空域使用制度的法律構造路徑

王錫柱

隨著航空業的不斷發展，空域的資源屬性日益彰顯。航空技術的快速推進對傳統的空域管理與使用制度提出了新的挑戰。以無人駕駛技術為代表的前沿科技與傳統航空業的結合，使無人機產業成為航空業的新增長點。無人機與傳統載人航空器雖同屬航空器范疇，但無人機以低空空域運行為主，與載人航空器在空域利用層面有諸多不同。2020 年以來，湖南、江西、安徽相繼成為全域低空空域管理改革試點省。但是，面臨無人機產業的迅猛發展，行政法與航空法制度規則難以為空域資源的優化利用提供有效的制度供給。學界對于空域使用權的研究同樣如此，雖已有少數學者對空域權與空域使用權進行了研究，但對空域的研究仍無法充分回應航空業發展訴求，也未觸及空域以及空域使用權的法律屬性，更未在制度化層面設計合理的空域使用制度。在航空業快速發展的背景下，在合理分析空域法律屬性的基礎上建構可行的空域使用制度，推動空域資源的有序、有效利用，回應快速發展的航空業對空域使用制度與規則體系提出的訴求仍是行政法學與航空法學領域的重要研究課題。

一、航空時代空域法治的研究歷程與革新訴求

法學作為一門社會科學，在社會現實發生變化時，法學研究的內容會呈現出相應變動。航空技術的發展推動了人們對于空域主權屬性與資源屬性的認知，同時將空域使用問題置于法學研究者眼前，開啟了航空時代空域法治研究進程。隨著航空業的快速發展，航空業主體又對空域法治建設提出了新訴求。

(一)空域法治的研究歷程

空域法治化進程與航空業發展進程關聯密切。航空時代之前，“空域”并未被視為法學概念予以規范，隨著航空技術持續發展，空域概念逐漸被研究者加以提煉，最終演變為航空法的專業術語。航空業發展早期，研究者主要從國家主權角度對空域展開研究。隨著航空產業不斷發展，空域的經濟價值不斷強化，有學者在國內法層面研究空域管理與使用問題以回應航空用戶空域使用訴求。

20世紀初，空域被法學研究者所關注，空域主權問題被提上研究日程。1902 年，法國法律學者保羅·福西耶(Paul Fauchille)提出，1500 米以上空域應當屬于自由飛行空域，這一觀點遭到英國約翰·韋斯特萊克(John Westlake)等學者的反對，后者在 1906 年主張繼續保持國家對空域的無限主權。(1)Michael N.Widener, Local Regulating of Drone Activity in Lower Airspace, 22 Boston University Journal of Science & Technology Law, 242 (2016).1910年巴黎國際會議上，英國代表力主領空主權說，法國和德國則繼續強調航空自由論。距此不到十年，1919 年巴黎和會上通過的首個國際航空法典確認了領空主權原則。(2)參見趙維田：《國際航空法》，社會科學文獻出版社 2000 年版，第 21-22 頁。自此之后，領空主權原則延續至今。在領空主權原則下，國際法層面更關注對航權的研究，與此同時，國際法學者近年來對防空識別區的研究又為空域的國際法研究增添了新的內容。(3)參見防空識別區指的是一國基于空防需要，單方面在本國領空之外的公共空域所劃定的空域。劃定防空識別區的目的在于為軍方及早發現、識別和實施空軍攔截行動提供條件。二戰后，以高空高速運行為基本特征的二代戰斗機的發展，各國傳統的防空體系面臨較大威脅。于是在本國領空之外的公共空域劃定防空識別區，就成了擴大預警空間、保證攔截時間的通行做法。2013 年 11 月 23 日，我國宣布劃設東海防空識別區。2013年至今，關于防控識別區的研究成為我國空域研究的熱點之一。

國際法層面對于空域研究持續升溫，但國內法對空域資源管理與使用問題的研究卻長期未受重視。國際法領域對于空域主權問題的研究長期影響并主導著國內空域使用制度研究與立法方向。受主權理念引導，空域相關研究仍主要停留在領空安全和空域秩序層面。在領空安全保障和空域秩序保障的思維導向下，空域管理機關和航空活動主管部門謹慎地處理航空器對于空域的利用問題。

航空器飛行必須以空域為依托，當航空業發展到特定時期，空域資源的低效利用就成為制約其持續發展的瓶頸。公共運輸航空時代，航空器必須借助機場及其附屬設施完成升降過程，同時需依托航路、航線、空中走廊作為飛行空間，還需由空中交通管理與服務主體保障飛行安全與秩序。公共運輸航空時代的航空器對空域的使用主要是機場及附近空域和航路、航線的使用，其核心內容體現為對航班時刻的競爭。隨著公共航空運輸業的發展，空域資源稀缺性逐漸顯現，公共運輸航空主體對航班時刻的競爭日益激烈，學者對航班時刻的研究不斷增加。

此外，通用航空日益繁榮，通用航空飛行種類繁多、空中保障服務需求較少、時間要求敏感，迫切需要一個相對寬松的空域管理環境，放松低空空域管制對于發展通用航空尤為重要。(4)參見高志宏：《我國低空空域管理體制改革的歷史變遷與未來取向》，載《海南大學學報(人文社會科學版)》2019 年第 1 期。以公共運輸航空為主導的嚴格的空域管制體制成為通用航空價值實現的制度化障礙。更為重要的是，無人機產業正成為航空業中最具發展潛力的模塊，無人機不必載人，其體型較小，質量較輕，無需機場和專門輔助設施，不必劃設專門的航線、航路，亦無需空中交通服務部門提供通訊服務。航空技術的發展使得部分無人機對于空域的使用擺脫了空域使用需與機場、空中交通服務結合的限制，演化為對于空域資源本身的利用，而與相關服務不再掛鉤。無人機多在低空飛行，低空空域開放成為空域法治研究的重點內容。

(二)空域法治的革新訴求

公共運輸航空、通用航空、無人機活動對于空域的使用范圍不同，僵化的空域使用模式已經不能有效回應航空業發展訴求。各類航空業務推動了空域利用格局不斷重塑，同時對空域使用制度的革新提出了新的訴求。

航空法學者意識到空域法治革新的緊迫需求，并在一定程度上展開了相關研究，研究成果逐步累積，為空域使用制度的建構提供了可資借鑒的理論資源。在研究中，有論者希望通過憲法所有權來對空域利用制度進行建構(5)參見王立志：《論空域權: 以與空間權的比較為核心》，載《法律科學》2017 年第 4 期。，有論者則傾向于借助物權法來調整空域使用權。(6)參見劉海安：《論物權法調整空域使用權的合理性》，載《法律科學》2020 年第 2 期。然而，現階段的研究未能區分不同航空主體在空域使用訴求方面的差異，更未能有效回應不同空域用戶的差異化訴求。

現有空域法治已成為航空業持續發展的制度阻礙，亟需對其予以革新。具體言之，空域法治的革新訴求主要分為以下幾個方面：

其一，空域法律屬性的研究。空域法律屬性是支撐空域使用制度建構的基礎，是空域理論研究的根基所在，對空域法律屬性的合理界定有利于為空域分配與使用協調提供理論基礎，且能夠為空域使用制度的后續研究與發展提供持續的理論供給。繞開空域法律屬性談論空域建構的具體制度無異于舍本逐末，即使能在短期內建立適當制度，后期也無法為制度發展提供持續、充分的理論源泉。

其二，空域利用形式多樣，在合理的制度框架內整合不同空域利用形態，對空域利用形式進行類型化處理是空域使用制度建構的重要問題。航空業的持續發展使得公共運輸航空、通用航空、無人駕駛航空用戶對于空域使用需求不斷強化，各空域用戶是否可以使用空域以及可在何種程度上使用空域處于晦暗不明狀態，同時，不同用戶空域使用行為中的風險又存在差異，若采取統一監管措施有失公允，如何設置合理的空域使用制度是空域法治革新面臨的重大難題。

其三，空域利用并非是靜態形式，而是動態形式，用戶可能會對所使用空域進行調換，或對空域使用權進行讓渡，飛行中的航空器也會因種種緣由獲得空域優先權或者避讓其他航空器，空域協調機制是空域法治革新中的又一關鍵問題。

二、空域資源之公物屬性分析與具體類別判定

現有空域制度不足以回應現實的深層次原因之一在于對空域法律屬性認識不足，缺乏空域管理與利用的理論基礎，無法為空域制度建構提供持續理論供給。在航空業持續發展背景下，首先應審視空域的法律定位，分析其法律屬性。

(一)空域資源的公物屬性分析

空域被視為國家所有權客體，這解決了空域歸屬的問題，但并未解決空域如何利用的問題。若要進一步研究乃至構建空域使用制度，必然要在理論層面為空域尋找適當的空間。在這方面，公物理論可為空域制度的建構提供理論基礎。所謂公物者，乃經提供公用，直接用以達成特定目的，適用行政法之特別規制，而受行政機關公權力支配之物。(7)參見陳敏：《行政法總論》，新學林出版有限公司 2016 版，第 1041 頁。學者對天空是否可以作為公物有不同認識。有論者指出，天空及電氣等亦屬于公物。但也有論者認為公物范圍不應如此廣泛。(8)參見陳敏：《行政法總論》，新學林出版有限公司 2016 版，第 1041 頁。判斷空域是否屬于公物可從公物構成要素入手。一般而言，某物要成為公物需具備三個要素：一是事實上可供使用；二是直接的公共目的；三是處于高權主體支配之下。(9)參見周許陽：《公物理論視角下的尾號限行——反思與重塑》，載《行政法學研究》2016 年第 5 期?？沼蚴欠窨勺鳛楣锟蓮纳鲜鋈齻€方面進行檢視。

其一，空域是否可供使用是其能否作為公物應予檢視的第一個問題。隨著時間推進，航空航天技術逐步提升，空域的利用具有了可能性。航空器必須要進入空域才能飛行，也只有進入空域才能實現其價值。在航空業發展歷程中，人類將空域轉化為可利用的資源。隨著航空業發展進程的不斷推進，軍用航空產業、公共運輸航空產業、通用航空產業、無人機產業相繼對空域使用提出了訴求?？沼蛸Y源的價值屬性日益明顯，各國立法者已就空域的可利用性達成共識。

其二，空域是否可以為公共目的提供服務是應予檢驗的第二個問題?？沼虻墓矁r值主要體現在以下幾個方面：第一，國家安全目的。執行軍事、警務、海關等任務的航空器進入空域飛行是為了保障國家安全，此為公共目的最明顯的體現。第二，公共運輸目的。公共航空運輸是公共客運和貨運的重要途徑。公共航空運輸節省了大量運輸時間，提升了各地的互動頻率，使得這一運輸方式成為了公共客貨運輸的組成部分。第三，通用航空的公共服務。通用航空產業是提供社會公共服務的重要支撐產業，其可用于應急救援，還可在農林植保領域應用并推動農業等基礎產業的發展。第四，無人機可產生諸多公共效益。無人機產業的發展促進了低成本航空器的發展與應用，使得其可能成為生產、生活的基礎性工具融入人類社會，并有望在保障公共利益的實現中扮演著重要角色。例如，在新聞工作者或其他評論公共事務的人手中，無人機拍攝的信息可能成為公共話語的一部分。(10)See Marc Jonathan Blitz, James Grimsley, Stephen E. Henderson, Regulating Drones under the First and Fourth Amendments, 57 William & Mary Law Review 91 (2015).無人機在新聞領域的應用涉及到表達自由權利中的具體要素，應用中涉及到的權利即為應用新型信息技術進行交流的權利。(11)See Ale? Zavr?nik, edited, Drones and Unmanned Aerial Systems: Legal and Social Implications for Security and Surveillance, Springer International Publishing, 2016, p.224.由此可見，航空主體在對空域的使用中皆涉及大量公共利益，在推動公共目的實現方面具有重大價值。

其三，空域是否處于高權主體的支配之下是空域可否作為公物應予檢視的第三個關鍵要素。英國、美國、德國和法國都在各國的航空法中規定了空域受到專門的航空主管部門的管轄。例如，在美國，聯邦航空局享有對空域的專門管理權。此外，國際組織和區域化組織也確認了各國航空主管部門對空域的管理權限，例如，國際民航組織和歐洲航空局都規定了各國民航部門對空域的管理權限。我國早已設立專門的空域管理部門和機構，這在我國《民用航空法》中得到規定，其文本表述為：“國家對空域實施統一管理，空域管理的具體辦法，由國務院、中央軍事委員會制定，而具體的民用航空活動由民用航空主管部門進行統一管理。”空域處于高權支配之下是包含我國在內的世界各國乃至國際組織的共識。

在理論層面上，空域滿足了作為公物的三個關鍵構成要素，將空域作為公物具有合理性。就現實而言，空域同樣具備作為公物的現實條件。空域作為空氣空間，與土地、海域相同，是基于自然因素而生成的自然資源。社會公眾在自然的狀態中對公物加以利用，與其說是因為國家的意思，不如說是因為天然而具有公物的性質。(12)此為美濃部達吉在《日本行政法 下卷》(有斐閣 1940 年)第 794 頁對于自然公物的成立不需要公用開始行為的論述，轉引自[日]大橋樣一：《行政法學的結構性變革》，呂艷濱譯，中國人民大學出版社 2008 年版，第 201 頁。因此，無論是理論還是現實層面，空域的公物屬性都予以證明。

(二)空域資源屬于公有公物

在明確空域的公物屬性的基礎上還應理清其屬于何種公物，這是合理設定空域使用制度的前提。在對公物進行分類時，可依據物之所有權的歸屬為標準，將公物分為公有公物和私有公物。在此種分類模式之下，空域應屬于公有公物。

各國現有立法可為空域屬于公有公物提供支持。各國憲法為空域作為公物提供了立法支持。例如《吉爾吉斯斯坦共和國憲法》第 12 條明確規定：“土地、礦藏、領空、水流、森林、動植物界和其他的自然資源都是吉爾吉斯共和國的財產。它們被用于維護吉爾吉斯斯坦人的生活的統一生態系統，并受到國家的特殊保護?！薄都砥艺鯂鴳椃ā返?8條規定：“國家財產包括土地、礦產資源、山脈、海洋、地下水、大陸架、海岸線、領空、島嶼、河流、運河、湖泊、森林、自然資源、經濟和文化中心、國防基地以及作為國家財產的建筑物。國家財產的控制、使用和管理由法律規定。”(13)世界各國憲法編委會：《世界各國憲法 亞洲卷》，中國檢察出版社 2012 年版，第 248頁、第266 頁?！栋哺駹枒椃ā返?95 條明確領空屬于公共領域財產。(14)參見世界各國憲法編委會：《世界各國憲法 非洲卷》，中國檢察出版社 2012 年版，第 38頁、第153 頁?！皣宜小本哂小肮矊傩浴彼鶅群奶刭|。(15)參見李忠夏：《憲法上的“國家所有權”：一場美麗的誤會》，載《清華法學》2015 年第 5 期。我國在1982 年憲法意見征集時，也存在類似意見，例如，許德珩提出：“關于國有資源的規定，仍采用 1954 年憲法的寫法是不夠了，必須做補充，如：加上天空、水下等。”(16)許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005 年版，第 399 頁。雖然我國并未在憲法中對于空域資源的歸屬進行規定，但是，在以《民用航空法》為代表的航空立法中已存在將空域作為公有公物對待的傾向。

首先，在理論層面，將空域定位為公有公物可解決空域使用制度建構中的理論難題。僅將空域作為國家所有權客體對待只解決了空域歸屬問題，難以解決空域使用的理論問題。僅將空域使用制度理解為物權法體系中的權利制度，從私法角度構建空域使用制度，在保障航空安全和空域飛行秩序方面存在諸多不足。從空域屬于公有公物的視角來理解空域，構建空域法治則具有理論統籌能力。公物制度主要應由公法來完成，但也不排除由私法和公法銜接并協同建立公物制度體系。(17)參見唐俐：《論公物性質的國有海域使用制度的構建》，載《海南大學學報(社會科學版)》2019年第 3期。將空域作為公有公物，一方面可承接空域國家所有權理論，展現其“公有”要素，同時亦可將其作為民法中的“物”，提升利用效率。在公有公物基礎上構建多層次使用結構，兼顧安全與效率，對于空域的有序、有效利用進行保障。

其次，將空域作為公有公物可提升空域使用制度設計的可操作性。小型及以下無人機飛行空域與公共運輸航空空域范圍迥然有別，個人用戶以娛樂為目的的空域使用與國家軍隊對低空空域的使用亦有不同，一般使用與特殊許可使用更是不可同日而語，僅在國家所有的層面上討論空域使用權，其可操作性有待商榷，僅在民法物權的層面上討論空域使用權，又不免陷入以偏概全的境地。將空域作為公有公物可有效緩解此種困境，在國家所有權的基礎上將空域作為公有公物對待，通過分析空域使用行為中涉及的公共利益權重、權利位階、利用價值、風險層級等因素，在公有公物的基礎上建立差異化的利用制度是可行選擇。因此，在可操作層面上，亦可在公有公物的基礎上，以公物使用的一般模式為參照對象，結合多種空域使用形態的特殊之處，建構合理的空域使用制度框架與規則。

三、基于公物理論的三層次空域使用制度構造

空域使用制度以空域這一客體為規范對象，在制度建構中，應結合空域公物屬性與空域多樣化利用類型中抽象出的具體因素構建差異化的空域使用制度。

構造差異化的空域利用體系是保障空域安全與秩序、提升空域利用效率的有效手段。各國已存在差異化空域利用制度的雛形，但其制度未成體系。公物理論可在其體系化中發揮重要價值。將公物界定為公用公物，而公用公物又包括自由使用的公物、許可使用的公物以及特別使用的公物。(18)參見肖澤晟：《公物法研究》，法律出版社 2009 年版，第 28 頁?，F有空域使用方式正是分散在這三種公物使用類型之中。公物理論可作為整合空域利用制度設計的理論基礎，在公共利益導向下，結合空域使用行為涉及的使用范圍、風險層級、使用時間、競爭程度等對空域使用行為進行類型化，針對不同類別空域使用行為構造差異化使用機制，將空域使用分為三類：自由使用、一般許可使用、特殊許可使用。

(一)第一層次：自由使用模式

空域使用制度的第一層次構造為自由使用，處于這一范疇內的空域用戶以自由飛行為基本預設，原則上不對空域使用者設置限定條件和程序。

空域公共利益主要體現在保障航空通行自由，并通過保障公眾基本飛行需求維護公民權利。以無人機為例，其正作為基本工具融入人類生產生活情景中。無人機能夠拓展人類的行為方式，成為人類實現權利的輔助工具，同時，其飛行涉及諸多權利。無人機可能成為人類肢體的延伸，可代替人類從事高空作業等高度危險活動。人類還可以通過無人機搭載的攝像設備從新的視角感知與體驗原有世界。無人駕駛航空技術能夠使我們突破自身的生理限制，從新的視角下感受原有事物，憑借此種設備，我們可以將自己視為天空中的達·伽馬。(19)See Veronika Szikora, Gabor Szilagyi, New Dangerous Practice on the Horizon: Legal Aspects of Drone Usage, 51 Zbornik Radova 518 (2017).因此，空域使用活動與公民的諸多權利緊密關聯。若空域使用行為無附加風險或者附加風險極低時，公民原則上可以自由利用空域，此即為空域使用制度中的自由使用模式。

用戶對于空域的此種使用形態在國外立法中得到了一定認可，德國和美國在保障航空器用戶對于空域的一般使用權方面體現較為明顯?！兜聡娇辗ā返?1 條直接規定：“本法案及為本法案提供補充的法律文件、在國內可進行適用的國際法或由歐盟理事會頒布的規定及其為補充的法律文件沒有做出禁止性規定的，則航空器可自由使用各空域?！?20)《德國航空法》，田靜譯，載楊惠、郝秀輝主編：《航空法評論》(第六輯)，法律出版社 2017 年版，第 213頁。美國 1958 年《聯邦航空法》第 104 條明確規定了美國公民在美國可航空域內的自由飛行權利。(21)參見王立志：《論空域權: 以與空間權的比較為核心》，載《法律科學》2017 年第 4 期。在美國以飛行娛樂為目的時，任何人都可以在遵守相關規則的情況下，不經特別允許而將無人機駛入空域。(22)See Daniel Shoffet, Drone Integration: A Pilot's Solution To A Serious Entertainment Problem, 33 The John Marshall Journal of Information Technology &Privacy Law 9 (2017).我國可將空域的自由使用作為空域使用制度的第一層次。

空域使用行為是否屬于這一層次的判斷標準是空域使用行為是否無附加風險或者僅具有極低風險，若符合這一風險情形，則可將此類空域使用活動歸于自由使用范疇。判斷空域用戶的航空活動是否屬于空域自由使用范疇，可根據以下幾個因素進行判定。其一，在空域利用范圍層面，空域使用者使用的空域空間一般限于低空空域或者空曠區域，航空器的遠程操作者或者駕駛員可在目視范圍內有效控制航空器。其二，在航空器本身性能層面，用戶使用的航空器應屬于質量較小、速度較慢、飛行穩定的航空器，基本不具有或者只具有較低風險，基本不會因撞擊或者墜落造成重大人身財產損失。其三，在使用用途層面上，應限定其不得用于運輸人員，也不得用于運輸高度危險物品或者從事其他風險程度極高的航空活動。在滿足以上條件時，因飛行風險極低，航空主體可自由進入空域飛行，不需對風險施加外部干預措施。但是，法律、行政法規出于國家安全等因素進行特別規定時，應按照特別規定執行，例如航空器不得進入軍事基地飛行。

(二)第二層次：一般許可模式

空域使用制度的第二層次構造為一般許可使用。空域作為公物，其供公眾使用的效力自然不可否認，問題在于空域使用過程中可能產生負外部效應，對于國家安全、公共秩序或者公民權利造成威脅?？沼蚴褂弥械母郊语L險要求對于其使用過程進行管理和干預，以控制風險，保障空域秩序與安全。

我國《行政許可法》第12條第1項將“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”作為可設定許可的情形。在航空器進入空域活動時，航空器可能因撞擊或者墜落損害國家安全與公共安全，還可能損害公民生命財產權益，若其風險無法通過用戶自主控制或市場機制解決，則可被歸類于一般許可的范疇?？沼蚴褂弥贫戎械囊话阍S可在各國的航空立法與實踐經驗中亦有體現。例如美國立法中要求通用航空活動經過許可才可進行，歐盟要求特殊授權類和認證類無人機滿足安全條件方可進入空域的規定都屬于此類使用模式。(23)歐盟根據運行風險將無人機分為三類，第一類為開放類，此類無人機飛行活動以無需許可為原則，對于特殊授權類和認證類無人機飛行活動，則需在滿足安全的條件下經批準才可進入空域。

對于是否需要對空域使用活動設置一般許可，應將以下幾點作為主要判定因素。其一，空域使用活動是否會造成《行政許可法》第12條第1項中的風險，可否被歸類為此項中的“特定活動”，滿足本項條件才具有設置許可的合法性基礎。其二，空域使用活動中的風險是否可以通過市場自律或者行業自律等低成本路徑而實現，若其他路徑無法實現或者實現需要更高成本，則設置一般使用許可具有合理性基礎。其三，空域使用許可的設置是否對于使用活動造成不成比例的限制，若對使用活動造成過度限制，可能需考慮其他替代路徑。其四，空域用戶使用的空域是否屬于禁止運行或者限制運行空域，若飛行范圍涵蓋此類空域，可能需進一步申請其他許可。一般許可使用制度意在控制空域使用風險，只要用戶按照規定的程序提出飛行申請，且條件得到滿足，應當予以批準。

(三)第三層次：特殊許可模式

空域使用制度的第三層次為特殊許可使用。航空業發展使空域資源供不應求，為保障對空域的利用效率，特殊許可制度成為空域使用制度的組成部分。

公共運輸航空主體所獲得的空域使用許可是特殊許可的典型形態。公共運輸航空活動不僅需要借助機場和其他輔助設施完成升降過程，同時需劃設專門的航路、航線、空中走廊進行保障，亦需空中交通管理主體采取措施保障空中秩序和安全。為保障公共運輸航空運行安全與秩序，同時實現空域資源利用價值的最大化，更宜采取特殊許可方式。一般而言，公共運輸航空主體獲得特別使用許可的路徑在于將空域利用權利與特定的航班時刻關聯在一起，其實現方式亦與航班時刻緊密關聯。此類用戶一方面可遵循傳統的“祖父權利”模式(24)通過“祖父權利”獲得航班時刻的方式體現為航空公司對于上一航季持有的航班時刻享有被優先承認并繼續持有、使用的權利，采取的是先到先得的航班時刻分配方式。，繼續享有原有的航班時刻，另一方面可通過航班時刻拍賣取得新的航班時刻，在兩種方式下，公共運輸航空主體都可獲得特定時刻對機場服務設施和特定空域空間的使用權。在獲得許可后，其他主體不得在這一航班時刻侵占或者干擾被許可主體對空域的使用。例如，機場凈空區域內的其他主體不得干擾權利主體對空域的使用。

隨著航空業的發展，空域特殊許可的形態可能更加豐富。非固定時刻航班涉及對空域和配套措施的使用時，亦可通過獲得特殊許可的途徑而獲得對特定空域的排他性使用權。如空域用戶申請在隔離空域內運行亦可被歸類于空域使用特殊許可范疇之中，例如無人機培訓機構申請劃設專門空域進行飛行員培訓，或者空域用戶申請劃定隔離空域用于表演或者競賽活動皆屬于對此類許可的申請。

是否需對空域使用活動設置特殊許可主要將幾個因素作為判斷依據。其一，航空活動使用的空域空間是否需要專門劃定。其二，航空活動使用的空域資源是否具備稀缺性，空域資源緊缺性導致的競爭程度是否必然通過特殊許可解決。其三，空域用戶對空域的使用是否屬于商業活動使用范疇。其四，空域資源使用價值最大化的要求是否達到設置特殊許可的合理界限?？沼蛴脩臬@得特殊許可后享有排他使用權，有權請求干擾者停止干擾行為，移除障礙，并可請求賠償。

空域使用結構的三層次之間并非處于同等地位，而是應按照一定的優先次序協調各類使用形態。公物是不自由的，其上存在著公共負擔。(25)參見馬顏昕：《論公物公眾使用收費的標準》，載《現代法學》2018年第1期。在各類用戶對于空域進行使用時，若涉及對同一空域的使用，則以特殊許可使用行為在利用空域時優先于一般許可使用和自由使用空域行為作為原則。其原因在于，特殊許可具有排他效力，且其承擔的公共利益權重更大，飛行中對安全的需求更高。至于一般許可與自由使用之間，不存在絕對的優先權順位，在空域使用行為發生沖突時，可根據具體情況采取事中協調的方式處理。

借助公物理論統籌不同類別的空域使用制度，以公物的公共性為出發點，根據不同要素構建類型化的使用制度具有重大價值?？沼蜃鳛楣泄?，必須以其公共價值的實現為導向，對其使用行為予以合理設置，對不同類型空域活動施加差異化監管措施，保障安全與使用秩序，建構自由使用、一般許可與特殊許可制度體系，以有效防止公地悲劇現象的發生。正是在這種意義上，法國在立法中規定，行政主體對公產享有行政法上的所有權，公產管理的行為有時根據法律的規定采取，在法律沒有規定時，最高行政法院認為公產的所有權是公產管理行為的根據所在。(26)參見王名揚：《法國行政法》，北京大學出版社2016年版，第252頁。國家有權制定必要的法律和規章，維護空中秩序，保障空中交通安全。(27)參見賀富永：《航空法學基本理論研究》，科學出版社2014年版，第104頁。但是，空域也具有經濟資源的面向，在保障空域公共性的基礎上設置三層次的使用制度架構有利于推動空域的靈活使用，發揮空域公共價值與經濟價值，在保障空域安全與秩序的同時為有效利用空域資源留出法律空間。

四、公物理論導向下的空域使用順位協調路徑

航空器運行以空域為依托，各類航空器價值的實現皆需以進入空域運行為前提，同種類或者不同種類的空域使用行為可能在使用過程中產生沖突，因此建立空域使用協調機制極為重要。由于空域的特殊性，不同的航空用戶會在特定時點對于特定空域進行使用，若時點不同或者利用的空域范圍不同，各自對于空域使用權并不形成直接的競爭關系，用戶可徑直在需要的范圍內使用空域，無需進行單獨協調。然而，若同一時段對于同一空域使用形成競爭，則需要借助合理的標準協調不同空域使用權的使用順序，以保障空域得到有序有效利用。

空域利用行為類型多樣，其使用協調路徑亦不可一概而論，而是應當區分情況，針對不同的情形建立差異化的協調機制。為了保障空域得到充分有效的利用，可以根據情況選擇不同的空域利用協調機制，具體而言，在宏觀上可分為兩種協調機制，一種是由法律規定的強制性優先使用與避讓規則，一種是以市場機制推動的以意思自治為主導的空域使用權益協調或讓渡規則。

(一)法定優先與避讓規則

空域使用制度中的強制性優先與避讓規則應以空域使用行為所承擔的公共利益權重為主要標準，以空域使用行為中的權利位階、空域價值的發揮等因素為輔助因素確定空域優先權。

空域的公物屬性導致空域的使用應以“公共利益權重”作為首要導向確立法定優先權。首先，空域利用中與公共利益關聯最強的是國家與政府用途的航空器，此類航空器進入空域執行的是軍事、海關、警察等任務。執行此類用途的航空器具有優先于其他用途航空器飛行的權利，其他航空器或者空域用戶應當避讓此類空域使用者。其次，空域價值的顯現主要源于公共航空運輸業的發展，公共航空旅客運輸和貨物運輸對于旅客出行、交流以及全國乃至世界的物資運輸意義重大。以2020年為例，中國民用航空全行業完成旅客運輸量41777.82萬人次，完成貨郵運輸量 676.61萬噸，其公共客運與貨運價值不可忽視。(28)數據來源于中國民用航空局公布的《2020年民航行業發展統計公報》，公報文本可在中國民用航空局官網查閱下載。在對空域進行利用時，從事公共航空運輸的航空器原則上優先于非公共航空運輸航空器。再次，用于通用航空用途的航空器也在一定程度上服務于不特定人的利益，例如，農林植保類航空器可對于農林提供服務，大幅提高農業生產效率，新聞采訪類航空器可用于收集新聞信息，擴充信息收集渠道，提升新聞質量，保障公民知情權。因此，與公共利益關聯程度高的通用航空器對空域的優先使用權益也應當在一定程度上予以保障。最后，用于娛樂用途的航空器所從事的活動與公共利益的關聯程度最低，其在空域利用中予以優先保障的必要性不足，因此應在飛行中避讓其他航空器。

除公共利益權重之外，還存在調節空域的使用順序的其他因素，例如，空域使用行為所關涉的權利位階、空域使用事由的緊迫性、空域價值的發揮等因素。其一，人身權優先于財產權。載人航空器的正常通行對于保障機上機組人員和旅客的生命安全極為重要，與單純以財產權為保障對象的貨運航空器相比，載人航空器應優先于貨運航空器。其二，航空器執行任務的緊急性。例如，航空主體以空域為依托運輸救災物資或者運輸急需的醫療用品，此時，其他航空器用戶應當對其予以避讓，由處于緊急情況的航空主體獲得優先的空域使用權。其三，空域經濟價值的發揮。在我國，為回應“發展生產力”這一社會主義初級階段的內涵，“公共財產”的利用、開發應將“經濟效率”作為重要的考量因素。(29)參見李忠夏：《“社會主義公共財產”的憲法定位：“合理利用”的規范內涵》，載《中國法學》2020年第1期。這在空域資源經濟價值的發揮層面也應得到重視，其表現為商業運營航空主體對空域的優先使用權。商業運營的航空器運行中蘊含著更高的經濟價值，基于經濟利益而付費的排他性利用同樣追求空域經濟價值的最大化，此時，僅供個人娛樂使用的航空器因空域經濟價值的發揮因素而避讓運行經濟價值較大的商用航空器。

空域用戶法定優先權制度是基于空域法律屬性和基本權利保障、經濟效益發揮而確定的，但是法定優先權并非絕對無需支付成本，其是否付費應當視情況而定。一般而言，在空域的分配階段，對于空域的分配一般不需支付費用。在分配空域之后的具體使用階段，可對利益受損者進行經濟補償，若在行使空域優先權過程中，一方對另一方造成損失的，受有損失的一方享有向行使優先權的一方求償的權利，保障在行使法定優先權的同時能夠使得受有損失的一方獲得相應的補償。所以，法定優先權是否應支付費用應區別情況而對待，若在分配階段獲得優先權，則以無償為原則，在后續的再調節階段獲得，以有償為原則。

(二)意定協調與讓渡規則

空域使用制度中法定優先權只是確立空域使用權優先順序的路徑之一，在強制性手段之外，通過市場機制調節空域使用沖突也是一種可供選擇的方案。市場機制通過交易和競爭讓資源流向更珍視它的地方，從而保障了資源的利用效率。(30)參見劉海安：《論物權法調整空域使用權的合理性》，載《法律科學》2020年第2期。在空域使用協調的市場化機制中，由特定的主體轉讓或者拍賣已獲得的空域使用權，以使有需求者獲得在特定時間段內使用特定范圍空域的權利。

通過市場機制調節空域使用沖突的情形多限于同等使用順位，而非排除法定的優先權。借助市場手段協調空域時，即可以通過支付對價進行，也可通過互換空域利用時間和范圍進行。例如，航空拍攝與航模飛行試驗需要運用同一區域，此時航空器類型多是通用航空器或者無人機，但是由于兩者與公共利益的關聯較弱，且兩者之間不存在法定優先順位，空域的使用亦不必支付相應的費用，此時，若航空訓練者先申請了空域，或者已經在空域中進行使用，但是，航空拍攝者必須在特定時刻才能捕捉特定場景，實現更好的拍攝效果，此時其可以與開展訓練者協商，通過協商獲得在特定時間對于特定空域的使用權。拍攝取景的航空用戶既可以支付相應的金錢補償訓練用戶，也可以通過其他方式進行補償。在使用中，若對空域的使用設置了使用條件和程序要求，應滿足實體和程序要件，并將協調結果及時告知空域管理者與服務者，維護空域使用秩序與航空安全。

社會個體在自我理性的推動下會追求自身利益的最大化，社會個體各自利益最大化的行為可能會帶來對彼此都不利的結果，也可能導致利益沖突。(31)參見高志宏：《通航戰略背景下低空空域權法律屬性研究》，載《暨南學報(哲學社會科學版)》2019年第5期。在空域法治層面上確認空域沖突協調機制，明確法定與意定空域使用優先規則與協調規則對于確定空域使用順序，保障空域安全和有序有效利用具有重大價值。空域使用協調制度的合理設置不僅有利于實現空域作為公物的公共價值，亦有利于實現對空域資源的最大化利用。在處理兩類優先與避讓規則時，應注意空域優先與避讓兩種路徑下的規則效力存在差異，法定優先與避讓規則效力優先于意定優先與避讓規則適用。究其原因，法定優先與避讓規則是以公物公共價值的實現為基礎，且與公共航空安全與秩序、人身權密切關聯，意定優先與避讓規則是以使用各方的意思協商為基礎，關注的是財產效益問題，權利位階較于人身權更低。因此，在法定規則與意定條款沖突時，以優先適用法定規則為原則。

結 語

航空業發展不斷更新迭代，無人機產業成為近年來航空產業布局中的重要組成部分。作為無人機飛行活動的主要區域，低空空域主要側重于國家安全的考慮，其作為自然資源的其他屬性還有待于加強。(32)參見廖小罕、黃耀歡、 徐晨晨：《面向無人機應用的低空空域資源研究探討》，載《地理學報》 2021 年第 11 期。在空域利用訴求不斷變化的背景下，探尋空域法治的理論基礎，構建適當制度體系，保障空域有序、有效利用成為空域法治建設的關鍵議題。解決這一問題的可能路徑之一在于將空域作為公物，以空域使用行為中涉及的公共利益權重為主導因素，以使用行為中涉及的權利位階、風險程度、使用效益為參考因素構建合理的空域使用機制。在具體制度層面，既可借助法定分配方式對空域使用范圍進行分配，又可通過市場調節方式對空域利用行為進行協調，建構自由使用、一般許可使用、特殊許可使用的三層次空域使用框架，建構法定、意定雙軌并行的使用協調規則，在實現空域公共價值的同時推動其經濟效益的發揮。隨著航空業持續發展，空域利用格局將持續變化。尤其是在無人機產業迅猛發展的背景下，無人機安全融入空域并與其他航空器在空域中共存至關重要。(33)See Anthony A.et.al.edited.Drone Law and Policy, Routledge, 2022, p.7.以公物理論為基礎建構空域使用法治只是空域法治建設的開端，空域法治的完善仍要求研究者持續關注空域利用現實與理論的互動，并在分析兩者互動效果的基礎上不斷校驗、發展、完善空域法治。