配的預算編審秩序,旨在厘清大學內外部利益攸關方在預算編審中的權責關系,形成規范兼顧效率的預算編審環境。

構建多級責任主體的預算編審秩序是實現政策透明化、編審專業化、決策民主化的機制保證。從資源訴求到支出政策、編審原則確立,從方案編制到提交審查、決策,涉及的責任主體從具體支出機構到二級資源配置部門,從規劃與預算部門到總會計師、行政辦公會、預算領導小組、黨委常委會,遍歷大學全方位,編審過程不僅體現為直接相關的多數人為爭取未來利益與少數人為保護既得利益而討價還價的交易過程[13],同時表現為決策與管理當局中不同利益代理人的相互博弈。構建分層科學、權責清晰、政策透明、程序民主的多級編審秩序,有利于運用過濾控制機制促進各級責任主體的價值趨同。

以法定部門預算為基礎,編制績效與責任導向的執行預算,是運行大學預算編審秩序的重要任務。大學預算一經人大審查批準即為法定預算,此時它僅向社會表明了大學的使命與責任,而要把大學的戰略意志落實為校內各單位的具體責任,還需要以法定預算為基準,編制執行預算,借以明確支出機構、確立績效目標、落實責任主體。

(八)約束資源和方向的大學預算控制與決算規程

預算控制規程即是用以約束預算撥款和執行過程沿著既定原則、范圍、目標活動的規則、程序與方法的秩序規范,是現代大學預算制度運行中的“韁繩”。而決算規程是對預算執行結果實行清理、總結的秩序規范,其中年度決算的對象是年度內的資源活動情況,項目決算的對象是項目周期內的資源活動情況,對預算執行結果實施決算規程,本質上亦屬于預算控制。

預算控制的目的在于促成事業計劃。控制系統的有效性由其對目標的達成度衡量[14]。預算控制把資源汲取、配置、耗費、評價過程中每一階段的結果與事業目標相比較,及時糾正偏離目標的趨向,有效避免無益于目標實現的資源配置與耗費,持續約束資源支配責任,不斷改善低效率的運行狀態,并對不符合既定目標的產出實行追效問責,以促進資源始終圍繞大學預算所規定的方向、范圍和內容流動。

預算控制的功效作用于預算管理全過程。預算及其控制活動以期間假設為前提,基于給定期間,反省資源汲取政策在兼顧上下級權力運行效率的同時是否有利于公平,資源配置效果是否在堅持經濟性的基礎上有利于目標實現,撥款的時機、進度、幅度是否有利于資源節約和責任履行,執行的范圍、方向、內容是否與預期符合,預算的實施是否體現了必要性緊迫性,產出績效是否如預期估計,資產現狀與收支結余能力是否足以應對可知的未來等。預算控制就是及時反思前期的行為和結果,并借以及時校正后期的范圍和方向。

預算控制的結果規定了預算執行的效應,無論效應正負,都成為后期預算的輸入。作為預算控制的最終結果,決算全面總結了年度預算或項目預算的保障程度以及各支出機構的資源耗費水平、績效目標達成度、預算制度適應性等,并且結合資源流動過程,成為建立風險預警與控制機制、理性確立未來預算原則的依據。在預算收支分類報告相對穩定、前期預算執行結果基本滿意、會計信息質量合理可靠的條件下,比較近年度收支實績,可基本掌握大學的預算規模與結構,尤其便于籌劃大學的可持續財力、支出總量與基線水平,并據以修正發展性支出政策,進而成為編制中期收支框架、謀劃跨年度平衡的基礎[15]。

(九)覆蓋全面的大學預算監督機制

預算監督機制是按照預算治理職權結構規定的權限、規則和程序,對大學各類預算活動的全過程和全體相關人員實施監督,督促糾正違規行為并對行為人和責任人施以懲戒的制度規范。米爾頓·弗里德曼揭示了花別人錢滿足別人需要必然造成浪費和不求效果的情形[16]。預算權力的擁有者運用公共資源以滿足大學運行與發展之需,如果缺失監督則必然導致低效、浪費甚至腐敗。預算監督機制是大學預算規范高效運行的保障。

實行全面監督是大學預算監督機制的基本屬性。按照法人經濟責任和復式預算體系實行全方位監督,不僅監督事業預算,也監督基金會預算、附屬單位預算、資本經營預算。圍繞預算活動實行全過程監督,不僅監督預算編制、審查、批準、執行,也監督控制、決算、評價。保持對所有參與者監督,不僅監督資源支配者、耗費者,也監督資源配置的編制者、審查者、決策者、核算者、評價者以及對監督者的監督。以此體現預算監督機制的嚴密性。

保持協同監督是大學預算監督機制的重要特征。從內部治理結構看,規劃與預算部門是大學預算執行的全面監督者,財會部門是預算執行的過程監督者,二級資源配置部門是條線預算執行的系統監督者,審計部門是對預算活動參與者行為的監督評價者,紀檢監察部門以監督監督者的身份發揮再監督作用,而教職工代表大會則發揮民主監督的作用。從外部利益攸關方看,立法機關、政府機關具有對公共預算活動施以監督的正當權力,大學預算活動必須接受其(或其委托的第三方)事前審查、過程監管、事后考評。保證內外部各監督主體協同參與預算監督。

(十)融通業務的大學預算管理信息系統

預算管理信息系統是全方位全過程全員參與大學預算活動的財務專項系統,規制著大學資源汲取、需求申報、項目管理以及預算編審、撥款、控制、決算、評價、監督等活動。而大學資源計劃是全方位全過程全員參與大學各項活動的綜合業務系統,執行業務流程及其相應的資金流、實物流、信息流。它們均以資源為基礎,相互融通意在實現業財融合。

兩者融通創設了彼此汲取資源與信息的基本路徑。預算活動過程依賴于實時、公開、客觀、詳盡的資源信息,這些信息根植于大學資源計劃所參與和監控的各項業務活動的全方位全過程;而包容于資源計劃的所有業務活動,都依賴于大學預算管理信息系統依據業務進展和需求所控制的資源供給。兩者融通形成了資源及其信息的雙向汲取機制。

兩者融通打造了預算內部控制程序的理想平臺。與資源計劃相融通,各項業務的資源需求與項目入庫,只能依據相應業務的固有通道進入預算流程;在庫項目的優序排列受控于業務系統的客觀現狀,非經合法程序不能隨意選擇滾入預算;資源的基線水平與控制總量,按照往期耗費、現時總量與既定規則自動校準。兩者融通促進了大學預算的科學規范透明。

兩者融通約束了非正式制度發揮作用的現實空間。預算的框架、模型、程序和規則由預算系統固化,業務處理、信息流向、需求矛盾處置等由業務系統設定,溝通基于兩者公開透明的程序和數據,因而促使合理的非正式制度不斷定型轉化為正式制度,不合理的習慣不斷被優化糾正或禁止。兩者融通奠定了大學預算的合法性、客觀性、公正性基礎。