淺談政務中心實行電子文件單套制歸檔對優化營商環境的影響

蔡春蓮　陳　程　彭耀興　陳 專

淺談政務中心實行電子文件單套制歸檔對優化營商環境的影響

蔡春蓮1陳程2彭耀興3陳 專4

（1.廣西桂林市政務服務中心，廣西 桂林 541199；2.廣西科學技術情報研究所，廣西 南寧 530022；3.上海大學，上海 200444；4.中國科技開發院廣西分院，廣西 南寧 530022）

政務服務能力提升是影響營商環境的關鍵性因素之一，而作為政務服務工作關鍵環節的檔案管理，目前采用的雙套制歸檔已不再適應政務中心的需求，實行電子文件單套制歸檔將成為改革趨勢。文章對政務中心實行電子文件單套制歸檔的優勢進行了分析，淺談如何通過落實電子文件單套制歸檔，對優化營商環境產生積極影響。

營商環境；政務服務；電子文件；單套制歸檔

引言

營商環境影響企業開辦、生存及發展的整個生命周期，是企業開展經營活動全過程要素的總和，與地區經濟發展、社會進步密切相關，也是評價一個地區綜合能力的重要指標?，F階段，我國的營商環境尚有很大的優化空間，而政務服務能力是其中的關鍵影響因素。檔案管理作為政務中心服務工作不可缺少的組成部分，是影響政務中心整體工作的重要一環，也是評估政務中心服務能力和水平的一個重要指標。開展增量檔案電子化和存量檔案數字化工作，實行單套制歸檔工作，不僅有利于建立數字化智慧化檔案室，還將對優化營商環境產生積極影響。

2018年以來，國家先后印發《電子公文歸檔管理暫行辦法（國家檔案局令第6號）》《國務院關于在線政務服務的若干規定》等政策文件，對政務公文實行電子文件單套制歸檔提出了相關要求。2021年施行的《中華人民共和國檔案法》第三十七條規定提到“電子檔案與傳統載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，同時規定“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規”。自此，電子檔案的法律效力得到了全面認定，電子檔案的法律地位也獲得了全面認可，政務中心實行電子文件單套制歸檔管理成為一種必然趨勢。

本文通過對比政務中心傳統雙套制歸檔和單套制歸檔的優劣，分析實施單套制歸檔改革的現狀，找出落實“單套制”涉及的專業人才、數據共享、技術安全性、歸檔標準等方面存在的問題，并提出推進電子文件單套制歸檔，助力優化營商環境的對策建議。

1　概念界定

本文所指的電子文件是指在廣西數字政務一體化平臺（簡稱一體化平臺）上辦理政務服務事項（包括行政權力事項和公共服務事項）過程中形成的文字、圖表、聲像等不同形式的原生電子文件。

本文界定的單套制概念限定在電子文件領域，是指電子文件只以電子形式歸檔保存，歸檔后只有一種形式處于存儲和利用的狀態[1]，是相對于同時使用紙質載體和電子形式進行雙套歸檔的一種歸檔制度。

2　政務中心雙套制歸檔向單套制歸檔轉化的必然性

2.1　單套制歸檔的政策解讀及實踐現狀

近年來，國家主管部門及部分地區逐漸推出了一系列有關電子文件歸檔與電子檔案管理相關的政策法規，引導與支持電子檔案“單套制”管理的規范發展。例如《電子公文歸檔管理暫行辦法（國家檔案局令第14號）》（2018年12月）第七條規定“符合國家有關規定要求的電子公文可以僅以電子形式歸檔。電子公文歸檔應當符合電子文件歸檔和電子檔案管理的要求”，說明各種硬性條件不再制約單套制歸檔的實行。2019年4月，《國務院關于在線政務服務的若干規定》第十二條規定：“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交?！边@一規定體現出國家政策層面對政務中心實行單套制歸檔的重視程度日益增加，電子文件單套制的地位日益重要。《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T 85—2019）更是明確規定“符合國家有關規定要求的政務服務事項電子文件應以電子形式歸檔”。以上政策法規的制定和施行，說明我國電子文件單套制歸檔的制度生態已經全面形成。2020年3月，上海“一網通辦”政務服務平臺電子文件單套歸檔被列入國家首批電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理國家試點名單[2]。該試點工作已于2021年12月順利通過國家檔案局、國務院辦公廳電子政務辦公室、國家電子文件管理部際聯席會議辦公室聯合組織的驗收，可見全國政務中心開展單套制歸檔改革是大勢所趨。

2.2　廣西政務中心文件歸檔的現狀和問題分析

政務中心各窗口單位依法履行行政職能辦理政務服務事項，過程中會產生大量簽章完備、印鑒齊全、書寫規范、政策法規性強、有高利用價值的檔案材料。目前，政務中心檔案部門按照傳統歸檔方法對紙質文件和電子文件進行雙套制歸檔，即仍需對紙質材料進行掃描，形成數字化文件，在數字化轉型的大背景下，傳統的雙套制歸檔正逐漸暴露出一些弊端[3]：（1）浪費人力和物力資源。將電子文件打印成紙質版本或將紙質版本進行掃描歸檔的電子文件歸檔程序復雜，歸檔工作效率低，工作量大，需要大量的人力和物力，同時紙質文件存檔造成大量紙張資源浪費，不符合國家綠色生態環保理念。（2）占用物理空間大、管理成本高。保存紙質文件需要大量的物理空間，并且長期保存對檔案室的溫度、濕度等儲存條件要求高，產生不必要的管理費用。

2.3　政務中心實行電子文件單套制歸檔的優勢

“單套制”無論是在時間、空間還是安全性方面的優勢，都遠遠超過紙質檔案[4]：（1）實時在線歸檔使得工作效率大大提高。電子文件在政務服務事項業務辦理平臺上實現實時在線歸檔，不僅保證了電子文件的完整性，還節省了大量的人力資源，歸檔過程高效便捷，大大提高了歸檔工作的效率。（2）單套制歸檔能減少紙質轉化成本和存儲空間。在保證電子文件安全性的前提下，直接進行電子文件存檔，不再需要存放對應的紙質打印件，降低紙張的使用率和紙張檔案保存費用，大大減少紙質轉化成本和存儲空間，為單位節約了管理成本。（3）從源頭保證歸檔數據可靠性。數據可靠是電子文件可以成為檔案的必要條件。在“一網通辦”背景下，電子文件直接來自業務辦理系統，是政府機關、企事業單位、其他組織和個人在正常業務工作中產生的，業務辦理過程清晰透明且可追溯留痕，保證歸檔電子文件的真實可靠。

3　單套制歸檔對優化營商環境的積極影響

不斷優化營商環境可以激發市場活力，增強發展內動力，為企業高質量發展賦能添勢。政務中心實行單套制歸檔，有助于全面推進“互聯網＋政務”平臺的建設，有助于拓展政務服務事項網辦深度，有助于推動政務服務事項更加“簡易辦”，對優化營商環境產生積極影響。

3.1　促進政務服務事項辦事流程優化

電子文件單套制歸檔的實行，可以引導各部門主動優化政務服務事項辦事流程，推進企業生命周期各事項全程網辦。例如，減免紙質申請材料、啟用電子簽章，對企業登記、公章刻制、申領發票和稅控設備、員工參保登記、住房公積金企業繳存登記等方面，提供企業開辦全流程在線申報服務。從根本上實現讓數據“多跑路”，讓企業“少跑腿”甚至“零跑腿”，大大提升企業辦事便利度。

3.2　提高企業辦事效率

單套制歸檔依托一體化平臺實行，可保證各行業的電子材料、電子證照同源可靠且實現跨地區、跨部門、跨層級共享互認[5]，各部門在網上辦事過程中可在系統后臺直接進行信息查詢和核驗，縮短審批時間，提升服務效率，提高企業用戶滿意度。

3.3　營造公平公正的營商環境

信息透明、數據共享是公平、公正營商環境的基礎[6]，通過單套制歸檔匯總海量數據并實現信息共享，企業可以通過官方渠道查詢所需要的數據信息，此舉可以幫助企業更全面評估自身競爭力，深度挖掘自身潛能，不斷提高市場競爭優勢，還可以協助企業了解整個市場環境，選擇合適的交易對象或投資對象，群眾也能夠在線事項各種公共開放數據的查詢，高效選擇消費對象，助推營商環境持續優化。

4　電子文件單套制改革中的困難

在政務中心落實電子文件單套制歸檔過程中難免遇到一些問題[7]。

一是政務中心工作人員的專業能力不足。傳統檔案工作人員檔案管理觀念及綜合素質參差不齊，單套制歸檔工作主要依賴操作計算機系統、軟件實現，這要求工作人員不僅具備系統的檔案管理，還需要有較好的計算機操作技能，缺乏上述能力的工作人員，會直接影響電子文件歸檔工作的推進效率。

二是系統對接和部門之間工作協調不到位，單套制歸檔要求電子檔案材料同源可靠且實時傳送，部分單位對政務服務事項“一網通辦”的重要性重視程度不夠，導致政務服務事項業務辦理系統、檔案管理系統與一體化平臺未實現對接，進而造成電子文件無法實現實時歸檔，數據無法實現共享。

三是技術支撐不到位，電子文件和政務數據的安全性需要強大的技術作為保障，技術支撐不到位可能造成電子文件丟失、電子檔案內容被篡改、存儲載體格式易老化等問題，電子文件歸檔質量難以得到保證。

四是歸檔工作規范和標準不統一，各部門根據本部門的辦事需求獨立設置申請材料、生成審批結果文件且命名隨意，檔案工作人員根據主觀標準判斷文件分類和文件是否需要歸檔，導致電子文件歸檔混亂，數據質量差，共享效率低。

5 推進電子文件單套制歸檔優化營商環境的對策

在國家全面應用現代信息技術、網絡技術推進電子政務，建立“互聯網＋政務”平臺的大環境下，持續優化營商環境，要以推動電子文件單套制歸檔為抓手，積極主動解決“單套制”改革中存在的困難。

5.1　提高工作團隊專業能力

政務中心實行電子文件單套制歸檔，需要專業的工作團隊，因此加強人才隊伍建設迫在眉睫。建議舉措[8]：第一，引進專業人才，配備既掌握檔案學基礎知識，又熟悉計算機技術的復合型人才和團隊；第二，開展繼續教育，培養一批業務精、觀念新、綜合能力強的政務服務工作者，完善檔案學知識體系，提高優化營商環境的意識，提升工作人員的業務技能；第三，采用“引進來與走出去”相結合的人才培養模式，盡可能多地創造機會讓工作人員到單套制試點地方和單位學習相關業務知識、汲取成功經驗，激發大家主動學習的積極性。

5.2　推動業務辦理系統與檔案管理系統對接

政務服務事項電子文件歸檔牽涉到業務辦理系統和電子檔案管理系統[9]，業務辦理系統生成、采集和整理電子材料，通過歸檔接口將數據實時推送至電子檔案管理系統，再由電子檔案管理系統接收并進行檔案管理。業務辦理系統、電子檔案管理系統與一體化平臺的無縫對接，是實現電子文件收、管、存、用工作的核心關鍵。各政務服務事項辦理部門應積極落實“一網通辦”要求，打破部門間信息孤島現象，加快推動全部業務辦理系統與一體化平臺對接，確保電子文件實現實時歸檔，提高企業辦事便利度。

5.3　做好系統和數據安全保障工作

實行政務服務事項電子文件單套制歸檔必須把好技術安全保障關[10]，采取強有力的技術措施為電子文件的“四性”提供保障，確保電子檔案來源可靠、程序規范、要素合規，保證營商環境公平公正。一是針對電子檔案內容易丟失的問題，要利用軟件系統定期檢測數據存在狀態，將“死數據”變成“活備份”，通過對數據的實時監測、實時預警、實時保全和實時修復，確保檔案數據保管過程中的原始性和真實性；二是針對電子檔案內容易篡改的問題，通過加蓋“可信時間戳”、使用“電子簽章”等先進技術，對檔案內容進行鎖定和固化，采取強有力的技術措施為電子文件的真實性、完整性、可靠性及可用性提供保障；三是針對電子檔案存儲載體格式易老化、失效等問題，要對檔案機構內存格式、存儲載體的技術發展趨勢，定期出具技術發展態勢研究報告。

5.4 制定統一的電子文件歸檔工作規范和檔案標準

電子系統無法自動識別檔案管理范圍，也無法就其檔案各電子文件進行針對性的保存，“單套制”改革要遵循《中華人民共和國檔案法》關于電子檔案管理的基本原則，制定統一的工作規范和檔案標準，確保各部門在制定政務服務事項實施清單時按要求保證申請材料、審批結果文件、文件命名標準一致，業務辦理人員在辦事過程中按照標準收集電子材料，避免電子文件在源頭出現錯漏，檔案工作人員在文件的核對和歸檔時按照規定的操作流程進行核對歸檔，避免由于主觀疏漏造成文件存檔不全、分類混亂等問題，從收件到歸集全流程上提高材料歸檔質量。

6　結束語

經濟的不斷發展對營商環境提出了更高的需求，對新時代的政務服務工作也提出了全新的挑戰?！半p套制”歸檔模式存在工作效率低下、經濟成本較高的不足，不利于提高商企用戶服務質量和辦事滿意度，不符合當前疫情下穩固經濟發展與提升營商環境的大背景要求。在國家政策法規倡導電子文件單套制歸檔的歷史趨勢和發展機遇下，廣西政務中心應當以提升檔案管理水平為基礎，試點和推行電子文件單套制歸檔，全面提高政務服務質量，為提升廣西營商環境作出應有的貢獻，助力國家經濟轉型和產業振興。下一步，作者將深入調研相關數據或者典型案例，為闡述電子歸檔與營商環境改善的關系和機制提供更準確的理論支持。

[1]錢毅. 電子文件“單套制”管理相關概念的辨析與思考[J]. 檔案學通訊，2017(4): 8-13.

[2]劉璐. 上海“一網通辦”政務服務平臺電子文件單套歸檔試點通過國家驗收[N]. 中國檔案報，2021-12-16(1).

[3]王敬野. 電子文件單套制歸檔研究[D]. 沈陽: 遼寧大學，2021.

[4]夏娟. 浙江省政府電子檔案單套制管理研究[D]. 西安: 長安大學，2021.

[5]蔣建峰. “一網通辦”背景下政府部門電子文件單套制歸檔路徑探析[J]. 檔案與建設，2022(2): 57-59.

[6]邢亮. 論政務公開對優化營商環境的影響[J]. 政法視野，2020(10): 14-16.

[7]冷立新，李海軍，張曄瑤，等. 電子檔案單套制管理的實踐探索——基于琿春法院的案例研究[J]. 蘭臺世界， 2019(4): 35-37.

[8]丁德勝. 電子公文歸檔與管理要把握好“三個關鍵”[J]. 秘書工作，2021(9): 16-18.

[9]馮惠玲. 走向單軌制電子文件管理[J]. 檔案學研究， 2019(1): 88-94.

[10] 張軍. 依托大數據技術優化營商環境對策研究[J]. 經濟研究導刊，2020(28): 114-115.

A Brief Discussion on the Influence of Electronic Document Single-Set Filing System Implemented by Government Affairs Center on Optimizing Business Environment

The improvement of government service capability is one of the key factors affecting the business environment. As a key link of government service, the current dual filing system is no longer suitable for the needs of government affairs centers, and the implementation of electronic document single-set filing system will become a reform trend. This paper analyzes the advantages of implementing the single-set filing system of electronic documents in the government affairs center, and discusses how to have a positive impact on optimizing the business environment by implementing the single-set filing system of electronic documents.

business environment; government service; electronic documents; single-set filing system

D63; G275

A

1008-1151(2022)08-0205-03

2022-06-11

蔡春蓮，女，廣西桂林人，桂林市政務服務中心專業技術人員，從事政務管理服務工作。