科技社團承接政府轉移職能：英、美、德的經驗與啟示*

余曉青

(福建警察學院公安管理系，福建 福州 350007)

一、研究背景及意義

當前，在全面深化科技體制改革、不斷推進國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，科技社團依據自身的優勢，積極承接政府轉移職能，并在一定范圍內取得了實際成效。但總體而言，此項工作的進展較為緩慢，面臨著法治建設不足、自身管理運營機制不完善、資金人才供給不足、承接公共服務種類少、承接服務行為不夠規范等問題，影響了科技社團功能的發揮。

他山之石,可以攻玉。自20世紀70年代開始，伴隨著社會組織力量的壯大，由科技社團承接政府部分公共服務職能日益成為歐美發達國家通行做法，且已成為推進本國科技創新與提升全民科技素養的重要推動力，其最典型代表為英、美、德三國。英國科技社團積極拓展承接職能的范圍，很多項目轉變為自身主營業務，影響力越來越強，其科技社團獨立自主運作、積極承擔責任，政府依照合同加強監督管理，對績效實行獨立評估，政社關系日趨契約化、伙伴化。美國政府通過出資購買公共服務的方式，將一些公共服務事項如非教育服務、醫療衛生服務等，通過公開招標或直接撥款方式轉移給有資質的科技社團負責，政府將自身職能限制在制定計劃、引導和監控方面，與社團形成良好的合作關系，有力推動了社會團體承接政府職能的實踐。德國對承接政府職能的科技社團資質審查非常嚴格，對其組織架構、服務能力、專業素養等都有明確要求。目前，滿足政府要求的科技社團多為專業學科交流組織機構，他們承接了國家的很多科研任務，極大推動了德國科技的創新發展。

盡管科技社團承接政府職能狀況在歐美國家之間存在較大差異，但分析總結英、美、德等歐美發達國家成功的經驗與做法，對于我們立足本國國情，建設具有中國特色的現代科技社團，促進科技社團更好承接政府職能具有重要的啟發意義。

二、英、美、德科技社團承接政府職能的經驗

(一)完善的社團管理法規政策

英、美、德三國有關社團科技的法律體系較為完善，以維護科技社團利益，規范引導社團發展。英國2011年新修訂的《慈善法》完善了政府對科技社團監管的相關規定；1965年頒布的《英國科學技術法》對研究理事會的權限和職責、與政府的關系等都做了詳盡的規定。美國以稅法及募捐法為主，輔以《國家科技政策、組織和優先法》《國家科學基金會法》《技術評價法》等相關立法，構建了關于科技社團的分散式立法體系。德國科技社團的治理模式主要依據《民法典》，此外還有《聯邦德國結社法》《德意志聯邦共和國基本法》等專門法和相關法律，從社團基本精神到運營管理等都予以明確說明，形成一個完整、嚴謹的法律框架，全面規范科技社團發展。

此外，英、美、德三國政府還通過出臺相關優惠政策保障科技社團權益。一是稅收優惠政策。美國對科技社團的管理主要以稅收調節為主，實行激勵性的稅收制度，如規定社團自身所有的收益都可免交所得稅，捐贈公司與個人持社團收款單據可免交政府及地方所得稅等。德國要求具有法人資格的非營利社團在成立時進行免稅登記，獲批后即可享受相應程度的免稅措施；此外，規定向科學性、慈善性和專門追求文化目標的公益組織捐贈，最高可以扣除10%的稅前收入[1]；德國還是幾個發達國家中唯一未設科研稅的國家[2]。二是施行簡便的登記注冊政策。英、美、德等國對科技社團注冊登記的管理都比較寬松，更多通過法律程序進行后置管理。美國科技社團在申請免稅待遇時才需要注冊登記；英國年收入5000英鎊以上或選擇以慈善組織形式成立的科技社團才需要登記注冊；德國科技社團在注冊成立時只要求至少由7人組成，擁有一個社團章程，并設立一個理事會，到當地地方法院登記注冊即可，對注冊資金并無要求[1]。三是實行鼓勵競爭政策。英、美等國并不限制相同領域的科技社團數目，只要是符合相關法律要求就可自行組建社團，鼓勵競爭發展。

(二)規范的內部管理

首先，管理方面呈現較強的獨立自主性。美國科技社團主要由個人或民間組織發起成立，其背后基本看不到政府的影子，在內部治理方面不受政府等外來因素的干預。英國科技社團自創建之初，就以自下而上的方式由普通民眾自發組織成立，社團在法律允許的范圍內，以相應的章程與會員的要求為準，獨立開展各項活動。德國實行“登管分離”的管理體制，登記完成后，行政機構基本上不會過多干預社團的經營行為，政府主要通過年度工作報告與評估委員會定期進行評估等方式對社團進行監督。

其次，內部治理結構更為完整。英、美、德科技社團嚴抓制度落實，規章效力之于社團猶如憲法效力之于國家，無論機構還是個人都得嚴格遵守，成為組織運行的準則。另外，機構設置完整且積極發揮職能。英、美科技社團理事會、監事會等社團機構領導都是由會員選舉產生，為了增強管理的專業化水平，英、美科技社團通常聘用一位全職的CEO和CFO，分別負責主持社團日常運營和財務管理工作。在二級機構的設置上，英、美大型科技社團設置了許多委員會或辦事機構來負責具體某項業務，還根據會員地域差異設立地方分部。同時，將專業委員會和地區分會的負責人納入理事會，以強化社團總部的影響力和控制力。德國根據社團的學術方向設立若干個專業委員會、跨學科工作組，同時設立多個地區分會，在全國分支機構管理上采取傘形網絡結構管理模式，借此提高工作效率，促進資源共享。

(三)專業化的運作服務

英、美、德等發達國家科技社團非常重視能力建設，使自身成為承接各種公共服務職能的重要載體。

1.努力增強項目獲取競爭力。一是加強國際、國內聯合，全面提升能力。德國馬普學會歷來重視與地方大學保持合作關系，包括參與學術指導，聯合培養青年科學家和研究人員、聯合任命教授等。同時，馬普學會在亞洲、東歐和南美等40多個國家建立工作伙伴組。美國電氣與電子工程師協會(IEEE)擁有超過43萬名、遍布世界100多個國家和地區的會員，每年在全球范圍內主辦或資助舉辦的學術會議1800余場，每年參會人數累計超過50萬人[1]。網絡化、國際化的合作為英、美、德科技社團建立起廣泛的交流平臺，有力促進其自身能力的提升。二是通過創辦期刊等活動，努力提升影響力。美國絕大多數科技社團創辦專業性學術期刊，如美國科學發展協會出版的《科學》雜志，引領著世界科技的走向，政府也極其重視其學術價值。除了創辦期刊，發達國家科技社團還重視品牌活動的輸出。如德國化學家學會的地區峰會每年都會舉辦650余場講座，其中包括許多為公眾舉辦的科普講座。這些活動都提高了社團的社會影響力，增強其獲取政府項目的競爭力。

2.提升項目運營能力。一是促進承接項目多元化、品牌化。英、美、德等國科技社團承接政府職能呈現多元化，且大多數形成精品項目，普遍受到科技界同行與政府的高度認可。在設立獎項、獎章方面，美國計算機協會的圖靈獎、電氣和電子工程師協會的IEEE勛章等，在業界擁有很高的聲譽。在標準制定、專業技術鑒定和成果評價方面，美國機械工程師協會是機械工程科學、技術和實踐等相關領域制定代碼和標準的世界領先機構，目前美國機械工程師協會制定的代碼和標準被全國100多個國家所采納和使用。在參與政府決策方面，英、美、德科技社團積極參與政府決策，而且形成常態化、制度化。如英國皇家學會為了做好政策咨詢工作，在學會內專門設立了“科技政策研究中心”,主導整個學會的政策咨詢工作。為保證科技社團更好發揮決策咨詢作用，英國政府每年還為科技社團提供約33億英鎊的決策咨詢服務項目經費[3]。

二是加強項目過程管理。英國科技社團重視項目的全過程管理，項目開發前，精心組織專家進行論證；在研究過程中，為科研人員提供彈性工作機制與寬松的工作環境；在項目績效管理上，對項目成果鑒定采用嚴格的同行評審制度，以確保研究成果的質量[4]。為了加強對項目實施的監督，英、美、德國家政府還聘請第三方機構對科技社團開展項目評估。科技社團也不斷完善自身的信息披露制度，如美國科技社團注重項目信息網絡化管理，及時通報項目信息，接受會員的反饋與監督；英國科技社團將審計項目等信息上傳到科技社團的網站上，同時每年向慈善委員會提交年度報告財務報表等材料，并接受慈善委員會不定期的審查。這些都有效提升了科技社團承接項目的能力。

(四)多元化的資金來源

英、美、德科技社團經過長期的探索總結，形成了一套成熟的開源創收模式。美國科技社團構建多元化的籌資渠道，其收入來源主要包括出版或服務收入、企業或社會捐贈、會員會費等。IEEE作為一個專業性國際化社團，擁有突出的經營能力和可觀的經濟實力，每年在會員會費、學術會議，科技出版、標準等方面的收入近5億美元[1]。英國科技社團收入中，社會或企業捐贈、贊助及服務型收入占比較高，如英國公共政策研究所的所有資金來源于個人公司志愿者和貿易組織的捐款；英國皇家化學學會信息咨詢服務或構建商用數據庫等活動的收入占2016年總收入的82.27%[5]。此外，英國皇家化學學會還委托摩根大通公司管理學會的主要投資，獲得投資收益。這些都減少了科技社團對政府資助的依賴，提升了自主治理有效性水平[6]。德國科技社團充分利用自身的品牌優勢和學術影響開展經營活動，獲取收入。充足的資金反過來能更好提升社團的服務質量，使社團得到持續而穩定的發展。德國物理學會作為德國物理學領域最具權威的學術組織，其運營能力非常強大，近年來，學會每年都有近500萬歐元的收入[1]。

經費中也有來自承接政府職能的項目收入、政府資助。美國科技社團以“合同”方式承接部分政府職能，以此獲得政府資金支持，如美國煤氣技術協會項目經費中的40%源自政府[7]。在英國，通過政府購買公共服務的方式獲得財政援助也是科技社團一種較為普遍的情況。如英國皇家化學學會慈善活動收入的總額是8756萬英鎊，其中，英國政府部門撥款就達到了約6982萬英鎊[1]。財政撥款、專項費用等也是德國科技社團等公益組織的主要資金來源，據統計，德國慈善組織64%的資金來自政府資助。除了財政直接撥款，還存在其他多樣化的資助方式。例如，美國用消費券的方式，英國提供貸款和貸款擔保等方式。稅收優惠也增加了科技社團的相對收入，據統計，聯邦政府每年對科技社團稅收優惠高達445億美元[4]。除此之外，也有非資金資助方式，如德國為承接政府職能的科技社團免費提供辦公場所等。

(五)規范化的隊伍建設

優秀人才是科技社團高效運行的前提，也是科技社團更好承接政府職能的重要保障。英、美、德科技社團都非常注重組織職業化建設，其主要領導人由理事會進行公開招聘，在專業水平、管理能力等方面均有較高要求。英國科技社團提高從業人員的準入門檻，強調進行職業教育，加大培訓力度；美國科技社團也要求執行機構的人員上崗前進行專業培訓，增強其服務意識與經營意識。當然，科技社團職業化發展也有賴于一個龐大的外部培訓體系支撐。美國200余所大專院校均提供非營利管理課程。此外，還建立支持社團職業化發展的中介型社團。美國社團管理者協會就是致力于培養社團管理人才的社會組織，其建立了一套面向不同層次、不同領域的完整知識體系與培訓課程。完備的社團人才培養體系為社團管理提供了極為有效的人才輸送。

加強對會員的管理與服務也是科技社團隊伍建設很重要的一部分。英、美、德等發達國家科技社團都以服務會員為宗旨，重視保障會員的權益。首先，加強會員規范化管理。歐美科技社團實行嚴格的會員分類制度，如美國硅谷科技社團按等級把會員分為榮譽會員、高級會員、會員會員、準會員、學生會員，將會員等級與其學術地位和職業資格緊密聯系起來，增強對會員的吸引力。歐美科技社團還加強對會員的會籍管理，及時掌握會員的情況，根據會員類別和不同需求優化管理設計，推進會員管理的精細化、規范化。

其次，加強會員服務。一是提供培訓。英國科學、工程和制造技術聯盟為會員開設了與科學、工程、制造相關的培訓，提高會員的專業水平，幫助他們更快更好就業。二是提供職業發展幫助。如英國IET通過Professional Home for Life?計劃對會員的職業階段進行優化，為其提供資源和進入專業領域的途徑。德國科技社團積極進入大學校園，為所屬領域專業的大學生會員提供未來職業規劃的輔導服務，并與相關領域的企業、部門合作，為企業會員提供繼續教育的機會，提高其競爭力。三是提供各種福利項目與會員優惠項目。英、美、德等科技社團還為其會員提供種類繁多的福利性服務，如保險、速遞、信用卡定額貸款、汽車租賃等。此外，還推出了特色多樣的會員優惠項目，如優先參加學術活動和國際交流培訓，免費或者低價獲得網站、數據庫的資料，獲得各類信息咨詢、法律咨詢等。這些會員服務與福利待遇增強了會員的榮譽感和對社團的歸屬感。

三、啟示

面對我國科技社團在承接政府職能過程中存在的諸多問題，可以通過學習借鑒英、美、德等發達國家的經驗，全面提升科技社團承接政府職能的實力與能力。

(一)完善相關立法，規范政策體系

良好的法律政策環境是科技社團得以健康發展、有效承接政府職能的保證。當前我國與科技社團直接相關的法規較少，配套政策不夠完備，有些規定不能適應科技社團的發展。我們可借鑒國外做法，加快推動科技社團相關立法，明確科技社團的法律地位、基本職能、機構設置、活動范圍運行規則等基本法律關系；進一步降低成立科技社團的門檻，出臺鼓勵競爭、優化財稅等相關政策，對科技社團承接政府轉移職能提供相應的扶持政策和專項支持，不斷完善科技社團發展的政策環境。

(二)完善治理結構，發展內部民主機制

完善的規章制度與機構設置是科技社團持續發展的關鍵。我國的科技社團和其他社會團體一樣，也有較為規范的章程與法人治理結構，但其作用未充分發揮，且在管理與運行方面都與掛靠支撐單位有千絲萬縷的關系。今后，要進一步理清政社邊界，提升科技社團的自主意識和自我管理能力，切實完善科技社團法人治理結構，使會員大會、理事會、秘書處、監事會等各機構切實運轉起來，讓章程、治理結構和社團行為保持一致性，促進科技社團公共服務功能得到真正實現。

(三)加強項目管理，提升承接項目能力

當前，我國科技社團在項目獲取能力與運營管理能力等方面有待提高。今后可以積極參加國際學術活動，舉辦高水平學術會議和主辦高質量學術期刊，發展優勢項目，以此增強能力、提升國際國內影響力。此外，進一步完善第三方評估制度與信息披露制度，對社會組織承接政府轉移職能的全過程進行有效的監督與評估，提高項目管理質量，以此增強政府認可度，獲取更多承接職能的機會。

(四)加強財力人力供給，為承接職能提供支撐

充裕的資金是科技社團自身實力的證明,也是承接政府職能的重要基礎。當前我國一些科技社團資金來源渠道較為單一、總體收入不高，降低了承接政府職能的競爭力。對此，可借鑒英、美、德經驗，在積極獲取企業或社會捐贈、爭取政府財政支持與稅收優惠基礎上，推動“科技社團”向“科技型社會企業”轉型，通過向企業和社會公眾提供各項科技服務、創辦期刊、規范會員收費等方式提高收入，切實增強自身實力。同時，努力構建職業化的日常運營與管理團隊，建立健全從業人員的培訓機制和成長規劃，完善以會員為主體的體制機制，以增強整個學會的專業水平和專業能力，更好地為承接政府職能提供人才支持。

科技社團是承接政府職能、參與社會治理工作的重要組成部分。我國科技社團尚處于發展階段，建設中還存在諸多問題，阻礙了其承接政府職能轉移的進程。在完善自身建設、更好承接政府職能方面，英、美、德發達國家科技社團積累了豐富的經驗，值得我們吸收借鑒。當然，我們不能盲目照搬，要在充分考慮我國國情的基礎上，深化科技社團改革，探尋出一條具有中國特色的現代科技社團發展路徑，努力提升科技社團自主發展與服務能力，使其在服務創新、參與國家治理和推進中國科技邁向世界的過程中釋放出更大的能量。